我国“足球十年发展规划”执行失效与实施路径探讨

张晓林　何强

摘要：利用文献资料与历史比较研究方法，借助公共政策学理论，对我国前两次“足球十年发展规划”目标预设与达成度，及第三次“中国足球中长期发展规划”等问题进行解读。结果表明，“足球十年发展规划”的出台主要是出自职业化改革的需要、配合奥运战略实施的需要、满足民众心理需求的需要与解决足球资源难题的需要；规划失效的原因在于传统举国体制与足球职业化改革的格格不入、足球管理体制的不健全与运行机制的不畅通、拜金主义的盛行与体育道德精神的缺失多元利益主体的认识不清与急于求成的政绩心理驱使等。对于规划失效的深层次认识不仅有助于认识我国足球管理上的弊端与症结，进一步深化和落实新的足球发展规划，而且也将为我国体育改革与科学管理提供有益参考。

关键词：体育管理；足球运动；发展规划；失效

中图分类号：80-051文献标识码：A文章编号：1006-2076（2014）06-0028-06

1. School of Physical Education， Chengdu University of Technology， Chengdu 610059， Sichuan， China； 2. School of Physical Education， Chongqing Normal University， Chongqing 400040， China足球发展规划作为足球运动发展的预先设计与运行管理的“滚动性”纲领性文件，是随着我国足球运动的快速发展与职业化进程的深化应运而生的。至今为止，我国分别在1993年[1]和2003年[2]颁布了两份《中国足球事业十年发展规划》（以下简称《规划》）。回顾过去这二十年两份《规划》实施的全过程与目前中国足球所处的难堪境地，曾经跃然纸上的各项成绩规划与宏大目标只是一纸空文和口号而已。总结过去是为了更好地展望未来，亡羊补牢与找准病症是当下中国足球新一轮发展规划未出台之前的首要任务。鉴于此，笔者认为有必要对前两次《规划》进行文本对比分析与《规划》达成度的比较，再结合我国足球运动发展现状对其做深度分析。

1我国足球发展规划出台的动因

1.1体育职业化改革的现实需要

为了让体育逐步接轨于市场经济体制，我国体育界率先将足球作为体育社会化、职业化、产业化改革的突破口，于1992年6月22日至27日，在北京红山口召开了全国足球工作会议[3]。此次会议被誉为我国足球发展的“遵义会议”。在市场经济体制建立初期，体育界将足球作为体育职业化改革的排头兵主要是基于来自国外职业足球发展的成功效益和在计划经济时代发展下的国内足球与新建市场经济的格格不入所带来的种种问题已到非解决不可的程度。对于一个新鲜事物和没有任何可值得借鉴的职业化体育项目，及时制定与出台相应的发展规划正是对刚刚建立的体育职业化的现实需要，也是规范和指导足球职业化发展的行动性纲领。

山东体育学院学报第30卷第6期2014年12月 张晓林，等我国“足球十年发展规划”执行失效与实施路径探讨No.6 20141.2配合奥运战略实施的需要

1984年我国发展战略体育改革会议正式提出了“奥运战略”的竞技体育发展构想，将奥运会作为我国竞技体育发展的最高目标[4]。从此，我国竞技体育发展确立了基本的方向。1993年5月24日国家体委发布了《国家体委关于深化体育改革的意见》[5]（以下简称《意见》），指出“改革体育行政管理体制，加快运动项目协会实体化步伐，足球、网球、围棋等有条件的项目可向职业化过渡，贯彻‘奥运战略，坚决实行‘缩短战线、突出重点的方针”。“奥运战略”是我国竞技体育发展的重要内容，也是树立国家的国际形象与民族自豪感的重要领地，全面贯彻落实“奥运战略”是体育界上下矢志不渝的首要任务。作为第一个实行职业化改革的项目，以及为积极配合“奥运战略”的贯彻实施，足球运动的发展急需要着手解决发展的政策制定与规划，以促进运动项目的健康发展与竞赛成绩的逐步提升，提高竞争实力。

1.3满足民众心理需求的需要

洛杉矶奥运会我国运动健儿一举夺得15枚金牌，这在当时的国内社会掀起了一篇赞誉舆论高潮，国人完全沉浸在奥运金牌所带来的民族自豪感和国家崛起的喜悦之中。因此，以奥运金牌为标志的竞技体育发展时代欣然到来。为了逐渐深化体育改革，加大对计划经济体制下的足球发展职业化、市场化与社会化，逐步与国际接轨，开辟中国体育职业化的先河，这在当时的中国绝对是一种新鲜事物，对于大众来说也是极其的新奇。专业队变职业队、俱乐部运作、球员以商品形式实行转会制、新型联赛的建立、比赛转播权的出售、观众购票观赛等一系列事件的相继产生让广大体育球迷与非球迷均萌发了无比的体育需求与观赏意愿，可以说在当时足球联赛已经成为大街小巷人们品头论足的话题热点，也成为各种媒体大势进行宣传报道的主流。为了不断满足民众的这种强烈的体育需求愿望，逐渐将首次职业化改革的足球发展引上正规，出台与联赛、足球发展相匹配的足球发展规划显得尤为必要。

1.4解决足球资源难题的需要

受到计划经济时代竞技体育全权由政府买单的影响，在率先实行职业化改革的足球运动项目发展道路一方面要积极适应市场经济的步伐，另一方面要加快发展做大做强不断提高竞技水平，来自这两个方面的主要缘由足球发展改革面临着资源短缺的难题。这些足球改革发展的资源匮乏集中体现在人力资源的缺失、足球市场化的社会环境未形成、足球产业体系唯见端倪、运行管理制度未建立、联赛资金的短缺等，因此，要大力解决这些资源难题，就必须做好足球发展规划，让政府、社会、个人积极参与到足球发展中来，共同出谋划策，出资出力促进足球改革的快速发展。

2《规划》文本内容对比与达成度分析

2.1文本内容对比

依据表1可以看出，在前两个版本的《规划》中对于我国足球发展所要达成的目标描述上呈现出一种量化指标较少，似是而非的宏观性目标较多且有增长的现象。单凭两次《规划》的目标描述内容可以看出，制定者在当时所处的对于中国足球的高估与过于乐观情绪，分析认为两个版本的《规划》目标主要有以下特点：其一是未对中国足球所处的外在环境做客观分析，完全依照以往的成绩来制定未来的目标；其二是对于中国足球的内部建设与外围成绩夸大其词；其三是对于刚刚走上职业化道路的中国足球来说目标的不切实际与过于泛化或者宏观性让《规划》显得只是一纸空文与喊口号而已。其中尤其是在经历第一个《规划》后中国足球的渐有起色就让足球管理者们急于求成，在目标描述上就追求全面、宽泛与面面俱到，其实，在第一个《规划》之后中国足球就已经在联赛运作、内部管理、外围成绩上表现出一些显在的问题，只是在这个时候相当一部分管理者们没有及时冷静地抓住问题的命脉，仍然以追求远大目标为己任，将不切实际的目标与任务写进了《规划》。表1《规划》内容目标文本的比较表[1-2]

年份版次发展目标内容1993 一 1）足球总体实力位居亚洲前列；男子国家队进入世界杯前十六名，进入奥运会前八名；女子国家队在世界大赛中进入前三名；国内各主要甲级足球队达到亚洲先进足球俱乐部水平；2）群众足球进一步普及，足球人口有较大增加；3）足球运动队伍规模进一步扩大；4）足球产业体系基本形成。2003二 1）建立以中国足球协会和会员协会为主体的足球协会实体化组织体系，实现组织网络化、管理制度化、决策民主化；2）健全我国足球竞赛体系和分级管理体制，广泛开展各种形式的足球活动，基本做到“城城有足球，月月有比赛”；3）扩大俱乐部数量，推动职业俱乐部向规模化、规范化、国际化方向发展，打造3至5个亚洲乃至世界知名的品牌俱乐部；4）各省区市和重点城市足球场地的数量有显著增加，质量有明显改善，基本实现“区区有场地，县县能踢球”；5）足球市场体系基本建立，保持足球产业与国民经济协调发展的增长态势；6）足球文化建设得到显著加强，赛风赛纪明显好转，足球环境有较大改观；7）女足继续保持世界领先优势；男足力争获得奥运会和世界杯赛出线权，2008年奥运会力争进入前8名；俱乐部在亚洲俱乐部比赛中基本稳定在前4名，力争夺取冠军；8）成功举办2004年亚洲杯赛、2007年女足世界杯赛和2008年奥运会足球比赛，积极创造申办男足世界杯赛的条件。2014三1）稳健发展，宣传推广足球运动，使足球运动更加普及，足球人口显著增长；2）各级男女足国家队竞技水平稳步提高，努力缩小与亚洲最高水平的差距，在亚洲和世界足坛的排名显著提升，职业联赛整体规模和竞技水平达到亚洲一流；3）协会建设，中国足协要努力成为亚足联最佳会员协会之一；4）发展总体目标：在20年内把中国发展成为亚洲足球强国。2017年实现青少年儿童足球注册人口突破50万，2022年力争突破100万，女足足球人口有较大增加，到 2017年力争使女足注册人口达到5万人，2022年注册人口达到10万人；5）2023年目标：男足跻身亚洲前列，具有冲击世界杯的竞技能力；国奥队以培养高水平优秀人才为目标，参赛成绩稳步提高；女足重返亚洲一流，并具备与世界强队抗衡的能力；中超16支至18支球队、中甲18支至20支球队、中乙20支至24支球队、足球试点城市至25个。

此外，在《规划》中对于言辞字句的表述有让人瞎想的余地，例如，“国内主要俱乐部”“主要”一词是指哪些球队呢？难免在整个联赛参赛队伍中还有制定中主观意识中的“主要”与“次要”或者“不要”的球队之分吗？顺着两份《规划》依次往下看，可以发现，第二份《规划》比第一份《规划》在目标设置上大部分更趋于不符合实际，口号喊得更加响亮，所制定的目标多是成绩性指标，而没有从长计议抓住上一轮《规划》中一些制定上的疏忽和脱离实际带来的管理上、运作上与达成度之间的差距。也许经历过韩日世界杯之后的颗粒无收后，决策者们更加急于追求成绩，更加变本加厉地将新《规划》中的目标多元化，成为一份不折不扣的功利足球与政绩足球的充分体现。

在等待了十年之后所推出的《中国足球中长期发展规划纲要》与前两份发展规划的准时出台让人有着太多的期待和关注，尤其是中国足球近十年来成绩的一直在低谷徘徊，无论是国际足联还是中国足球界，再到无数球迷，都对这份千呼万唤始出来的新的足球发展规划赋予了更多的期盼。与前两次发展规划最终的执行效果令人诟病相比，第三次发展规划在思想上摒弃急功近利的思想，对中国足球的现实进行了客观承认和分析，中国足协在《工作报告》中客观承认：“中国足球的落后是全方位的。运动成绩滑坡的背后，是价值观念、社会基础、工作体系、政策制度、管理体制、队伍素质等多重因素综合作用的结果。”这或许为新规划的制度提供了现实依据，在新版本的规划中，中国足协改掉以往纯粹以成绩定目标的传统规划制度方略，没有以奥运会和世界杯作为规划的重点，而是将足球基础构建作为规划的重要内容，这代表了所有足球人士和关心足球发展的人的共同心声。在新的规划中更加侧重联赛建设、青少年足球培养体系建设、足球法制建设等纲领文件，突出以20年的更长时间来提升中国足球发展水平，将加大与教育部门的联手提高校园足球发展水平，加强足球后备人才的培养，这是新版本发展规划的重要特点，也充分体现出规划本身的指导意义和规范作用。

然而，纵观三次不同版本的足球发展规划的出台科研看出，三次规划均是中国足协内部单方面制定出台，缺乏详细的调研分析做支撑；其次，没有对中国足球与亚洲各足球强国之间的发展现状进行深入比较，从而导致前两次规划目标成为“放卫星”；再者，规划固然重要，但是落实更加重要，闭门造车已经证明是失败的，三次规划均未提及规划落实的详细内容，也没有对责任划分、评价、奖惩等作出进一步的规划说明。一位资深的足球人士道出，“中国足球的规划原本应该让所有搞足球的都知晓，但作为足球界的过来人，大家都不知道”。这也道出了中国足球发展规划从制定起初就陷入了缺乏专业性、科学性的泥潭。表2前两次《规划》主要量化目标与达成度

版次量化目标达成度差距评价一男子国家队进入世界杯前十六名； 进军韩日世界杯，三场皆负一球未进 未完成进入奥运会前八名； 未出线 甚远女子国家队在世界大赛中进入前三名； 夺1999年世界杯亚军 圆满完成甲级足球队达到亚洲先进足球俱乐部水平； 大连实德获得亚军 圆满完成足球总体实力位居亚洲前列。 亚洲二流未完成二 女足继续保持世界领先优势； 跌出前三 甚远男足力争获得奥运会和世界杯赛出线权；未出线 “水中之月”2008年奥运会力争进入前8名； 未出线相差甚远亚洲俱乐部比赛中基本稳定在前4名，力争夺取冠军。 跌出前四 未完成

2.2目标达成度分析

从《规划》中一些主要可量化目标的制定与达成度之间的对比可以看出（见表2），在所列出的既定目标中完全达到预期目的的只有两项，分别是女子足球队在1999年世界杯上获得亚军与大连实德俱乐部获得亚俱杯亚军。分析这两项圆满达成的原因主要是由于当时我国女子足球实力处于世界前列，具备了冲击世界冠军的能力，加上国内足球联赛市场如火如荼，俱乐部建设也处在迅速发展期，即使也存在一些问题，但是在联赛热火与国内球市社会参与度高的遮掩下还未暴露于众。

第一份《规划》所列出的五项考核指标，包括足球整体水平、足球普及情况、职业球队规模、足球场地设施、足球产业体系事实上都没有完成好，尽管在除第一项之外的四项基本上达成，但最为重要的第一项是没有达成，球队的成绩最能说明问题，尤其是用长期以来的球队表现说明问题最为直接和明了。第二份《规划》中对于足协实体化、足球整体实力、俱乐部发展、足球市场体系、足球文化、申报男足世界杯几大指标的达成可以说是全盘皆输。两块牌子一套人马的稳固不变，实体化只能是一句空话而已，更别谈什么管理制度化与决策民主化了；女足成绩的一落千丈，男足外围赛的遭淘汰与俱乐部被挡在八强之外，足球整体实力让人惨目忍睹；球市在足球恶劣环境中处于一片暗淡，足球市场体系基本模仿成形，但产业体系似乎还没有形成，只是长相酷似“产业”而已；俱乐部长期处在一个没有规范化的足协管理之下何以谈及俱乐部的规范化和国际化；从吃喝嫖到假丑黑再到黄赌毒，足球文化更是荒谬至极。如果以目标与达成度之间的联系来看，可以看出前两份《规划》在目标的制定上是不切实际，对国内外足球发展的大环境没有做好充分的分析与预判。《规划》中的目标有过于多元化、功利化、口号化与政绩化趋向。纵览国内多数媒体在醒目的标题中所使用的一些主题词语能够很好地说明《规划》实施的实际效果，例如“十年鬼话”“规划变口号”“十年规划一纸空文”，等等。

3足球发展规划失效的原因

回顾二十年来我国两次足球发展做出的《规划》结果皆以失败告终，且《规划》中的目标与达成之间的差距悬殊，令人惊叹。尤其是近年来中国足球所暴露出的一系列严重问题，已经不只是单纯的一件体育事件而已，更多的是问题背后的制度建设与运行机制盲区，睁开亮眼找出这些黑色地带才是根本。

3.1传统举国体制与足球职业化改革的格格不入

我国竞技体育举国体制让我国在奥运赛场上无数次升起了五星红旗，极大地增强了民族自豪感和展示了国家新形象。北京奥运会的举办把中国竞技体育发展推向历史最高点，也让人们产生了些许对我国体育体制改革的强烈呼声。足球作为我国第一个实施职业化改革的项目，但是在经过近二十年的改革后却出现如今的惨淡和落魄的局面，不能不让人从本源上来寻找答案。

顾名思义举国体制是一种资源最大化募集与最优化配置的“集中力量办大事”的运行机制[3]。然而在我国实践运作中的举国体制全权依赖于国家行政力量来制定、实施、运作、募集、调配与集中使用资源，传统计划经济时代实施三级训练体制与竞赛模式，项目发展社会影响力欠缺，几次冲击世界杯均以失败告终，足球成绩难以让国人满意；在逐渐建立市场经济体制下，虽然在以市场为导向下在足球市场构建、发展球迷、扩大足球的社会支持与足球群众基础等方面取得一定的进步，但是在国字号球队成绩、足球产业体系培育、管理机制与运行、各梯队建设等方面仍然举步维艰。为什么在两种不同的社会经济体制下足球发展依然如故？分析原因认为这只可能是由于使用同样的举国体制的结果。在两个不同时期下举国体制未完全实现应有的资源规模与资源来源，依然单纯依靠政府，市场经济体制下市场化的运作手段根本无法实施，行政干预处处可见。试问这样的举国体制与要实现职业化、社会化和商业化改革的中国足球能够相互调适与融合吗？不能说举国体制不适合足球，但是可以很肯定地说，传统意义的举国体制不适合现代足球的发展，要进一步促进足球职业化改革就必须完善举国体制，对其进行全面的梳理与科学发展审视，深化举国内涵，将教育举国、市场举国、资源举国和行政举国与我国足球发展有机相结合，使其成为足球职业化改革的制度保障。

3.2足球管理体制的不健全与运行机制的不畅通

从管理学的角度来解析足球管理的体制建设与机制运行后可以看出，我国足球管理的组织机构架设呈现出严重的政体不分、官办一体的特色，市场经济体制的建立并没有让足球管理走上职业化管理的道路，依然照搬计划时代下的原有专业队管理模式来管理逐渐市场化的足球显然不能凑效，从而导致了管理的制度错乱与运行不畅。中国足协与国家体育总局足球运动管理中心的两块牌子一套人马严重违背了管理的基本原理，制度制定者与执行者成为同一人下的中国足球难免会出现这样那样的丑陋问题，俱乐部退出、球员暴力、官员滥用职权等事件层出不穷，足协与足管中心、俱乐部、球员的混乱关系一直没有厘清。在源头上构建清晰可见的责、权、利关系主体，确定足球管理机构的各自职责和利益分配机制，实施政体分离和官办相分才能保障足球运行的顺畅与利益公平。

3.3拜金主义的盛行与体育道德精神的缺失

自职业化改革实施以来，绝大部分俱乐部乃至国字号球队均用重金来对球员和球队进行鼓励和分配，动辄十万的进球奖励和球员高薪的月薪收入让足球圈的人士着实在体育界火热起来，也一度成为其他运动项目争相比较和仰望的对象。即使成绩一直滑落不前，但是对于经济上的支付与分配依然没有改变，足球圈盛行的拜金主义是人人皆知，试问在各种规章制度没有健全之下，一味地用钱来做文章和促发展的做法只会适得其反，成为发展的绊脚石。在市场经济体制刚建立的初期，一些金钱的诱惑常使人迷惑不堪，球场暴力、地下赌球、假球、黑哨、官员行贿受贿等事件的暴露直接说明是过份依赖金钱，让金钱遍布足球的各个环节所致，球员缺失基本体育道德精神、官员以追求成绩和利益为最终目标、裁判忘记基本职责被金钱驱使等等致使足球圈丧失了传统的体育道德精神和基本准则，一味地沉浸在市场诱惑下的利益追求中。

3.4急于求成的政绩心理驱使

举国体制受锦标主义的导向影响，让各个运动项目都陷入了为国争光的惯性思维之中。足球的领导者们也想打着职业化改革的旗号，轰轰烈烈地将足球改革进行到底，争取一炮而红取得令人满意和欣喜的成绩。在原来的举国体制，甚至是在牺牲群众体育的前提下，我国竞技体育取得了优异的成绩，正是在这样的背景下，足球管理者们急于想用足球的快速发展带来理想的政绩，因而在制度制定、贯彻落实、资金投入和运行保障等都是以国人和上级领导所希望的国字号球队上，致使绝大多数的足球资源募集全部集中在一处，而没有从足球发展规律上及时查找问题，认清事实，忘了打牢足球根基，普及足球群众基础，促进足球的社会化与大众化。目标制定者在受到急功近利的政绩心理驱使下，往往被眼前的一点成绩冲昏了头脑，过于追求明天不可实现的成绩，夸夸其谈，把大堆大堆的预期目标全部罗列出来，他们未曾想到这些目标的预设完全脱离实际，是出于个人的主观意愿而已，根本与现实不符。既然是《规划》，而且是一份十年的发展规划，就应该呈现出递进式发展步骤的构建，从眼前继续要解决的问题着手，从源头上找答案，而不是从主观愿望出发回到自我想要的结果而止。

3.5多元主体利益的认识不清

走上职业化的中国足球再也不是在计划经济时代的三级梯队管理模式，而是面对来自俱乐部、市场投资者、职业运动员、教练员、裁判员、足协、足球管理中心与体育行政部门等多元主体。从《规划》的文本内容与用词的意图可以看出，《规划》制定者在走上职业化的中国足球所呈现出的多元化主体依然用单一行政式的力量进行管理与运行，而没有对各利益主体进行清晰认识与阐述。因为要实现真正的职业化，足球改革所面对的多元主体就必须合力在一起，共同参与、群策群力、努力推进职业化改革向前推进。足协作为足球运行发展的发起者，足球管理中心作为发展的实施者，投资方作为足球运行资金的来源者，运动员、教练员与裁判员作为职业化参与主体，球迷作为足球赛事的见证者都为足球职业化发展产生了直接的影响。因此，摸清多元利益下各个利益群体的关系与利益格局，才能有效调动多元主体的综合动力，形成一股合力促进足球职业化改革的深化推进。

4新规划下我国足球发展具体设想

好的发展规划是为下一步发展指明了方向，对未来整体性和基本性问题的思考与设计。正确认识和认真对待我国足球发展过程中出现的各种负面问题，找出问题的根源，得以彻底解决与落实才是未来有效执行与顺利达成规划目标的理想之举。其主要体现在一些几个“落实”：

第一，作为我国首先推向职业化道路的足球运动，必须建立职业化、市场化、社会化的管理体制，对于长期呼吁建立的管办分离运行体制应予以落实。体制不全与运行机制不畅是我国足球发展的制度组织障碍，在职业化改革20多年来的第三次发展规划实施中应该得以解决和落实，应该摒弃行政主导管理思想，拆分足管中心与中国足协，细分明确足管中心与中国足协的责、权、利，因为中国足球发展的病根在管理体制的落后。第二，从我国足球发展现实出发，抓好足球基础建设落实工作。青少年是中国足球的未来，落实青少年足球人才培，加强与教育部门合作，深化校园足球发展模式，是今后我国足球人才建设的重要内容；足球运动的群众基础建设也应该予以关注，只有大众的积极广泛参与才有社会生存环境和支持力。第三，坚定不移走社会化发展之路，落实让俱乐部为国家队服务。中国足球界多元化利益主体的混乱关系长久没有理清，要走真正的社会化之路，管理者就必须放手，实现行业自治，决策民主化，全面构建俱乐部为国家队服务的新体系。第四，重点做好规划的落实工作，出台相关工作细则，切实做好制度保障，促进规划目标达成。规划是对下一步工作的总体性设计，只有真正的具体的细化的工作细则才是规划落实的切实保障。针对前两次规划实效，本次规划应该引以为戒，从现实问题出发找对策，对症下药，重落实，出实效，全面提升规划的执行力。

足球作为第一个职业化改革的运动项目，做好发展规划是一件非常有必要和慎重的事情，也是管理者们和参与各主体共同的责任。在我国足球实行二十年的职业化改革失败情形之下，在两次《规划》的失效之下，在新的《中国足球中长期发展规划》出台之后，应该将重点放在落实上，摒弃急功近利的思想，充分认清我国足球发展的本质性问题，不能让规划再次成为一纸空文，渐进、稳妥、有序地从体制上实现管办分离与运行机制上畅通，着实抓好青少年足球发展基础，建立职业足球联赛管理运行体系的改革，一步一个脚印，稳步提高我国足球发展整体实力。

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