“村改居社区”参与式民主发展现状探析——以南充市Z社区为例

李浩

（西华师范大学政治学研究所，四川南充637009）

“村改居社区”参与式民主发展现状探析
——以南充市Z社区为例

李浩

（西华师范大学政治学研究所，四川南充637009）

征地之后涉及到大部分村改居社区改制实践，此调查对象为川东北地区被高校征地的村改居社区。以利益诱导和文化辐射对公众参与起到积极作用为依据，详细描述了在征地前，农民意愿的表达途径和监督征地主体的行为方式方面的公众参与，征地后，居民的权益保障表达方式和社区自治参与路径方面的公众参与。得出了此“村改居社区”参与式民主只限于表象化，并小心求证了其原因，基本包括民主思想和民主技术双陷落，社会资本和政治信任偏低，代议制民主和校地合作发展陷入困境，居民物质保障和平等参与不足等。

参与式民主；高校征地；村改居社区；社会资本；政治信任

村庄治理和社区治理的实质是自我管理，村（居）民的广泛参与是其应有之意。基层民主离不开民众的参与，用参与式民主理论来关注我国的基层民主实践有一定的现实意义。参与式民主理论复兴于上世纪70年代，佩特曼的《参与和民主理论》一书成为其复兴的主要标志。在佩特曼看来，真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。［1］他指出，民主参与最恰当的领域就是和人们生活息息相关的领域，如社区与工作场所。换言之，参与式民主最直接的实践体现之一就是居民直接参与社区公共事务。

本文的调查地点选定为与西华师范大学华凤校区毗邻的Z社区，选择此调查地点的主要原因有：1．以参与式民主为视阈来分析城市社区基层民主发展状况的文本并不多，本文是一个有益的探索。2．民主是跟着利益走的，利益延伸到哪里，民主就扩展到哪里。［2］作为被征地村庄，利益关系突变，人们的参与相应有了新的动力。3．政治参与和社会文化有很大的关系。［3］作为一种特殊的社会单位，高校既是独立的社会主体又是特殊的文明传播单位，该主体在征地后对失地农民的行为方式，特别是对于失地农民在参与式民主的认识和实践方面有直接或间接的影响。主要的调查包括了对居民被征地意愿表达途径方面、监督征地主体行为方式方面、权益保障表达方式方面、社区自治参与路径方面等。

一、征地前农民和征地后居民的“参与”表现

（一）农民意愿表达受阻，参与监督成本过高

依据《土地管理法》的规定：征地是指国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。农村土地归农民集体所有，城市土地归国家所有。在征地前，由于我国长时期以“发展”作为取得政权合法性基础所要依赖的“压力型体制”，使得村共产党员支部委员会和村民自治委员会在现实中常常作为上一级党委和政府的“代理人”，他们在权衡上级、自身和村民的利益时，会更加偏向于前者，致使广大农民的利益得不到应有的保障。1997年3月，召开了关于征地宣传工作村民大会。在会上，国土部门宣布了高校征地所要征收的面积、涵盖的村组和具体的补偿办法：三期工程共涉及征地140余公顷，六个村民小组，补偿为实物补偿和货币补偿相结合。大部分村民对此持观望态度，一方面，征地意味着他们将被纳入城镇户口，脱离祖祖辈辈“面朝黄土背朝天”的命运；但另一方面，补偿费用低是他们不能接受的，当时的货币补偿为成人每人12 000元买断，未成年人5000元买断。在会上国土部门还宣传“依照国家法律农民没有土地的所有权，只拥有土地的使用权，而且年限仅30年”。通过这种貌似合法合理的法律解释，使农民在心理上对土地的权益感减弱。在这一次会后，国土部门联合村两委开始约谈每一位农户来签署合同。首先选定为党员户，按村干部的说法党员在这个时候必须起带头作用，村干部会把党章的一些内容拿出来，比如“个人必须要服从组织”。由于此征地发生较早，在2000年之前，农民对征地这一“新鲜”事物还不甚了解，在一部分党员户带头签署以后，由于迫于农村社会的“舆论约束”，村民较为严重的“面子观念”，以及维系人际关系特殊的“人情伦理”等村庄软约束，大部分村民也选择了陆陆续续地签署合同，留到极少部分“钉子户”时，村两委就采取“特殊办法”：据其他村民讲“留到最后的拿的补偿款要比他们多一些”。在征地补偿款具体操作的监督上，由于签署合同的过程是单方向的，除了关系好的农户之间知道彼此的补偿情况，可能只有征收主体才知道其中的“奥妙”，部分农民为此制造过一些言论压力，有的向上级政府反映过，但后面的结果却使农民陷入了征地干部拥有对赔偿的“自由裁量权”所带来的巨大损失：土地上栽植的苗木，如果“得罪”了干部，那么赔偿款项就会按照最低或者较低赔偿标准执行；在“补偿房”的选定过程中实行先签先选，谁先签署了合约，谁就拥有优先选择补偿房区位的权利，甚至有廉价购买门面房的优先资格，致使农民谁也不敢再出头维护自身的合法权益，更不敢监督征地的其他“暗箱”环节。失地农民在这一阶段的知情权、监督权和理赔权都难以实现，更何谈参与式民主其精神实质的践行。在1998年，学校一期征地工作完成。我们可以得到以下简单的结论：在征地前，利益对农民的参与式民主意识的调动起到了积极的作用，主要是基于农民失去了赖以生存的土地后，维护利益的迫切心理不断强化，但在具体的实践过程中常常会被农村的固有权力网络和不成文的“村规民约”所瓦解。

体现参与式民主的重要方面是利害相关人的确定，他们参与决策是决策合法和公正的必要程序。劳动是财富之父，土地是财富之母，土地对于农民的重要性不言而喻。在整个征地过程中，很明显失地农民就是最直接的利害相关人，农民实际上是拿土地换取日后生活的保障。基于上述调查可以看到，农民在整个过程中仅仅具有部分的知情权，征地主体并没有听取农民的意愿，农民丧失了正当的索赔权和监督权。而我国在法律层面上明文规定：在征地前必须召开听证会，听取被征地农民的意愿，共同协商确定赔偿数额等具体事宜。但这些规定在具体征地过程中根本没有得到贯彻和落实。

（二）居民维权呈现两极，学区文化影响疲软

征地后，失地农民的权益维护方式呈现“两极”趋向。一方面，征地相应的给予货币补偿和实物补偿，大部分居民基本都“免费”得到了一套补偿房。社区居委会将规划局规划设计的房屋图纸私自修改，并将自改后用“剩余”公用土地修建商品房出售的行为，居民感到非常愤怒，认为这严重损害了社区居民的公共权益，使大部分居民居住环境受损。有些居民会向一些老党员和上级政府反映，但绝大部分都是敢怒不敢言。对于居委会，大部分社区居民认为它是一级行政机关，“惹了它以后办什么事都困难”成为大部分居民的心声。另一方面，对于学校这个与他们没有直接“利害”关系的组织单位来说，社区居民一改斯科特认为的“农民通常会以‘卑微的反抗行动’，‘与从他们那里索取超量的劳动、食物、税收、租金和利益的那些人之间’持续不断的斗争”，［4］而是选择了“街头民主”的方式，甚至近似于以一种暴力、野蛮的方式方法来“维权”。在访谈中，学校的领导干部说：“在节前岁末，会有相当部分的社区居民到学校办公地点要求学校对之前的‘不合理征地’给予再补偿，并采取如不解决就不让办公人员进出的强制违法行为。”

高校文化对社区文化的影响主要体现在高校学生参与社区活动，其中有直接的参与和间接的参与。直接的参与包括像组建大学生志愿参与社区活动队，志愿人数达到300余人；还有以社区为主组织的活动，如每年7月份社区主办，由大学生参与的“育苗月”活动。间接的参与包括大学生观摩居委会换届选举，旁听居委会日常会议，以及部分学校师生的民主调查和访谈等。但在实际调查过程中可以得出：高校对社区的影响更多的是物质层面的影响，例如对社区房价、交通、环境、社会治安等方面的影响，对于居民民主意识、公民意识等方面的影响仍显薄弱。

社区居民自治式微。2004年Z由村转为社区，现有7个党小组，85名党员，6个居民小组，10 752户居民户，常住人口31 830人。转为社区后相应的两委的工作重心也发生了转变，主要体现在比之前更加注重在卫生保洁、社区治安、交通道路、社区规划和失业救助等方面的投入。我国法律规定：行政村和社区一级都拥有在本区域内实行自治的权利，但社区自治的发展陷入了与村民自治一样的困境。我国自建国以来到上世纪末在社区建设最突出的特点是以“社区行政建设”为主。［5］进入21世纪以后，又逐渐强化了街道党工委和居民区党支部在社区的领导核心地位。［6］在实地调查中发现，社区党支部在社区管理中居于一元主导地位，党员作为一种特殊的“社会资本”，在帕特南等人看来这群人在理念上应该更具有“公共精神”，在实践中会更加积极的参与公共事务。调查发现：在Z社区自治建设过程中，也逐渐形成了党员包户、包单元、包楼栋责任制，党小组包小区责任制和党支部全面负责制，以及60周岁以下党员每周至少联系7户困难家庭进行走访等基本制度和做法。但在实际生活中，社区居民指出了其中的要害：党员在社区的权威和力量很大，他们经常参加各种决策会议，决定有关社区日常事务，但大部分党员的行为更多的带有利益指向型，你不主动上门“拜访”，一般来说，党员是不会主动联系你，密切联系群众，在他们看来，只有一些老党员做的还不错。

在征地后，民主影响下的居民参与维权以及社区参与自治并无大的突破。除了三年一次的选举社区两委干部之外，在其他民主自治环节更多的是党支部会议代替了居民大会，党员决策代替了居民决策。甚至一些好的创新活动也被异化，例如，社区便民服务中心的LED显示屏，最初建立的目的是作为一个实时信息沟通平台——公布社区事务、社区居民反映具体问题，但随后却沦为了商家做广告的主阵地。

根据谢莉·安斯坦对公众参与程度和水平的量化分析，Z社区公众参与水平停留在表面参与——只具有一定的告知和咨询，是一种信息的单向流动，还未走向基于合作、授权、公众控制等深度参与的层面。

二、“参与式民主”停留在表面的原因分析

征地前后差不多已有十年，失地农民逐渐适应了城市生活，社区管理也基本摆脱了村庄治理方式，但为何在一个毗邻学区、征地改置、城市化水平高的社区仅仅出现表象化的参与式民主实践？通过实地调查，归纳总结为以下几个原因：

（一）民主思想和民主技术双陷落

征地发生在上世纪90年代末，农民的权利意识、民主意识淡薄，不知道该如何运用民主手段来维护自身合法权益。近些年，随着民主思想的传播、毗邻高校的文化优势，以及征地被曝光的不合理分配：失地农民收益分配占总收益的5%～10%，村集体占25%～30%，政府占到60%～70%，［7］居民开始学会运用民主手段来维护自身权益，例如网络举报、监督等。但由于长时间处于被治角色，禁锢于“臣民”的思想之中，居民的民主素养和精神仍显不足。例如在调查中，很多人持有“个人服从组织，少数服从多数，你怎么能不同意？”“其实也想参与，但是你说话起不了多大的作用？”“还是算了吧，得罪了他们，以后一些优惠政策就没有你的份了”等等的心态和思想。就以我国独具特色的浙江温岭民主恳谈的参与式预算为例，也是在政府部分“开明”人士的主导下起步、推进和完善的。

任何一项民主制度都需要技术的手段来实现，技术创新带动制度创新。［2］现阶段的基层民主自治，苦于没有好的技术革新来解决参与式民主所要消耗的巨大“成本”。Z社区，除去学区师生，其社区常住人口也达到近万人，参与式民主涉及到了具体的动员、居民代表性的选择认定、会议召开的程序设计、决策和决议的具体施行，以及实施之后的监督评估等等，其各项操作过程是困难的，成本是高昂的。此外，在现实政治生态中，一个“小小”的居委会，基本涉及了所有政务部门的事务，但其从权限、资金、人力等诸多方面仍存在很大的缺陷和不足，相较于地方政府被形象的称为“小马”，社区居委会更可定义为“小驹”。而且，社区作为“准行政”的单位，具有行政单位与生俱来的“政治惰性”，不愿主动参与改革和创新，现行的村民自治也是在上个世纪70年代末，随着农村家庭联产承包责任制的兴起，人民公社体制难以为继，我们党及时发现和总结了起源于广西宜山、罗城等地农民自发组织村民委员会的实践经验，创立了村民自治组织。［8］所以，在社区里如何使一项决策兼顾有效性和合法性就变成一个十分棘手的难题。

（二）社会资本和政治信任偏低

帕特南教授把社会资本看成解决集体行动困境的重要基础。社会资本，即“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，能够通过促进合作来提高社会的效率，也有助于解决集体行动的问题”。［9］胡荣教授曾用社会资本这一概念分析其对农村居民在村级选举中参与的影响，发现只有社会资本中的社区认同因子和社团参与因子对农村居民的政治参与有积极影响。［10］并在日后的实证研究中得到下面的结论：城市社区的社会资本确实在很大程度上可以促进城市居民的政治参与。［3］在Z社区调查过程中，可以发现在征地前，乡村社会更多的是熟人社会，彼此之间的信任程度比较高，社会规范上有村规民约的约束，但基于“一盘散沙”和“原子化”的农村社会来说仍然没有形成一套成熟的社会网络秩序，所以会出现征地主体分散的签署合同会比在会议上签署更加有效这样的悖论。在征地后，高校与社区存在的矛盾冲突较为尖锐，人与人之间的信任、道德规范的约束力以及社会网络新秩序随着外来人口的增加而降低。居委会中下设的各种委员会和自治型组织，如文明劝导队、治安巡逻队、清扫保洁队、老年舞蹈队等，形式多样，但无实际权力，它们的组织成立更多的是完成上级下放给社区的任务——体现社区自治性而必须构建的自治型组织。“被自治”出来的组织，其社会资本的整合和社会网络的建设是不成熟的，对于真正的社区参与、民主发展作用有限。

众多研究表明，政治信任与政治参与之间呈正相关关系，基于现阶段的政治生态，公民的政治信任程度与政府层级显现出了一种倒金字塔关系：公民对中央政府的政治信任程度最高，随着政府层级的递减，政治信任也相应递减。一些学者发现，对中央政府的信任会增加村民“半制度化”的上访行为可能性，而政治不信任会直接影响“非制度化”的，往往也是成本比较高的政治参与行为的发生，如直接参与抗议和对抗政府的行为。［11］征地前的监督，一些村民把村委会的“不当”行为告到上级政府，就是由于对村委会这一主体政治信任程度偏低，认为国土部门联合村委会，在征地活动中损害了村民的利益，只能诉求“上访”来解决。征地后，学校与社区的矛盾凸显，学校作为一级“准行政机关”，同样要面对政治信任的问题。居民向学校提出的“要求”一旦得不到满足，又无法直接找到其对应的“上级机关”，就可能出现上述的暴力行为。

（三）代议制民主和校地合作发展陷入困境

代议制民主是根本，参与式民主是补充，在一个代议制民主制度下，公众参与的意见是否能对政府产生实质性影响，最终要通过代议制起作用。［12］访谈回顾了2013年Z社区第九次社区居委会选举，选举基本经历了这样的过程：候选人员的确定、参与选举之前的通知和选票发放、自由划票、集中唱票、居委会主要干部的确定和任命。但在具体的操作过程中出现了以下的问题：社区干部没有经过竞职演说以及辩论环节；社区党支部书记是等额选举产生；社区主任、副主任虽然是差额选举，但其他候选人基本无竞争力，是为了符合法定程序而找来的配角；社区大部分上班族没有时间和精力参与社区选举。这些方面都影响着选民的真实想法和选举的合法性。Z社区居民选举发轫于之前的农村的村民选举，在选举方式和程序上有一定的历史延续性。目前，在研究中国乡村选举的学者中存在一个基本共识，即迄今为止中国的村民选举仍非完全自由的选举，而是由上级乡镇党委、政府积极介入的“半竞争选举”。［11］这一概念在一定程度上反映了当下中国社区选举的真实情况，进而选举出来的干部对人民意见的重视程度也有待考量。

校地合作是院校与院校地理位置所处的或其他区域范围内的地方政府、企业等部门的合作。［13］校地合作可以促进学校和地方的共同发展，但在实际的运行过程中，由于计划经济遗留的制度障碍和受传统观念意识的影响，地方高校和当地的联系，并没有大的突破。大学作为文明传播单位，并没有有效地将其科技文化成果与所在地方社会的转型实践相结合。就以参与式民主的实践为例，学校完全可以组织本专业学生做此方面的宣传和社会实践调查，甚至可以尝试以某社区为单位进行参与式民主的试验。这对于学校科研工作、学生社会实践、社区民主建设都大有裨益。但在实际的运行过程中缺乏实实在在的有序互动，是一种巨大的资源浪费。

（四）物质保障和平等参与不足

征地后，社区居民大部分没有稳定的收入来源，他们不得不陷入“生计模式转换的忧虑”。［14］征地前绝大部分农民仍以土地为生存之本，非农产业收入也占了相当的比重，可以发挥它所处的城郊结合部的优势。征地后，Z社区居民的主要收入有：1．城镇居民养老保险。但其准入门槛相对较高，据统计：该社区里女性年过50岁、男性年过60岁的居民，仍然没有购买养老保险的占到了30%左右。2．营业收入。社区居民楼的一层大部分为门面房，村民大多出租给外地人做生意，但相当部分村民没有此项收入。3．租房收入。征地补偿时一些人得到了两套甚至三套房，他们将其中一两套作为出租房出租。4．散工和其他收入。一部分没有知识和技能的中年男女，靠打散工补贴家用，还有一些人靠低保过活，在Z社区所属的华凤街道低保公示栏中，可以看到Z是该街道所辖和代管的11个村（社区）中，低保受众最多的村（社区），这可能与其失去土地有关。访谈中，社区居民表示，自身更关注的是其日常生活的解决，子女的教育就业问题和自身的养老问题，虽然也表现出了参与社区公共事务的意愿，但面对巨大的生活压力，他们不得不做出一些选择和舍弃。我们不妨与其它社区进行对比，上海的社区自治和居民的政治参与是我国发展较早和较为充分的地区，这与其特定的社区背景有关。其大部分社区表现为各界知名人士多，高级知识分子多，国家机关干部多的特点。社区议事会有一大批的社会知名人士、党政干部参加，这些人的基本物质生活都得到了很好的保障。马斯洛的需要层次论也可以印证Z社区居民政治参与受阻的原因——最低层次的需求是生理的需求，最高层次的需求是自我价值的实现。我们同样可以试想：如果把参与式民主常态化，给予居民类似于村委会换届选举一样的“费用”，可能会提高公众参与，但这在全国的大部分地区是难以实现的。

居民的平等参与同样也受到挑战。社区精英掌控着权力，他们把控着参与的主渠道，决定着决策的出台，居民只具有一定程度的发言权。何包钢和王春光通过对温岭市扁屿村的试验调查得出：村民由于不同的地位和阶层，造成了在行使参与式民主过程中行动能力不同、获得信息的机会不同、话语权的实际不同、时空限制不同等四个方面的差异，这些是对民主恳谈和协商民主构成的严峻挑战。［15］在调查中，居民反映在信息获取方面，党员、干部以及其亲属与普通居民的信息掌握是完全不同的，很多决议事项普通居民是无法知道的。在会议参与方面，居民反映社区居委会会议一年不过举办几次，每次就是一二个小时，参会居民只是在有限的时间里和空间里受到一次平等的待遇。在话语权方面，支部书记和居委会主任提出的意见，其效用也远远大于其他普通居民的提议。

三、结语

Z社区虽然具备了征地设置、毗邻高校、社区发展早、城市化水平高等先天优势，但相较其在民主思想和技术的演进方面、代议制民主和校地合作的发展方面、社会资本和政治信任的构建方面、物质保障和平等参与的供给方面仍然有很长的路要走。在务虚层面上，民主思想的培育需要内部和外部的双动力，更要注重其内生民主性的培育；社会资本，尤其是社会网络的培育要与公民社会的发展同步。在务实层面上，更多地构建居民的意愿表达渠道和实质平等参与渠道；不断完善代议制民主，并在此基础上，真正实现居民对社区的自治。通过虚实两方面的努力，使参与式民主真正成为社区的一种日常治理模式、居民的日常生活方式。当然，社区的“参与式民主”在我国很多地区的发展仍显理想化、表象化，它究竟是一种虚幻的民主图景，还是一幅真实的民主图景，要取决于其自身的民主价值及民主发展的必然趋势。不过，我们可以看到：当前社区“参与式民主”正在城市和乡村社区孕育，并且日益成长和壮大，最终将成为中国草根民主发展的真实图景。［16］

［1］［美］卡罗尔·佩特曼著，陈尧译．参与和民主理论［M］．上海：上海世纪出版集团，2006：8．

［2］徐勇．用“五大建设”破解乡村治理困境［J］．农村工作通讯，2011（2）：1．

［3］胡荣．社会资本与城市居民的政治参与［J］．社会学研究，2008（5）：142－159．

［4］刘田．征地问题沉思录［J］．中国土地，2002（8）：13－16．

［5］朱健刚．城市街区的权利转变：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析［J］．战略与管理，1997（4）：42－53．

［6］刘晔．公共参与、社区自治与协商民主——对一个城市社区公共交往行为的分析［J］．复旦学报，2003（5）：25－36．

［7］宏观经济研究院，“经济体制改革动态跟踪与改革建议”课题组．我国征地制度的特点、问题及改革建议［J］．宏观经济管理，2010（9）：24－26．

［8］徐勇，刘义强．我国基层民主政治建设的历史进程与基本特点探讨［J］．政治学研究，2006（4）：32－41．

［9］［美］罗伯特D·帕特南著，王列，赖海榕译．使民主运转起来［M］．南昌：江西人民出版社，2001：195．

［10］胡荣．农民上访与政治信任的流失［J］．社会学研究，2007（2）：39－55．

［11］孙昕，徐志刚，陶然，等．政治信任、社会资本和村民选举参与——基于全国代表性样本调查的实证分析［J］．社会学研究，2007（4）：165－187，245．

［12］蔡定剑．民主是一种现代生活［M］．北京：社会科学文献出版社，2013：185．

［13］何根海，张勇．校地合作共建视野中政府与高校的角色定位研究［J］．中国高教研究，2009（9）：62－64．

［14］吴晓燕．从文化建设到社区认同：村改居社区的治理［J］．华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（9）：10．

［15］何包钢，王春光．中国乡村协商民主：个案研究［J］．社会学研究，2007（3）：56－73．

［16］梁莹．困境中的社区“参与式民主”——基层政府信任与居民参与社区社会政策的困境之思［J］．学海，2009（3）：53－60．

（编辑：程俐萍）

On Participatory Democracy of"Community Converted from Village"——Taking Z Community of the Nanchong City as an Example

LI Hao
（Institute of Political Science，China West Normal University，Nanchong Sichuan 637009，China）

The survey deals with the community converted from village in northeast Sichuan area whose lands are requisitioned by university．Based on the positive effect of interest induce and culture radiation on public participation，the paper describes peasants＇public participation in expressing and supervising before land requisition and rights expressing and community self－governing after land requisition．It concludes that participatory democracy of the community from village is limited to the surface．The reason is that democratic thought and democratic technology are falling；social capital and political reliance are lower；representative democracy and the cooperation of school and local government get into trouble；resident material guarantee and equal participation are lacking．

Participatory democracy；Land requisition of university；Community converted from village；Social capital；Political trust

D668

：A

：1671－816X（2015）03－0243－06

2014－12－06

李浩（1991－），男（汉），山西阳城人，硕士研究生，主要从事基层民主和城镇化方面的研究。

2013年西华师范大学科研立项基金（42713004）