济南百里黄河风景区社会化管理探析

郝国柱，周方勇，肖 雨

（天桥黄河河务局，山东 济南 250032）

济南百里黄河风景区地处济南市北部，2009年被水利部评为AAA级旅游景区，建有历代治河方略长廊、济南黄河标准化堤防纪念碑、泺口九烈士纪念碑、镇河石兽、泺口黄河爱国主义教育基地等景点，是汇集水利工程景观、水域景观、自然景观、人文景观于一身的黄河文化景区。

该景区运行以来，每年有20万人次国内外游客参观游览，已成为济南当地市民休闲健身的重要场所，实现了显著的社会效益、生态效益。但随着景区的运行，也暴露出很多问题。

1 景区存在的问题

1.1 景区管理不到位

济南百里黄河风景区目前仍属济南黄河河务局管理，缺少专业化的景区管理人员。景区范围内管理的核心主要是水利工程建设管理而非景区管理。致使景区内的卫生、交通、安全等管理力度薄弱。

1）垃圾问题。由于很多市民、游人在双休日和节假日携带食品和烧烤用具来黄河野炊或自驾游，以及部分小摊贩经常聚集景区，产生了大量垃圾。在景区核心位置的治河文化长廊经常会有大量烧烤垃圾和啤酒瓶碎片，地面被烧烤油渍大片污染。

2）堤顶防汛道路交通堵塞问题。景区内每逢周六周日私家车无序停放问题严重，汛期观看洪水盛景的私家车增量巨大且在道路两侧停车，堵塞路面致使黄河防汛车辆不能正常通行。此外，景区堤顶防汛道路与泺口浮桥、建邦大桥和北外环路相连，来往营运车辆非常多，不仅存在车辆超载且车速快，对堤防道路损坏严重。另外，时有私家车、摩托车在堤顶道路飙车，多次发生堤防道路交通事故，形成较大交通安全隐患。

1.2 资金投入不足，景区发展迟缓

目前，我国大多数水利风景区具有社会公益性质，多为开放式景区，经营收入少，尚未列入国家财政投入渠道，资金来源多为景区所属水管单位一方投入，投入不足，严重制约了水利风景区的发展。济南百里黄河风景区的经费主要由济南黄河河务局提供，由于对当地公众实行免费开放，景区年经营收入仅20余万元，管理经费严重不足，导致景区旅游资源开发程度较低、配套设施少，大部分景点的开发尚处于低层次、初级化状态，与济南市内趵突泉、大明湖等著名景区相比，济南百里黄河风景区吸引力弱，缺乏核心竞争力。

1.3 管理边界不明晰，管理责任无法落实

济南百里黄河风景区虽由济南黄河河务局主管，但管理范围仅局限于景区内水利工程设施及相应水域，景区内的土地、林木等则归地方村居所有，由地方政府管理，导致水管单位和地方政府在管理权限界定、管理区域划分上难以界定清晰，职责不清。景区管理存在较多空白区。

2 水利风景区社会化的必要性

尽管很多水利风景区是由水管单位规划、建设和管理，但水利风景区的本质属性还是具有其社会性、地域性、公众性。因此，水利风景区的发展必须社会化。

2.1 改善地方生态

济南百里黄河风景区内建设了千亩全国银杏示范基地和防浪林带，堤防淤背区实现了100%绿化，河滩内植被覆盖面积达80%以上，成为济南北部最大的绿化带，被誉为省会济南的天然氧吧。对净化空气、消除水体污染、调节气温、增加空气湿度产生了重要作用。

2.2 美化人居环境

自2010年起对济南市民免费开放以来，成为济南市民周末、小假期休闲游玩的重要场所，也是国际游客来济旅游的必看之地。景区内丰富的草木、人文景观为人们带来了乐趣，陶冶了人们的情操，促进了社会和谐。济南百里黄河风景区已经成为济南市最大的开放式公益性景区。

2.3 发挥水文化功能

景区不仅注意挖掘黄河堤防形成的工程景观和自然景观，还注重挖掘景区内文化资源，传承齐鲁黄河文化和优良革命传统。景区内有毛主席视察黄河处、九烈士纪念牌和水法普法广场，教育功能逐步显现。景区的治水神兽展现了中华民族传统的治水智慧，治河方略走廊展示了历代治黄方略的演变过程。可见，水利风景区是集中展现和弘扬中华水文化和水生态文明精神的最佳渠道，可以使人们在休闲娱乐中体味人水相依、恬淡安详的氛围，亲身感受到水利事业对地方经济社会可持续发展、优化人居生态条件、为地方造福的重要意义，从而提高社会公众整体的水生态文明认知文明水平。

3 水利风景区社会化的途径

水利风景区社会化是把水利风景区的发展与地方发展协同起来，与景区所在地方发展总体规划相衔接，把地方政府、公众、社会资本力量等纳入到景区的发展过程中来。

3.1 实现与地方经济社会的协同发展

为适应市场竞争需求，要针对旅游和文化市场经济新常态，对风景区提质增效、转型升级。在空间布局、基础设施、生态保护、公共服务、交通规划等方面与地方实现整体联动、功能互补、融合发展、共同发展。

在谋求与地方协同的同时，水利风景区还要注意自身建设的特殊性。水利风景区的建设与管理涉及水工程安全、水源水环境保护和生态修复等民生和防汛安全问题，有其特殊的内容和要求，需要以科学严谨的景区发展规划来保障。

3.2 规范景区管理体制，提高景区管理效率

目前济南百里黄河风景区基本由济南黄河河务局经营管理，也由此导致了资金来源少、景区内管理界限模糊、管理权责不对称等问题。在保证水利资源统一管理、统一调度支配和有效保护的条件下，应鼓励水利风景区实现专业化、市场化、企业化经营，创建多元化建设管理投融资模式，如股份合作、委托经营、租赁承包。提升景区经营管理水平和服务社会的能力，充分发挥经济效益、社会效益和生态环境效益。

3.3 创新资金投入模式

树立景区与地方发展一盘棋思想，与地方协同发展。首先景区管理单位要积极争取争取地方政府的政策、资金支持，让地方政府参与到景区建设和管理中来。其次，景区管理单位可采取招商引资等方式进行景区项目开发建设。按照“谁投资、谁受益”的原则，有序放开景区建设市场，引入竞争机制，吸引企业资本、社会资本投入水利风景区开发建设，逐步实现资本结构多元化，运行机制市场化，使水利风景区建设步入健康发展的良性发展轨道。

3.4 提升景区教育功能

制定切实可行的市场营销战略和策略，积极与各类媒体合作，通过电视、报刊、网络等形式宣传展示水利风景区，提高水利风景区的社会认知度和美誉度，吸引更多游客，提高投资回报率。发挥水利风景区的社会教育功能，展示水文化和水科普，提高社会公众的水生态文明意识和水平。

综上所述，水利风景区应着眼于景区的社会性、公益性等属性，按照“政府主导、社会力量与外部资本介入、市场化运作”的方向，结合地方发展规划发展自己，才能充分发挥水利风景区的功能，走上良性发展的轨道。