利益主体视角下土地利益冲突的法律规制——以整村推进为背景

郑和园

（安徽大学法学院，安徽合肥230601）

利益主体视角下土地利益冲突的法律规制
——以整村推进为背景

郑和园

（安徽大学法学院，安徽合肥230601）

整村推进作为土地制度改革的一种重要模式已经得到普遍认可，而作为诸多矛盾争议焦点的土地利益问题尚待解决。以安徽省实地调研为基础，可以发现，地方实践中利益不均衡导致的农民利益受损现象较为普遍，及时解决土地利益问题已经是当务之急。在分析土地利益冲突中的政府、集体和农民三方利益关系基础之上，得知只有明晰法律及政策价值取向、完善管理机制、建设约束机制、健全保障体系，才能实现农村飞跃发展。

整村推进；土地利益；利益冲突；法律规制

整村推进是21世纪初中央扶贫开发工作会议上制定颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》中针对贫困村所提出一种扶贫模式，随着新农村改革建设的不断深化，整村推进已经发展为我国农村改善生产生活条件、健全新型社区管理与服务体制的一种应用效果较为突出的土地整治模式之一，整村推进在新农村建设过程中具有一次规划，效果持续，整治程度深等显著特征，从安徽省实践可以看出，众多乡（镇）在土地制度改革及土地规划之中，采取了该种模式。改革效果显著的同时利益纠纷也较为普遍，搬迁过程有关土地利益的矛盾来源、引发因子及博弈方式也是复杂多样，而基于市场经济的效率原则在众多的利益博弈中并未扮演重要角色，闲置及存量土地在未得到配置的同时，农民贫困现象也没有得到很好地遏制，通过整村推进实现从城乡二元结构向城乡一体化结构的转变显得任重而道远。而调节城乡经济的关键还是维持利益均衡，完善法律及政策措施的同时，利用土地规模经营实现集约利用，提高社会保障体系，优化改革环境方能实现平稳过渡。

一、追根溯源：利益冲突的根本动因是土地利益

马克思曾指出：“人们所奋斗争取的一切，都同他们的利益有关。”［1］从制度层面而言，整村推进等土地制度改革主要是协调旧的农村发展模式与新的农村发展模式的衔接关系，然而，从价值层面而言是要协调相关主体之间的利益关系。改革效果比较突出的整村推进模式必然引起广泛的土地权益及土地用途的变化，土地利益构成及分配主体也随之变化。因此，整村推进的冲突实质是各利益集体之间的土地利益之争。荷兰哲学家斯宾诺莎说过：“谋求自己的利益是美德或者是正当处世之道唯一重要的基础。”无论是农民、集体还是地方政府，都很大程度上依赖于农村土地带来的利益资本，而这种过度依赖性，导致了承载众多利益主体利益期望的农村土地制度改革在实际操作中困难重重。土地承载了农民的生活、就业、养老等一系列社会保障职能，农民一旦失去土地利益，也就随之丧失了土地所能带来的保障权益。土地同样承受着政府实现城市化开发建设，产生显著整治绩效的政治职能，掌握土地利益，也就掌握了相关巨额利益的源泉。利益是能够使社会主体的需要获得某种满足的生活资源，而这种资源满足的程度是以客观规律、社会环境和社会制度所认可的范围为限度的。［2］地方政府期望以最小的成本完成整村推进，而农民及集体希望在搬迁中获得最大利益，他们都有着相同的利益指向，即自身利益最大化。十八届三中全会报告指出“保障农民公平分享土地增值利益”、“赋予农民更多财产权利”，这是我国首次将农民公平分享土地利益与强化农民财产权利理念同时写进国家制度改革纲领，既是对我国土地制度改革的又一次重要的政策指引，也是强调协调利益矛盾的紧迫性。作为整村推进核心问题的土地利益问题，必然是引发利益冲突的根本动因，因此，有必要对整村推进中权利——权力结构关系予以探讨的同时，深化到其核心——土地利益关系。通过利益分析，才能透过现象看到整村推进中所隐藏的社会矛盾，而矛盾的实质是法律规制漏洞下的社会危机，把握这种利益矛盾，并将这种矛盾以法律加以调控，才能保证我国农村城镇化改革顺利进行，实现新旧农村发展模式的有利衔接。

二、现状审视：畸形的三方利益结构

按照凯恩斯主义经济学的说法，在通常情况下，经济中的有效需求是不足的，同样，土地利益总量与相关利益主体的需求总量在土地利益分配过程中是不对等的。整村推进作为一种实践模式，涉及的改革方式、利益内容、影响因子众多，利益需求的不同是利益构成多样化的必然结果，而基于自身利益最大化考量是利益取向。利益分配现状表明，我国整村推进土地利益分配结果成“畸形三角结构”，即农民处于弱势地位，村委会夹缝中求生，政府掌控绝对利益。

（一）被调查农民的土地利益分配现状及认知

作为农村集体土地使用者，农民在整村推进过程中涉及土地利益最多，受到的影响也最为广泛。第一，整村推进之后，农民面临着个人宅基地面积变少、购置安置房资金匮缺、搬迁后生产生活成本增加、拆迁安置补偿低等一系列利益受损问题，加上农民在整村推进后期难以参与土地增值收益等利益分配，因此，众多农民对整村推进缺乏积极性，如课题组在安徽省进行的问卷调研显示，84、4%的农民认为该村在整村搬迁中发生过利益纠纷，而对于整村推进不愿意搬迁的理由，52%的农民认为搬迁补偿标准太低，45．6%的农民担心到新地方没有生活保障。第二，农民对整村推进并非完全持否定态度，其支持整村推进的前提是获得基本生活保障，只要农民的损失利益得不到合理补偿，才会干预整村推进实施。实践中，农民不愿意搬迁的理由主要包括：其一是不愿意离开老家；其二是认为补偿标准太低和到新地方没有生活保障。如安徽省调研可知，对于老村庄拆迁后如何选择安置，55．1%的村民选择在原村庄附近选址建楼房进行集中统一安置或者根据自愿要求，就近由政府统一规划，按规划自拆自建，可以看出，农民依然期望在自己的土地之上获得一定的保障，而不想远离土地。第三，农民对于整村推进之后新增土地利益认识不足，农民更多的是期望当前利益不受侵犯或得到应得的利益，农民对于整村搬迁的后期成效并不关心，调研显示，整村推进之后宅基地复垦的用地指标能否用来买卖，22．9%的农民从没听说过，而53%的农民听说过但不了解具体情况，有部分村民认为由村干部独占或者是被征收了。总之，基于分配现状及农民认知可以看出，农民对于整村推进中的土地利益极不清楚，往往既不能触碰到核心土地利益，也不知道土地利益的具体去向，其基本的知情权、自主决策权缺失严重。

（二）被调查集体的土地利益驱动及其预期

集体经济组织作为我国基层群众性自治组织，法律赋予其集体土地所有权，从而也就享有代表集体参与利益斗争的权利及维护本集体土地利益的职能。集体在地方实践中至关重要，一方面贯彻、协调地方政府安排的整村推进事务，另一方面处于为本集体成员谋取福利的动机，与政府等强势群体进行利益斗争。依据调研可知，在整村推进过程中，84%的农民在利益受到侵害时，愿意首先通过集体来进行协调；在政府部门做出整村推进决定之后，针对有关事项，政府部门也愿意首先与村集体商讨，再由村集体进行内部协商或者出面解决。然而，此种尴尬的制度及法律定位决定了在整村推进过程中，集体很难在土地利益斗争中寻求独立，往往在政府等强势群体的权力、金钱等驱使之下，忽略农民利益，将整村推进作为谋求利益的手段。此外，不少地区的集体管理人员作为协调利益关系的实际操作人，也会基于自身的利益需求而侵占、攫取整村推进中的土地利益。整村推进往往会集约出大量的集体建设用地，除部分建设用地用于本村公共利益或土地置换之外，均由集体进行经营管理，其使用权并非分配给新增人口或者无地少地农民，实践中，集体将新增建设用地用于流转的现象较为普遍，但所得收益一般没有分给本村村民，而是作为集体财产直接使用，甚至转化为本集体干部的私人财产，其收入的最终去向，农民往往不得而知。因此，集体作为利益分配主体，很难在自身利益驱动之下，保持协调服务者的角色来实现利益平衡。

（三）被调查地方政府对土地利益的制度起源及需求

法律政策及社会发展需要一定程度上决定了利益分配格局，政府处于绝对的主导地位有其历史必然性。我国所确立的农村双层经营体制是一种以公有制形态存在的集体土地所有权模式，即农民和集体在土地关系中没有完全的土地处分权能。法律及政策制度呈现的集体土地主体虚位、权能严重受限等问题成为地方政府干涉土地利益分配格局的正当理由，结果是地方政府过多参与土地利益关系、深入土地利益竞争、掌管土地开发、截留土地利益等情形屡见不鲜，基本是国家对土地资源享有了最终所有权，集体土地所有权空有其名。此种法权结合模式为国家垄断土地资源提供了制度基础。实行整村推进的地区，往往可以复垦出大量耕地，从而可以增加城镇建设用地指标，政府通过征收转让土地等方式获得了土地的高额回报，除小部分土地收益会返回给村集体及农民，大部分被政府占取。因此，该种结局是我国法律不完善呈现的必然结果，政府作为我国土地市场的决策者以及垄断者，自然掌握着决定土地利益分配的权力。此外，为避免影响农民耕种，我国土地整治项目建设周期通常为1年。［3］地方政府为追求整村推进的效率，往往仓促推进土地利益，使国家政策中的统一规划、统一管理变成了口头上的形式，其结果是严重损害了农民的已得利益。因此，政府指导理念下，法律规制不完善的整村推进，必然给予政府满足自身利益需求的正当借口，形式上的土地利益分配实质上是一种监守自盗。

三、彰往考来：土地利益冲突的法律规制

利益是一种资源，有了资源，人们就可以获得好处，就可以使自己的生活达到某种状态，就可以在自己所参与的社会生活中，满足自己的一定需要、愿望和要求，就可以获得一定的幸福。［2］整村推进立足于实践和改革，实现了农村的飞跃发展，但作为核心问题的利益问题并没有因政策的完善而得到妥善解决，法律滞后及社会整体福利困境的真正根源还在于我国土地利益冲突的法律和权力结构的内在缺陷。因而出于公平正义视野下的农民权利保障理念，以均衡各方利益为目标，对我国整村推进土地利益冲突提出以下建议：

（一）以明晰法律及政策的价值取向为引导

儒家经典《尚书》中提到：“民为邦本，本固邦宁”。亦即百姓安居乐业，国家方能安宁，这与当代我国科学发展观中的“以人为本”遥相呼应。“三农问题的核心是农民问题，农民问题的实质是农民权益问题。”农民权益问题解决的好坏，关系到三农问题解决的好坏。［4］具体到农村整村推进中，即整村推进应当以农民利益为中心。既要追求整村推进的建设效率，更要使广大农民群众融入到整村推进的利益成果之中，改变当前利益格局，将实现农民利益公平作为首要价值目标；所有关于整村推进的制度方案都应当优先保障农民利益，确保其他主体不因攫取利益而侵权、越权，最终实现整村推进中的权利及权力均衡；将政府定位为监督管理者、服务者而不是农民权利替代行使者、农民意愿取代者，充分保障农民自主决策权的同时以利益最大化为方向，优化土地资源配置。以农民利益为中心，扭转对政治需求的片面追求，才能在整体上改变整村推进中土地利益分配不均衡的制度现状，确保整村推进中的公平和效率双重价值的实现。

（二）分阶段改革集体土地所有权主体

“农村土地主体的抽象性，也带来了成员权利虚化的问题”。［5］鉴于我国土地制度改革的长期性，短期内适宜以行政法规的形式在乡镇、村、村民小组中确定一个所有权行使主体。由于乡（镇）集体与乡（镇）人民政府之间土地所有权权和行政权混淆，众多村民小组因搬迁并居而难以形成决策机制，因而能够有可能具有专业决策能力并且能在体制上与政府进行良性互动的只能是村集体，笔者认为，以行政法规确定村集体来行使土地所有权是短期内杜绝权力机构越权攫取土地利益的较为适宜的手段。当然，为避免村集体在实践中所体现出来的政府副属性现象，行政法规必须赋予村集体独立决策权，摆脱与地方政府之间领导和被领导关系，使其组织机构、人事安排等均具有独立性，确保村内事务公开透明。就长期而言，建议通过法律规定构建农村社区合作社法人或者成立农民专业合作社。农村社区合作社法人或者农民专业合作社是农民将土地承包经营权流转回农村集体的组织，是结合建国初期农村合作社与当代农村集体所有权股份合作制创新经验要求所设立的组织机构，它能够清晰界定农村社区合作社成员权及其行使和实现的程序，实现由合作社作为参与市场竞争的基本民事主体。［6］对农村集体土地所有权主体区分短期和长期改革，既与我国农村改革追求稳定的步伐相一致，也符合最终体制改革的目标。

（三）顺应农村土地使用权资本化趋势

农村土地使用权是法律赋予农民利用集体所有（少量属于国家所有）的土地从事农业经营活动的权利，是从土地所有权中派生出来的利益性权利。［7］当前土地使用权制度过多强调使用权的社会保障价值而忽略其经济价值，有违社会主义市场经济追求市场效率的价值目标，而土地使用权资本化是提高土地制度实践价值的重要举措。农村土地使用权资本化是指以市场化为导向，通过采取多种方式使使用权进入资本市场，从而实现农村土地使用权资本化运作，产生更多超额价值。第一，加快推进我国农村土地流转法律制度建设。土地流转法律制度建设有利于实现农村土地的规模化、现代化经营，从调研可知，安徽省很多地区的土地流转仅限于小规模农村土地承包经营权的流转及试点乡（镇）的集体建设用地使用权流转，而实践模式也是复杂多样，没有统一性。建议加快农村土地流转市场建设，扩大农民土地承包经营权流转范围；以法律或者国务院行政法规的形式尽早颁布有关集体建设用地使用权流转管理办法，对集体建设用地使用权流转中有关流转方式、增值收益分配、流转对象进行规范，减少私下流转的发生；适当放松对宅基地使用权的严格约束，对符合条件的宅基地使用权，通过对流转的原则、方式、程序进行严格约束，提高土地利用效率。其二，推进农村土地金融机制建设。尽管我国每年投入大量的农业补贴，但对提高土地利用率及农民积极性效果不佳，现有农村土地金融政策及法律制度相对落后，诸多集体及农民的农村改革热情往往因资金不足及农村信贷市场的严格约束望而却步。建议以完善农村土地使用权资金抵押法律制度的形式来促进流转，对农村土地大规模经营的单位适当放宽信贷，以加强信贷管理的方式来进行监督；合理设定农村土地补贴机制，减少土地使用者为套取农业补贴而进行规模经营；地方政府适宜以地方规范性文件的形式来规定农村集体土地使用权的抵押行为，通过赋予土地使用权人进行多次分期偿还的权利来促进农村金融环境的良性循环发展。此外，一切政策都应当充分结合农民及集体意愿，因而一切政策制度颁布实施的同时，必须以听证、公开的形式征求意见，促进民主。

（四）以权力约束机制为核心

法治先驱柏拉图认为“如果一个国家的法律处于从属地位，没有法律权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会得到诸神的保佑和赐福。”［8］以法律的形式设立有效的政府约束机制，设立权力——责任有效追责机制，是实现农村土地利益合理分配的有效举措。第一，以提高补偿标准的形式平衡利益分配格局。在完善我国《土地管理法》等法律规定的基础上重新定义分配方式极其重要，建议法律制度设计以“谁投资、谁所有、谁管理”原则为基础，将税收法定原则作为政府参与土地利益分配的首要原则。对相关土地利益价值进行评估的同时，政府部门应当充分参考市场标准，如以房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格作为被征收房屋价值的补偿金额；又如价值评估应当与土地所有者协商确定相应资质的房地产价格评估机构进行价值认定，减少地方政府单方面掌握利益管理权，从而遏制对土地所有者利益的攫取。其二，实施严格的责任追究机制。土地制度的不完善及农民权利意识单薄促进了一些地方政府及官员越权行为的滋生。权力不同于权利，发自国家中任何权力都是一种责任，是一种必须尽力尽责认真履行的职责。责任是权力制约机制中的生命，是权力行使着必须承担的法律后果，不承担责任的政府不是一个合格的政府。［9］因此，实施严格的权力——责任追究机制极其必要，加强上下级权力约束的同时，对于地方政府官员、村集体干部的越权、侵权行为进行严格追究，对涉及土地利益相关的行政事务及时予以公示，可以以村为单位建立土地利益监督管理小组，从基层开始减少对农民及集体利益的侵蚀。创造条件使地方政府在土地整理过程中承担主要责任，并建立项目经济社会效益的后评价机制与地方政府的政绩考核相挂钩。［10］

（五）加强农村社会保障制度的构建

建设社会保障制度是提高农民参与度的重要举措。第一，提高集体成员的素质，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，通过鼓励集体内部农民优先承包经营集体土地的方式，激发农民内心的主体意识，以及提高农民对整村推进等土地制度改革必要性和可行性认识，增强农民对集体建设用地使用权流转的积极性。其二，各级财政要加大对农村文化、教育、卫生等事业的投入，改善农村公共基础条件，缩小城乡基础设施差距，从而给予农民子女发展的更好机会，立足长远计划，使农民及集体不会为了短期利益而破坏耕地，不会为了自身利益而破坏土地制度改革。第三，定期对农民进行新知识教育和相关技能培训，提高农民适应社会发展能力，例如吸引农民在集体建设用地使用权流转企业就业。第四，重视文化建设，将集体所得土地利益更多的投入到建立医疗室、文化活动室、图书馆和各种健身场所之上，使整村推进等土地制度改革措施真正惠及所有农民。

［1］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集（第1卷）［M］．北京：人民出版社，1956：82．

［2］周旺生．法理探索［M］．北京：人民出版社，2005：94．

［3］罗明，周同，张丽佳．中德土地整治公众参与比较研究［J］．中国土地，2013（5）：59－61．

［4］李长健．论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角［J］．中国法学，2005（3）：120－134．

［5］王利明，周友军．论我国农村土地权利制度的完善［J］．中国法学，2012（1）：46．

［6］董景山．农村集体土地所有权行使模式研究［M］．北京：法律出版社，2012：220．

［7］张跃进．快速推进农村土地使用权资本化［J］．南京社会科学，2004（5）：287－294．

［8］公丕祥．西方法律思想史资料选编［M］．北京：北京大学出版社，1983：25．

［9］王月明．地方公共权力监督制约机制的研究［M］．北京：法律出版社，2012：41．

［10］刘红梅．农村土地整治资金运作管理问题研究［J］．财政研究，2011（11）：20－22．

（编辑：佘小宁）

Legal Regulation on Land Interest Conflicts from Stakeholders＇Perspective——On the Background of the Whole Village

ZHENG He－yuan
（School of Law，Anhui University，Hefei Anhui 230601，China）

Whole village as an important model for land reform has been widely recognized，but the conflicts of the land interest as the focus of controversy has not been resolved．Based on the research in Anhui Province，it found that，the phenomenon is relatively common of damage to the interests of farmers，and it is urgent to solve the problem of land interests．On the basis of analysis of relationship of the government，collective and farmers，it propose clarifying legal and policy values，improving the management mechanism，constructing restraint mechanisms，improving security system to achieve rapid development in rural areas．

Relocation of whole village；Land interests；Conflict of interest；Legal regulation

D921．3

：A

：1671－816X（2015）03－0274－05

2014－11－26

郑和园（1991－），男（汉），安徽安庆人，硕士研究生，主要从事经济法学和土地法学方面的研究。

安徽省国土资源科技项目（2013－K－10）；安徽省法学会重点项目（201401）；安徽大学农村改革与经济社会发展研究院课业创新项目（KYCX201417）