媒体压力、治理激励与政府会计信息披露

刘子怡 郝红霞

（1.东南大学 经济管理学院，江苏 南京 210096；2.东南大学 数学系，江苏 南京 210096）

一、引言

微博、博客以及电子政务等信息媒介为社会公众与政府创造了良好的信息互动平台，政府财务信息供求市场也初步形成［1］。2009年，广州市首次在网上公开了114个政府部门的“年度账本”，预算信息一经公布，网络点击量骤升直至网站瘫痪。这说明，信息中介的介入与网络技术的运用，降低了政府会计信息披露的边际成本，成为了政府与公民之间信息交流的重要机制。归纳来看，媒体对政府会计信息披露的影响主要通过两种途径实现：一是，克服政府会计信息披露的技术壁垒。政府网页公布的预算数据，为公民提供参与公共预算的机会，在一定程度上化解公民直接参与政府事务的诸多不便。如电子政务直接促进资源配置的响应，加强官员资源分配和使用的问责，推进公民参与预算决策等［2］［3］。二是，通过舆论压力影响政府会计信息披露行为。议程设置理论（genda-setting theory）认为，新闻媒体通过加大对某些问题的报道量或突出报道某些问题，影响受众对这些问题重要性的认知，形成了一种强大的舆论力场，从而促使政府将这些问题纳入到议事日程［4］（P13—14）。另一方面，随着媒体报道数量的增加和受众对问题认识的逐步加深，舆论环境逐渐改善，政府面临的潜在声誉损失越来越大，政府部门被迫采取行动的可能性也逐步增大。这时，媒体成为了优化政府行政行为的重要外部力量。为了进一步剖析媒体报道产生的舆论压力对政府行政行为，尤其是政府会计信息披露行为的影响，本文围绕媒体压力对政府会计信息披露的作用机制和作用效果展开分析。

目前，国内已有研究主要围绕媒体与政府、市场的关系，媒体功能定位，公共舆论的生成与影响机制，媒体的公司治理机制等展开剖析，研究媒体对政府具体行为影响的文献却很少。蒲丹琳和王善平应用大样本数据实证检验了媒体监督对政府审计的作用机理［5］；张琦等剖析了预算制度变迁对政府财务信息传导机制的影响［6］；张琦和吕敏康以各级政府预决算公开的媒体质询事件为研究对象，证实了媒体问责机制的存在，并且分析了政府预算公开中媒体问责效果与作用机理［7］。综合已有研究，本文试图在以下两个方面有所补充：一是通过大样本数据实证检验媒体报道产生的舆论压力对政府会计信息披露的作用机制，以丰富和发展该领域的实证研究；二是进一步讨论如何改善媒体压力的作用效果，以保证政策建议的实用性。

本文可能存在以下几方面的贡献：首先，从媒体压力这一外部环境变量入手，探讨政府会计信息披露的驱动机制，拓展了宏观环境影响微观行为的理论体系；其次，采用2006～2012年我国31个省、自治区、直辖市的省级面板数据实证检验媒体压力对政府会计信息披露的作用机制，丰富了政府会计改革动力机制的研究；最后，本文的研究进一步探讨了改善媒体压力作用效果的思路和对策。

二、理论分析与研究假设

（一）媒体压力的作用机制

媒体有偏论和媒体声誉理论均解释了媒体为什么会促进政府会计信息披露。媒体有偏论认为，媒体为了满足自身经济利益诉求，具有追求轰动效应的倾向［8］［9］［10］，它通过捕捉热点问题引发报道内容的广泛关注和热烈讨论。由于政府占有并控制了反映政府行为决策的资产、负债、成本和预算收支等相对敏感的公共信息资源，媒体对这些信息资源的捕捉和报道，迎合了受众的猎奇心态，进而引发一系列的讨论甚至是问责，提高了报道内容的关注度，最终提升媒体的经济利益。因此，政府是媒体寻求轰动效应的最大的公共信息来源主体［11］，媒体有强烈的动机挖掘和报道反映其行政活动的相关会计信息。媒体声誉理论认为，媒体声誉是媒体赢得公众信任与赞美的度量方式。良好的声誉能够提升媒体的市场竞争力，维持媒体生存和长远发展。虽然媒体声誉本身不能直接创造市场价值，但是它却具有价值再生能力，并且通过用户体验表现出来。Mullainathan和Shleifer通过构建新闻市场模型研究发现，即使新闻报道是有偏的，随着市场竞争的加剧，从不同信息源获取信息的公众最终可以形成一个正确的认识，而这些正确的认识会进一步激励媒体报道更有价值的信息［12］。杨德明和赵璨指出，公众所关注的事件能够进一步推动媒体报道更多的相关内容［13］。因此，媒体报道内容和媒体压力作用方向随着公众需求的变化而不断变化。媒体报道的有偏性和公众对信息需求的选择性，往往导致媒体对政府某些会计信息（如三公经费信息）重复、重点报道，而对某些会计信息（如预决算信息）相对不够重视。这可能造成，对于那些满足媒体报道偏好和公众信息需求的会计信息，被披露的数量和质量不断提升；而那些无法满足媒体及公众需求的会计信息，媒体报道产生的舆论压力很可能导致政府会计信息披露行为的逆向选择，即选择披露模糊或虚假信息以蒙蔽过关，从而导致媒体压力越大，政府会计信息披露质量越低。据此提出本文的假设1：

假设1：给定条件下，媒体报道产生的舆论压力对政府会计信息披露行为的影响是显著的。相对而言，对于那些满足媒体报道偏好和公众需求的政府会计信息，媒体压力越大，政府会计信息披露的质量越高。

（二）不同治理激励下的媒体压力与政府会计信息披露

所谓治理激励是在委托代理（principal-agent）分析框架下，政府通过调控手段和管制方法提高治理水平的一整套机制［14］。治理激励的核心是政府通过自上而下的控制系统保障经济社会的稳定运行与和谐发展。伴随着新媒体时代的到来，媒体具有不断修正和补充政府治理机制的功能，推动政府治理能力的创新，成为政治系统之外一种不可忽视的力量。具体来看，Delbert指出，中国政府拥有精密的网络内容过滤能力，即使在新媒体时代，政府仍然具备掌控信息的能力。当媒体对政府财务信息的报道引起较大的舆论争议和社会忧虑时，政府出于维护社会安定等因素的考虑，会对媒体报道内容进行相关管制甚至干预［15］。在治理激励较强的地区，政府维护安定和谐的治理秩序的观念更强，干预媒体的可能性更大，这在一定程度上抑制媒体对政府会计信息披露的作用效果；而在治理激励弱的地区，媒体尤其是网络媒体能一定程度上避开利益集团的侵扰和腐蚀，最大限度地发挥监督功能。另一方面，媒体可以修正和补充政府治理机制的某些内在缺陷［16］。治理激励强的地区，政府和法律层面的强制纠偏机制以及信息交流机制都较为完善，通过媒体驱动政府会计信息披露的效果相对不太明显；而治理激励弱的地区，媒体报道产生的舆论压力为行政决策指明方向，替代和补充了政府和法律层面的强制纠偏机制以及信息交流机制的缺陷。基于上述分析，本文认为，治理激励会在一定程度上影响媒体压力对政府会计信息披露的作用效果，而且这种作用效果在治理激励弱的地区更加显著。据此提出本文的假设2：

假设2：给定条件下，媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用，在治理激励弱的地区更加显著。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

本文的研究对象是2006～2012年中国31个省、自治区、直辖市。使用的新闻报道数据来源于百度网（www.baidu.com）对新闻报道的搜索统计，政府会计信息披露数据来自上海财经大学《中国财政透明度报告》公布的“财政透明度”指数，治理激励指标来自《中国地区金融生态环境评价》公布的“政府治理”数据，其他数据来自中国经济与社会发展统计数据库。经过手工收集和整理，共获得217个有效样本。

（二）模型设计与变量定义

对于研究假设1，为检验媒体压力对政府会计信息披露的影响，本文构建回归模型（1）进行检验，具体如下：

对于研究假设2，为检验治理激励是否会对媒体压力与政府会计信息披露之间的关系产生影响，本文构建回归模型（2）进行检验，具体如下：

模型涉及的主要变量定义如下：

1.被解释变量

政府会计信息披露（GDI），反映我国不同省份的政府会计信息披露水平。自2009年起，上海财经大学每年公布的《中国财政透明度报告》对政府财政活动进行了考察，从资产、负债视角和收入、支出两个视角全面考察了政府所拥有的权益和资金流入流出情况，并给出了具体的预算基金透明度和行政收支透明度得分。由于预算基金透明度和行政收支透明度是较贴近政府会计信息披露状况的两个指标，本文尝试将政府预算基金透明度（GDI1）和行政收支透明度（GDI2）作为衡量政府会计信息披露的替代指标。

2.解释变量

（1）媒体压力（media）。参考Fang和Peress和于忠泊等的做法［17］［18］，本文选择媒体报道数作为媒体压力的替代指标。媒体报道数据来源于百度网（www.baidu.com）对新闻报道的搜索统计，基于百度新闻全部搜索结果的统计可以综合地反映媒体对于某一地区报道的全貌。搜索时，将31个省、自治区、直辖市名称与政府会计信息披露关键词（如预算收支、行政收支、三公经费等）在百度新闻搜索框进行过滤，同时限定该地区在该时段的新闻。为了收集完整的数据，防止遗漏媒体报道，在收集数据的过程中，还通过人工阅读和甄别的方式进行筛选，最终确定2006～2012年31个省、自治区、直辖市媒体报道数。

（2）治理激励（incent）。外部环境的发展离不开地方政府提供的公共治理制度安排［19］。中国社会科学院金融研究所编制的《中国地区金融生态环境评价》对区域经济、金融、司法、制度以及社会信用文化等若干问题进行了问卷调查，其中公布的政府治理指数包括政府主导型、财政平衡、政府规模以及财政透明度等四个分项指数，全面地反映了政府治理水平。因此，本文采用该指数来衡量政府治理激励的强弱。具体计算时，设置了虚拟变量incent，当该省份当年政府治理水平高于或等于全样本均值时，为治理激励强，取值为1；反之，取值为0。

3.控制变量

根据相关文献的研究结论，本文选取了下列可能影响政府会计信息披露的控制变量。

（1）财政支出规模（fical），用政府财政支出与GDP比值表示。随着地方政府财政支出规模不断扩大，地方政府寻租腐败的可能性增大。地方政府为了回避上级审查和公众指责往往不愿意公开政府会计信息。

（2）经济基础（eco），用《中国地区金融生态环境评价》公布的经济基础指标衡量。政府信息公开需要在信息技术运用和管理规范性建设等方面给予一定的投入［20］，经济基础好的地区，投入管理、建设的能力较强，有助于政府会计信息披露。

（3）城市化率（urban），数据源自《中国统计年鉴》。国际经验表明，伴随工业化、城市化进程，居民参政议政的意识逐渐提高，对政府会计信息需求的呼声也越来越高。本文认为城市化率越高，越有助于政府会计信息披露和政府会计信息披露质量的提升。

（4）产业结构（struc），用第三产业人员比重表示。城市产业结构的提升意味着主导产业的风险增加，如技术创新风险、融资结构风险、市场风险等。多数研究表明，产业结构由中低端向中高端转换的过程依赖于产品和技术的创新，很多投入项目没有明确的市场需求，不能可靠地估计和有效地识别潜在市需求，因而不利于政府会计信息的披露。

（5）外商直接投资（fdi），用外商直接投资额与GDP比值表示。在发展地区经济的过程中，各级政府倾向于吸引外资刺激出口。然而与内资企业相比，外资企业的流动性更强，对投资环境和政府财务信息的要求更高，并会通过“用脚投票”倒逼地方政府通过完善配套公共服务来改善投资环境。因此，地方政府对外商直接投资需求越迫切，越愿意披露政府财务信息以获取外商信赖。

（三）描述性统计

表1是各变量的描述性统计结果。由表1可知，预算基金信息透明度得分和行政收支信息透明度得分的均值分别是23.70和5.808，表明目前政府会计信息披露水平并不高。媒体报道数的最小值为0，最大值为76，说明不同地区媒体压力存在一定差异，这可能会影响政府会计信息披露水平；治理激励均值为0.535，表明有53.5%的省份治理激励较强，有较好的治理环境。其他变量方面，财政支出规模方差为0.052，经济基础方差为0.191，城市化率方差为0.146，产业结构方差为0.095，外商直接投资方差为0.024，表明不同地区的财政支出规模、经济基础、城市化率、产业结构和外商直接投资均存在一定的差异，有可能对政府会计信息质量产生影响。

四、实证结果与分析

在检验媒体压力、治理激励与政府会计信息披露关系之前，本文对所有变量的多重共线性和异方差性进行了检验，检验结果符合要求，无需另作调整。另一方面，对样本容量进行了扩大，通过按比例分成抽样的方法将原样本扩大到868个，这样减小了回归参数的方差和标准差，提高了模型参数估计的精度。此外对模型中的变量也分别进行了标准化处理，以达到回归结果的稳健。表2列示了媒体压力、治理激励与政府会计信息披露的回归结果。

表1 变量描述性统计

（一）媒体压力与政府会计信息披露

由于面板设定F检验和Breusch-Pagan检验认为，面板固定效应和随机效应模型不明显优于混合回归，因此本文采用混合OLS的估计结果。列（1）和列（2）反映了模型（1）的回归结果。列（1）中，媒体压力（media）的系数为-0.132，且在1%水平显著，表明媒体压力对政府预算基金信息披露具有显著的负向影响。一方面，媒体压力对政府预算基金信息的显著影响表明，媒体压力能够影响政府会计信息披露行为，支持本文的假设1；另一方面，由于政府预算基金信息指标来自财政透明度指标体系，它在一定程度上反映的是政府会计信息披露质量。当政府预算基金的资产、负债信息等无法满足媒体报道偏好和公众信息需求时，媒体报道产生的舆论压力很可能导致地方政府会计信息披露行为的逆向选择，即选择披露模糊或虚假信息以蒙蔽过关，进而导致媒体压力越大，政府预算基金信息披露质量越低的结果。但是上述结论是在政府会计信息披露不完整的现状下产生的，随着政府会计准则的制定和政府会计信息披露机制的完善，媒体压力对政府预算基金信息披露的影响应该是积极而显著的。列（2）中，媒体压力（media）的系数为0.328，且在1%水平显著，表明媒体压力对政府行政收支信息披露具有显著的正向影响。由于政府行政收支信息（如三公经费）满足了媒体报道偏好和公众信息需求，造成了轰动效应，提高了媒体声誉，因此，随着媒体压力的增加，政府会计信息披露行为不断优化，进而政府会计信息披露质量不断提高。上述结论支持了本文的假设1。

从控制变量来看，地区财政支出规模（fiscal）的系数均显著为负，表明随着地方政府财政支出规模的扩大，地方政府寻租腐败的可能性升高，为了回避上级审查和公众问责，地方政府不愿意披露政府会计信息或者披露的政府会计信息质量较低。地区经济基础（eco）的系数在列（1）中显著为正，表明经济基础好的地区，政府预算基金信息披露水平较高；而在列（2）中不显著，可能由于政府行政收支信息更为敏感，相关信息的披露往往依赖于制度强制力的推动，从而导致地区经济发展水平的影响不太显著；城市化率（urban）的系数在列（1）中不显著，列（2）中显著为正，表明随着城市化进程的提升，居民参政议政的意识逐渐提高，对政府会计信息需求越来越高，尤其偏向于那些满足居民问责需求的政府行政收支信息。产业结构（struc）的系数在列（1）中不显著，列（2）中显著为负，表明产业结构由中低端向中高端转换的过程依赖于产品和技术的创新，很多投入项目不存在明确的市场需求，反映项目投入和支出的行政收支会计信息不能可靠地计量，因而不利于政府会计信息的披露。外商直接投资（fdi）的系数均在1%水平显著为负，这可能因为地方政府虽然为吸引外商投资主动披露相关政府财务信息，但是很可能是为了迎合外商投资而做出的选择性披露，从而造成政府会计信息披露质量的下降。

（二）媒体压力、治理激励与政府会计信息

表2中的列（3）和列（4）反映了治理激励对媒体压力和政府会计信息披露质量关系的影响。从中可见，媒体压力（media）的系数均在1%水平显著为正，媒体压力与治理激励的交叉项media×incent的系数分别为-0.682 和-0.178，分别在1%和10%的水平上显著。这表明，在一定程度上，媒体压力对政府会计信息披露具有驱动作用，但是加强治理激励容易抑制媒体压力对政府会计信息披露的驱动效应。进一步地，列（5）至列（8）反映了治理激励分样本检验的结果。列（5）和列（7）中媒体报道数的系数分别为-0.084 和0.250，比较两者系数发现，治理激励弱时，媒体压力对政府预算基金信息披露的驱动作用更显著。列（6）和列（8）中媒体报道数的系数分别为0.284和0.429，比较两者系数发现，治理激励弱时，媒体压力对政府行政收支信息披露的驱动作用更明显。这进一步说明治理激励较强时，抑制了媒体压力对政府会计信息披露的驱动效应，而在治理激励较弱时，媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用更加显著，支持了本文的假设2。

（三）稳健性检验

1.内生性检验。多种因素之间可能由于复杂的因果关系而引发内生性问题。为此，本文借鉴Engelberg和Parsons的方法［21］，为了控制和排除复杂的因果关系，尽可能将事件控制在发生窗口，确保政府会计信息披露行为的发生是由媒体报道引发的。具体地，将模型（1）按样本年份进行分组。2008年，国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》预示着党中央对政府信息公开的高度关注。此后，财政部印发了《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《医院会计制度》、《高等学校会计制度》等制度条例，这预示着政府会计信息披露机制的推进。因此，本文将2008年作为政府会计信息披露的转折点，2008年以后，政府财务信息成为媒体捕捉的热点和焦点问题，媒体报道产生的舆论压力对政府会计信息披露的影响应该更加显著。依据该推测，本文进行了稳健性检验，如表3所示。列（1）和列（2）反映了2008年以前，媒体报道对政府会计信息披露影响的回归结果，从中可见，媒体报道的系数均不显著，表明在没有将媒体报道置于事件发生窗口时，媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用的解释力较弱。列（3）和列（4）反映了2008年及以后，媒体报道对政府会计信息披露影响的回归结果，从中可见，媒体报道的系数均显著为正，媒体压力与治理激励的交叉项media×incent的系数基本显著为负。这表明，在确保事件发生窗口后，控制和排除复杂因素的干扰，前文的研究结论依然是稳健的。

表2 媒体压力、治理激励与政府会计信息披露

2.剔除5个自治区样本。前文研究的样本中包含了中国31个省、自治区、直辖市，其中自治区相对于省级行政单位而言，具有更大的自主权，享受更多的民族优惠政策，这可能会导致研究结论的偏差。因此本文将西藏、宁夏、广西、内蒙古和新疆5个自治区的样本剔除后进行稳健性测试。表3中列（5）至列（8）列示了相关的回归结果，从中可见，相关回归结果与前文一致。

五、进一步讨论

根据前文的检验结果发现，媒体压力对政府会计信息披露具有显著的影响，而且这种影响因治理激励的不同存在显著差异。由于媒体监督是法律纠偏机制和信号交流机制的替代和补充，那么法律机制和信号交流体系的完善是否也会对媒体压力的作用机制产生影响呢？

一般来说，媒体报道产生的舆论压力也给司法系统带来巨大压力，促使司法系统的“倒逼式进步”，如促进法律法规的快速修订、法律执行效率的明显改善、公众知情权得以维护等。如此一来，媒体在法律制度保障下得以健康、可持续发展。另一方面，新媒体时代，媒体监督是计算机、互联网、移动通讯设备等技术发展的结果。因此，媒体报道产生的舆论压力也必须建立在技术支持的基础上，包括信息传播媒介的运用、信息传播速度的提升、信息传播安全的保障等配套基础设施的建设。因此，为解答法律机制和信号交流体系的完善是否对媒体压力的作用机制产生影响，本文加入法律制度和基础设施变量进行了进一步探讨。

表3 稳健性检验

第一，法律制度环境（institute），采用樊纲等在《中国市场化指数》报告中使用的“市场中介组织的发育和法律制度环境”指数衡量［22］（P6—7）。表4中列（1）反映了法律制度环境对媒体报道的影响，从中可见，法律制度与媒体报道显著正相关，表明法律制度环境越好，媒体更容易发挥监督功能。此外，根据法律制度指数的平均值划分为法律制度环境差和法律制度环境好两组，然后进行分组检验，相关回归结果见表4 中列（2）至列（5）。列（2）和列（3）中媒体压力与治理激励的交叉项media×incent的系数显著为负，表明法律制度环境差时，治理激励仍然抑制媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用。列（4）和列（5）中媒体压力与治理激励的交叉项media×incent的系数均不显著，表明法律制度环境好时，治理激励无法抑制媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用。由此可见，良好的法律制度环境是完善媒体监督功能、改善治理激励作用的根本保障。

表4 法律制度环境对完善媒体监督功能和改善治理激励作用的影响

第二，基础设施建设（infras），用公路里程与年末总人口数比值表示。表5中列（1）反映了基础设施建设对媒体报道的影响，从中可见，基础设施建设与媒体报道显著正相关，表明基础设施建设越好，媒体监督功能越完善。此外，根据基础设施建设的平均值划分为基础设施建设差和基础设施建设好两组，并进行分组检验，相关回归结果见表5 中列（2）至列（5）。列（2）和列（3）中媒体压力与治理激励的交叉项media×incent的系数显著为负，表明基础设施建设差时，治理激励仍然抑制媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用。列（4）和列（5）中媒体压力与治理激励的交叉项media×incent的系数均不显著，表明基础设施建设好时，治理激励并不能抑制媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用。可见，基础设施建设是配合媒体监督功能发挥的技术支持和物质基础，在一定程度上，加强基础设施建设对于完善媒体监督功能、改善治理激励作用具有重要意义。

由上述分析可知，相对而言，良好的法律制度环境和基础设施建设有利于媒体监督功能的发挥，并且改善治理激励在媒体压力与政府会计信息披露之间的负向调节作用，进而促进政府会计信息披露。

表5 基础设施建设对完善媒体监督功能和改善治理激励作用的影响

六、研究结论与启示

本文运用2006～2012年中国31个省、自治区、直辖市的面板数据，实证检验了媒体压力对政府会计信息披露的作用机制，并从治理激励的角度，对治理激励是否会对该作用机制产生影响进行了探讨，研究结果发现：媒体压力对政府会计信息披露具有驱动作用，而治理激励抑制了这种驱动作用。在治理激励强的地区，媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用受到了抑制；在治理激励弱的地区，媒体压力对政府会计信息披露的驱动作用更加显著。进一步研究发现：媒体报道产生的舆论压力作用效果需要良好的法律制度环境作为保证。良好的法律制度环境有助于媒体监督功能的发挥，并且改善治理激励的抑制作用；媒体报道产生的舆论压力作用效果也需要基础设施建设提供相应的技术支持和物质保障，在一定程度上，加强基础设施建设有助于完善媒体监督功能，改善治理激励抑制作用。以上结果表明，媒体报道产生的舆论压力驱动政府会计信息披露。在治理激励弱的地区，媒体成为替代或补充法律纠偏机制和信号交流机制的一种重要的监督力量，积极发挥驱动政府会计信息披露的作用。事实上，媒体监督功能的完善也会倒逼法律制度和基础配套设施建设的改善，良好的法律制度和基础设施建设能够更好地强化媒体的作用效果，改善治理激励的抑制作用。

本文的研究思路与结论为有关媒体监督和政府会计信息披露的研究做了有益补充，具有一定的启示。本文的研究结论显示，媒体是政府和公众充分沟通与表达各自偏好的信息互动平台，它引导并督促政府披露会计信息，实现媒体监督功能。因此，规范、强化和保障媒体监督功能的发挥，积极运用其强大的议程设置与舆论引导机制对政府施加压力，有助于推动政府会计信息披露和政府会计改革进程，实现政府行政行为的高效化和透明化。另一方面，媒体功能的发挥需要良好的法律制度和基础设施建设作为保证。因此，建立法律制度和基础设施建设的保障机制，有助于强化媒体监督功能，改善治理激励的作用，进而规制和引导媒体更好地发挥对政府会计信息披露的驱动效应。

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