基于《中华人民共和国动物防疫法》执法监督的基本问题研究

杨兴东闫仁桂孙德武张欢欢张昱琼

(1.信阳市动物卫生监督所,河南信阳 464000; 2.信阳市监狱,河南信阳 464000; 3.信阳市动物疾病预防控制中心,河南信阳 464000)

基于《中华人民共和国动物防疫法》执法监督的基本问题研究

杨兴东1闫仁桂2孙德武1张欢欢1张昱琼3

(1.信阳市动物卫生监督所,河南信阳 464000; 2.信阳市监狱,河南信阳 464000; 3.信阳市动物疾病预防控制中心,河南信阳 464000)

《动物防疫法》自1998年施行以来,标志着动物防疫及动物防疫的监督管理活动有了专属的法律依据,特别是《动物防疫法》的二次修正,使法律规范与调整对象更加地统一和谐,立法技术与前瞻性思维较之以往有了明显的提升,对动物防疫调整是全面且有深度的,可操作性更加地贴近实际。笔者基于在基层多年累积的工作经验及对《动物防疫法》的学习认识,以法理学和行政法学的基本原理为载体,从动物卫生执法监督执法的剖面上,尝试从二个方面对有关问题作专门阐述。

动物防疫法;强制措施

1 强制措施

《动物防疫法》规定的行政强制措施见诸在三十一条第一款第二项（县级以上人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施）、第五十九条第一款第三项（动物卫生监督机构执行监督检查任务，对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品相关物品进行隔离、查封、扣押、处理）。笔者以为《动物防疫法》规定的两种强制，从适用的情形和采取措施的严厉程度上分析可以在分为两个基本类型。

（1）特别强制措施。《动物防疫法》第三十一条规定的强制措施是特别行政措施，针对的是突发一类动物疫病、高致病性禽流感等情形所采取的紧急性措施。特别行政强制措施实施因涉及到公共利益，需要立即单方面地由实施机关决定组织实施，以把危险因素控制在限度的范围内，强调的实质正义。这种措施适用的情形是非常状态的突发，不立刻采取与状态适应的措施将会对人体健康造成严重危害，实施特别强制措施背后涉及的是公共利益的，理当把及时高效放在首位，但高效的运行就会暂时遮盖行政相对人的权利救济，损伤行政相对人的程序性权利，对此人大常委会的法律也有此类，如2007年11月1日施行的《突发事件应对法》规定的突发事件包括公共卫生事件，该法第13条规定，因采取突发事件应对措施，行政诉讼、仲裁、复议不能正常进行的，适用诉讼中止和程序中止的规定。13条的规定可以这样解读，面对突发事件采取的措施行政相对人依法救济的，程序可以后延，权利可以再修正。一类动物疫情和高致病性禽流感等疾病的发生对养殖业造成严重危害、威胁，对人和动物危害严重，从保障群众健康的层面认识，上两类疫情的突发归结到公共卫生事件范畴里去是没有问题的。个人利益与公共利益发生冲突时，应服从公共利益，即以公共利益为本位。笔者认为，实施机关实施特别行政措施，并不当然以严格遵循行政程序为前提，为了公共利益，可以跨越程序，之后才反顾对程序修补，对行政相对人进行“抚慰”，正是因为特别强制措施的适用的特殊性，基于行政效率的考量，死执行政程序的具体步骤，就可能对公共利益造成不可估量的损失。《全面推进依法行政实施纲要》（国〔2015〕10号）指出必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。可见，依法行政是权威高效正义的统一体，不可偏执一隅。

（2）一般强制措施，《动物防疫法》第五十九条的强制措施是一般强制 措施，是动物卫生监督机构日常执法监督所采取的措施，适用在《行政强制法》里表述完整，有着严格的适用情形和规范的要求，体现了公民对法律的信赖和行政法的安定性，是法律对公民权利的“权利宣言”。

2 概念澄清

（1）货主。《动物防疫法》第40条规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品以前，货主应当申报检疫。货主是个日常生活中的概念，货主顾名思义，即是货物的主人。A货主（出卖人）与B买受人签订生猪购销合同，由C公司承运（法人）。依程序，A货主应向其当地动物卫生监督机构申报检疫，由其检疫合格后签发检疫合格证明D，C公司作为承运人凭D检疫合格证明运输。该处的货主与出卖人的语义范围一致，但语义宽度却不能包含货物所有人，从《动物防疫法》的整体性理解，货主在它方又可能向买受人意义上转换。《动物防疫法》第七十八条规定，对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下的罚款，此时随车照管货物的B买受人因A货主完成了交付，或运输途中B买受人与E又签订了生猪买卖合同，依照法律规定，此时车上的货物的所有权已从A货主转移至B买受人或E买受人，可见四十二条货主的概念与七十八条货主的概念已不可完全等同的。笔者认为，在出售环节货主（出卖人）意义是明确的，一旦进入了流通环节，发现有违反《动物防疫法》相关法条规定的，就应当对货主所有人（包括出卖人和买受人）进行处罚。

（2）检疫证明。《动物防疫法》第六十一条规定，禁止转让、伪造或者变卖检疫证明、检疫标志和畜禽标志。依照《动物防疫法释义》关于转让检疫证明的解释，转让检疫证明，是指依法取得检疫证明的单位或个人，将自己某一批动物、动物产品以有偿或无偿的方式提供给没有检疫证明的单位或个人使用。《释义》对检疫证明的阐释是有待讨论的，追溯《动物防疫法》的立法背景，九十年代防疫监督机构对检疫证明的监管规范还处于探索和试运行阶段，不排除监管中存在检疫员倒卖空白检疫证明的可能，为了杜绝现实中动检人员行为失范现象，才在立法中加以规定，此处的检疫证明是可以理解为空白检疫证明的，因为承载了检疫信息的检疫证明对其他货主而言或许就是一张废纸，不能作为运输出售的凭证，现实中没有人做这样的事情，而事实是，“转让”检疫证明的现象在生活中比比皆是，按照《释义》对转让检疫证明的阐释，转让即是取得检疫证明的人将证明有偿或无偿提供给他人使用，如A货主（出卖人）与买受人签订了生猪买卖合同，依照《动物防疫法》规定，A货主有义务申报检疫并取得D检疫合格证明，A货主向B买受人提供检疫证明是合同的附随义务，而C承运人凭D检疫证明运输也是在使用A货主或B货主（可能是托运人）提供的检疫证明，因为利益流动的需要，横向“转让”检疫证明现象的不胜枚举。这里我们不可对《动物防疫法》六十一条规定转让检疫证明做过多解读，实际上，交易习惯的力量胜过了法条本身的规定。

[1] 叶必丰.行政法的人文精神[M].北京大学出版社，2005.

[2] 仁恩魏德士（著），丁晓春，吴越（译）.法理学[M].法律出版社，2002.