山西煤炭资源型农村村矿利益关系探究——兼论对煤炭资源整合后村矿关系发展的思考

原晨珈

（中国政法大学马克思主义学院，北京100088）

山西煤炭资源型农村村矿利益关系探究
——兼论对煤炭资源整合后村矿关系发展的思考

原晨珈

（中国政法大学马克思主义学院，北京100088）

山西大量煤炭资源分布在各个农村，煤炭企业与矿区农村的利益关系成为农村社会关系的重要组成部分，不仅对农村经济发展和社会稳定有着重要影响，还关系着山西资源型经济转型的成功与否。随着煤炭市场的变化与煤炭相关政策的变动，山西村矿利益关系经历了三个阶段：村办煤矿阶段的内在共生式的利益同一关系、私人承包煤矿阶段的村组占据主动优势地位的统一与对抗关系，以及煤炭资源整合阶段的村组处于被动地位的利益相关关系，而互信合作共赢的和谐利益关系必然会成为未来村矿利益关系的发展趋势。

煤炭资源型农村；村矿利益关系；煤炭资源整合

一、问题缘起

为提升煤炭行业综合实力、形成煤炭经济的可持续性发展，山西省2009年开始在全省范围内实施煤炭资源整合、煤企兼并重组政策。此轮整合以大型煤矿企业为兼并主体，以扩大单井规模，提高煤矿安全保障程度，提升煤矿整体开发水平为目标，是始于2005年对小型煤矿进行末位淘汰的煤炭资源整合措施的进一步升级。这一场煤炭领域内的革命以其形成的国有控股为主导的办矿机制而明显区别于以前的亦或其他一些地区的煤炭资源整合。

煤炭资源整合导致的利益格局的改变不可避免地影响了矿区所在地——农村的各种社会关系的变化，而村矿利益关系作为资源型农村特有的社会关系之一也随着办矿机制的不同而发生着变化。目前，研究山西煤炭资源整合的成果颇丰，对村矿关系进行研究的学者亦有不少。但一方面对煤炭资源整合前后村矿利益关系变化的研究缺乏，而另一方面对村矿关系的研究多以村矿矛盾为重点，如汤道路等学者指出，表现为群体性上访事件多、群体性对抗事件多的村矿矛盾主要包括矿区农民与煤炭企业在采矿行为合法性、征迁补偿标准合理性、土地使用权属、矿区环境治理责任等问题上产生的纠纷。［1］然而，村矿利益关系并不仅仅表现为冲突与矛盾，煤炭企业与矿区农村在地理位置上的紧密联系决定了村矿之间亦存在着相互依存、相互制约等复杂利益关系。此外，由于煤炭行业受市场和政策双重影响，因此村矿利益关系并不是静止不变的，而是一个随着煤炭市场和煤炭相关政策改变而持续变化的动态过程。

因此，本文以山西省煤炭大县保德县作为研究地点，试图对其煤炭资源整合前后的村矿利益关系进行历史性的梳理，以期为发展和谐村矿关系、促进资源型农村新农村建设提供有益借鉴。

二、村矿利益关系的三个阶段

（一）村办煤矿阶段的村矿利益关系：内在共生式的利益同一关系

20世纪50年代开始，山西许多富有煤炭资源的农村出现村办煤矿形式，村办煤矿收益归全体村民所有。这一时期由于采煤技术的限制、交通设施的落后和煤炭市场需求小，村办煤矿产煤多数用于本村村民生活使用，少量运往当地周边出售。村办煤矿的工作人员以及从事煤炭运输人员基本为本村村民。村委会作为中国农村基层自治组织的执行机构，是村办煤矿的主要管理者。这一阶段的村矿利益关系是一种内在共生式的利益同一关系。

首先，虽然村委会主任等村干部掌握着村办煤矿生产运营的实际权力，但是农村选举中每个村民手中的直接投票权决定了希望继续当选村干部者和希望推翻旧村干部者都会以向村民许诺村民个人利益最大化的方式争取村民手中的选票，而煤矿资源这块最大的公共资源无疑为竞选者兑现许诺提供了最佳条件，同时“这种兑现反过来又会强化许诺的效力”。［2］村民和村干部形成了利益共同体的关系，这使得大部分村民在本村煤矿资源上的利益得到了保障。其次，由于村办煤矿及煤炭运输等相关行业的从业人员基本都是本村村民，这也保证了村民从煤矿资源上除了得到村集体分配的收益外，还可以得到一份固定的工资收入。

（二）私人承包煤矿阶段的村矿利益关系：村组占据主动优势地位的统一与对抗关系

在改革开放初期政府鼓励“有水快流”，将地下宝藏快速变现为经济增长的政策引导下，几乎所有有矿产资源的村庄都有自己的村办煤矿，但是由于20世纪90年代煤炭市场低迷，而村集体投资实力有限，所以大部分村办煤矿陆续被承包给了个人。承包者开始多为本地人，后来外地资本也进入了村办煤矿的承包过程当中，承包期基本在十年、十五年以上。这一阶段的村矿利益关系是村组占据主动优势地位的统一与对抗关系。［3］

一方面，由于村委会实际为集体资产所有者的实体代表，所以个人若希望承包村办煤矿，则需要征求村委会的同意，村委会的村组利益直接代表者身份以及村干部与村民在选举中形成的利益共同体关系使得村委会在与个人承包者进行协商时会以争取村民和村委会的利益最大化为目标。村组在这场谈判中无疑处于优势地位，通常个人承包者除了需要交纳一定数额的承包费外，还必须满足村组的一些要求，这些要求包括煤矿免费为村民提供生活用炭、煤矿为本村举办村集体活动提供部分赞助、解决本村部分就业问题等等。村组在村办煤矿被承包的初始阶段便与个人承包者协商好了各自的利益，村干部也在这一过程中与煤矿之后的生产运营过程当中获取了自己的利益。村委会主任等少数村干部利用自己掌握着煤矿发包权与调整权的权力以协议价格这种非市场体制的承包形式获取了自己的初始利益，在煤矿之后的运营当中，又从承包者那里获得了一部分私人利益，配合处理煤矿在生产过程中受到的“外界干扰”。由此，村组、村干部、煤矿承包者之间的利益统一了。

另一方面，村组与煤矿承包者之间还存在着相互对抗的关系。存在对抗的主要原因有：

1．前期利益许诺与后期未实现之间的纠纷。煤矿承包者在与村组签订承包协议时协商的承包费常常不是一次付清，而是分期付款。而当部分款项到期仍未付清时，村组与煤矿承包者之间便产生了纠纷。此外，其他一些承包协议中的条目比如生活用炭等应当每年提供的村民福利煤矿企业只供应了承包期的前几年。这些引起了村民对煤矿承包者的不满，有的村民选择到县政府要求解决问题，有的村民则选择了集体组织堵路、堵门等方式阻挠煤矿的顺利运营。

2．由于煤炭市场变化而引起村组对原承包费不满的纠纷。村组将村办煤矿承包出去的时候，煤炭市场需求小，煤炭价格低，相应的承包费也低。但是随着国家经济的发展，煤炭需求量越来越大，煤炭价格一路走高。村民认为与现在的煤炭价格相比，当初个人承包时付的承包费过低，应该相应地提高承包费。而煤矿承包者认为，承包费是最初双方协商一致确定下的，市场变化任何人都无法准确预测，村民提出的因为煤炭市场变好而中途提高承包费的要求过于无理。这使村组与煤矿承包者之间产生了纠纷，甚至出现了村民上访事件。纠纷解决过程充满冲突，虽然村组改变承包费的要求并不受法律支持，但是由于村组占据优势地位，个人承包者从煤矿中获得了可观的利益，希望能够继续承包下去，所以通常个人承包者最终会答应增加承包费的要求。

3．由于煤矿开采对村庄产生负面影响所引起的纠纷。煤矿开采对村民生产、生活环境造成了破坏性影响，在赔偿方面村矿易产生矛盾。村民认为由于煤矿开采所造成的房屋裂缝、道路损坏等问题都应由煤矿负责赔偿，但由于双方对赔偿范围、赔偿数额等问题认识不一，赔偿协议很难达成。煤矿方认为不应承担某些事项的赔偿责任或他们所作出的赔偿已超过村民所受的影响，而村民认为煤矿方拒不承担赔偿责任或所付赔偿金额过少。此外，村民认为煤矿所给的赔偿都是一次性的，但是煤矿开采对他们的生产生活造成的影响却是永久的，煤矿开采完后，只能由村民自己承受煤矿开采带来的负面影响。最终部分赔偿经过村委会争取和政府相关部门的协调达成一致，而一些村民的赔偿要求至今仍未落实，矛盾持续多年。

（三）煤炭资源整合阶段的村矿利益关系：村组处于被动地位的利益相关关系

为改变煤炭领域“多、小、散、乱”的格局，山西于2005年开始开展了煤炭资源整合措施并于2009年在全省范围内进行了煤炭企业兼并重组。虽然山西全省的资源整合、兼并重组工作早在2012年已基本完成，但直到现在还有涉及村民利益接续、地质灾害、水污染等问题亟待解决，而这些问题的难以解决也表明了在与强大的地方国有企业乃至中央企业的博弈当中，村组的力量明显是薄弱的。在煤炭资源整合、煤企兼并重组中，村矿利益关系由之前的村组处于主动地位变为处于被动地位的利益相关关系。

一方面，实行资源整合、兼并重组后，村民仍然可以从煤矿开采中获得利益。如保德县政府规定，对于被兼并煤矿原来与村组所签订的有关村民利益的协议，现兼并主体必须与村组签订新协议继续承接，不能损害村民的既得利益，否则取消该煤矿兼并主体资格。比如旧协议、合同中规定免费为每个村民提供一至二吨生活用炭，现兼并主体必须继续免费提供。

另一方面，为了保证煤炭资源合理开发利用，明确矿产资源国家所有的法律规定，山西省政府2004年10月下发《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》，首次正式提出煤炭资源“有偿使用”的方式，2005年6月下发《山西省人民政府关于煤炭企业资源整合和有偿使用的意见》，提出全面推进煤矿资源有偿使用，［4］即“通过行政审批取得采矿权的采矿权人，除缴纳采矿权使用费外，还应当依法缴纳采矿权价款”。［5］采矿权价款的实行意味着煤矿承包费这项农民的自发创造从此退出了历史舞台。虽然保德县规定被兼并煤矿原来未付清的承包费应由兼并主体负责在承包期内付清，但是承包到期后村组便无法再享受煤矿被承包出去时所带来的固定收益。此外，村组在国有企业面前的弱势地位使村组从个人承包者处享受到的预期额外收益也不再受到保障。由此，村矿之间从村办煤矿时期开始逐步形成的紧密联系趋向淡化。

村组与煤矿的利益关系就这样随着煤炭市场的变化与煤炭资源整合、煤企兼并重组政策的实施发生着变化，村组在其中从主动追求利益变为被动期望利益。

三、村矿利益关系的发展趋势与建议

虽然现阶段看来，煤炭资源整合使村矿的直接联系随着煤矿承包形式的消失而淡化，但煤矿资源对矿区农村的重要性决定了村矿利益关系的长期存在，同时煤炭资源整合效果仍未充分显现使得未来的村矿利益关系存在多种表现形式的可能性，但有助于新农村建设的和谐村矿利益关系是村矿关系发展的必然趋势。从煤炭资源整合的总体目标来看，村矿利益关系的发展趋势有如下几个特征：

（一）进一步保障矿区农村的协商主体权利

矿区农村作为矿产开发的直接利益相关者，理应作为协商主体参与到与自身有关的利益分配及补偿的协商过程中，与煤炭企业及当地政府进行文明的利益博弈，在相互妥协中实现自身合法利益诉求，尽可能地减少未来可能会出现的村矿矛盾。然而，在现实的协商过程中缺少矿区农村声音的现象普遍存在。土地征用及补偿等直接影响矿区农村农民生产生活的问题通常仅由政府与煤炭企业协商决定，矿区农村仅仅作为执行者的身份存在，最终往往导致了在执行过程中村民为表达自己对决策的不满而付诸于针对煤炭企业的对抗性行为甚至是暴力行为，村矿关系紧张化不可避免。

其实，矿区农村作为协商主体地位的缺失不仅造成其对决策结果的满意度较低，还极易引起其对决策结果真实性的高度怀疑。正如罗伯特在《使民主运转起来》一书中指出：“信任与合作，依赖于人们对潜在伙伴的以往行为和当前利益的真实了解，而不确定性则强化了集体行动的困境。”［6］矿区农村与煤炭企业在利益分配初始阶段交往的缺乏决定了村矿关系从一开始便是一种互不信任的关系，合作的村矿关系难以形成。此外，不同利益主体的充分协商可以有效避免内部协商容易出现的“群体两级分化”现象，即当协商在持有相同或相似意见的人之间进行，又没有出现不同意见时，“更容易产生比个人独自作判断时更为极端或激进的观点和行为”。［7］矿区农村无法参与与矿企和政府的协商并不能阻止矿区农村的内部协商，内部协商产生的极端观点甚至激进行为必然使本就缺乏信任的村矿关系进一步恶化。因此，以法律形式保障矿区农村参与相关利益协商的权利，明确矿区农村代表参与协商的具体程序及决策结果体现矿区农村自主意志的实现方式和手段是互信合作的村矿利益关系形成的必要前提。

（二）进一步发挥矿企在“以工补农、以工促农”方面的积极作用

丰富的煤炭资源为矿区农村经济社会发展带来帮助的同时，也使矿区农村面临发展困境，主要表现为农村经济长期依赖煤炭资源，矿区农村农业发展水平低，农村社会事业发展滞后等。煤炭经济下形成的村矿利益关系长期围绕煤炭资源的直接利益分配，矿区村民希望并习惯于从煤炭资源开发中获得煤炭供应和金钱补偿。但是，煤炭资源不可再生的特点及其越来越明晰的国有属性使完全建立在煤炭资源之上的村矿利益关系充满矛盾且不可持续。实地调查中在询问矿区村民认为自己应该从当地煤炭资源开发中获得何种利益时，大部分村民都回答煤企应该多给点生活用炭和征迁补偿，只有少数村民提出教育环境和农业生产条件应该因此得到改善。

可持续的村矿利益关系理应不仅仅建立在资源开采上，而应跨越资源的界线，进一步在发展现代农业、农村服务业，扶助农村社会事业等非煤领域建立双赢的合作关系。这一方面一些地区已经作出了可供借鉴的有益尝试，比如学者董江爱等介绍的山西乡宁县2004年开始实行的“一矿一业一事”活动，以及山西吕梁市推广的“一企绿化一山”活动等都是煤炭资源型区域为在非煤领域实现村矿互惠进行的有益探索。［8］山西在煤炭资源整合过程中也出台了许多全局性的“以煤补农”政策，比如《山西省煤炭可持续发展基金分成入库与使用管理实施办法（试行）》中规定煤企按标准交纳的部分基金用于支持分离企业办社会职能，支持特色农业发展，以及教育、文化、卫生等社会事业的发展。而这些政策目标的充分实现还有赖于相关部门的有效执行。

总之，省级层面乃至国家层面对矿区农村协商权利的充分保障以及推动村矿利益关系范围的进一步扩大有助于矿区农村与煤炭企业形成互信合作共赢的村矿关系。山西省要在今后的“资源型经济转型综合配套改革试验区”建设中，把建立长期和谐发展的村矿利益关系作为矿区农村发展的重点，这样不仅有利于矿区农村的社会稳定，更有助于推进山西煤炭经济转型和落实新农村建设的要求。

参 考 文 献

［1］汤道路，李昌昊．矿乡矛盾问题及其治理［J］．甘肃社会科学，2007（5）：22．

［2］董江爱，崔培兵．村治中的政治博弈与利益整合——资源型农村选举纠纷的博弈分析［J］．中国农村观察，2012（2）：80．

［3］董海军．按势分配与社会公正：乡镇煤矿背后的利益关系——以湖南塘镇为例［J］．南京师范大学学报（社会科学版），2007（6）：23．

［4］中华人民共和国国土资源部．山西省煤炭资源整合工作情况报告［EB／OL］．（2006－05－12）［2014－08－07］．http：／／www．mlr．gov．cn／pub／mlr／departments／overhaul／t20060512＿74182．htm．

［5］山西省人民政府．山西省煤炭资源整合和有偿使用办法（政府令187号）［EB／OL］．（2008－03－17）［2014－08－08］．http：／／www．shanxigov．cn／n16／n8319541／n8319612／n8321663／n8322689／n8336498／n8340224／8687611．html．

［6］罗伯特·D·帕特南．使民主运转起来［M］．南昌：江西人民出版社，2001：204．

［7］闫飞飞．信任与协商民主［J］．理论月刊，2011（10）：77．

［8］赵康杰．“以煤补农”与资源型县域农业发展——以山西乡宁模式为为例［J］．农业现代化研究，2011（6）：678－679．

（编辑：程俐萍）

Relationship of Interests between Coal Enterprise and Local Village in Shanxi Coal Resource－basedRural Areas

YUAN Chen－jia
（School of Marxism，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Great deals of coal resources are distributed in the rural areas so the relationship of interests between the coal enterprise and the local place is an important part of social relations in rural areas．With the changes of coal market and coal－related policies，the relationship between the coal enterprise and local village of Shanxi experiences three stages：village－run coal－mine stage，private contractor－run coal－mine stage，the stage of integration of coal resources and merger and reorganization of coal enterprises．The harmonious relationship between coal enterprise and local village，which is characterized by its mutual trust and win－win cooperation，will definitely be the development trend．

Coal recourse－based rural area；Relationship of interests between coal enterprise and local village；Integration of coal resources

A8

：A

：1671－816X（2015）03－0232－05

2014－12－06

原晨珈（1990－），女（汉），山西长治人，博士研究生，主要从事马克思主义理论与中国现代化方面的研究。

山西省科技厅软科学项目（2013041005－02）