大学依法治校的意义、问题与路径

李茂林+刘玉威

摘 要：目前，我国高校进入了集中制定和贯彻大学章程的“建章时代”。以大学章程为基本依据，大学依法治校比以往更加重要和迫切。必须明确依法治校对贯彻落实大学章程的重要意义，厘清大学实施依法治校中存在的突出问题，提出实施大学依法治校的合理路径。

关键词：依法治校;意义;问题;路径

2013 年9月，教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015 年）》，明确了各个类型高校章程制定的具体步骤和先后顺序安排，提出“到2015年年底前，教育部及中央部门所属的114所高等学校分批全部完成章程制定和核准工作”。作为响应，中国人民大学等第一批6所高校的大学章程于2013年11月正式公布，这标志着我国大学章程的建设工作取得了积极进展。截至目前，已有包括清华大学、北京大学、复旦大学、北京师范大学、北京外国语大学等在内的47所高校获准发布了自己的大学章程，这标志着我国大学章程的建设工作迈出了实质性的步伐。这种对大学章程制定工作的重视力度和严格要求是以前没有过的。由此，我国高校进入了集中大规模制定大学章程的时期，也进入了“建章立制”的时代。同时，党的十八届四中全会确定了依法治国的基本执政方针，提出了建设中国特色社会主义法制体系和社会主义法治国家的总目标。作为大学的基本“宪法”，大学章程的地位和作用凸显。全社会对大学依法治校也提出了更高的要求。大学依法治校应以章程为基本依据，推进综合治理，提高整体发展水平。

依法治校对贯彻落实大学章程的重要意义

1.依法治校有利于明确大学章程的“宪法”地位

《高等学校章程制定暂行办法》中指出，“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”，在整个依法治校的进程中发挥着类似于“宪法”的根本性作用，是“政校分开、管办分离、依法办学、社会参与”的现代大学制度的集中体现。从这个意义上来讲，大学要实现依法治校，首先就是要明确大学章程的“宪法”地位，贯彻落实大学章程中的各项规定。在依法治校过程中，章程是“根本大法”和“总依据”，是依法治校的“抓手”和“着力点”。“如果以大学为界分为外部制度和内部制度的话，那么大学章程就是连接大学内外制度的纽带。”[1]它对上承接国家的法律、法规和规章，使国家的法律法规校本化，对下统领大学各方面的规章制度，使之合法化，在国家制度和学校制度的对接中发挥着重要作用。大学的依法治校就是在章程的框架下制定其他规定和细则，以章程为准绳，构建适应学校发展的规章制度体系，提高大学整体工作的法治化水平。

2.依法治校有利于推动大学章程的建设步伐

十八届四中全会提出全面推进依法治国。具体到高等教育领域，就是要大力推进高校依法治校，使高等教育的整体工作在正确的法律框架下进行，保证高等教育各项工作的有序推进。在我国，虽然《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）都明确规定高校应“有组织结构和章程”，并应“按照章程自主管理”，但关于大学章程的建设在改革开放前的很长一段时间里处在停滞状态;直至改革开放后，在依法治国和建立现代大学制度的背景下，大学章程建设才被重新提上日程。2005年以后，先后有吉林大学、扬州大学、黑龙江大学等高校制定了自己的章程。这是我国较早制定大学章程的一批高校。我国内地现有普通高校2，300多所，分属不同的地区、部门，体制机制不同，办学历史、文化和发展特色有很大差异。[2]目前具备大学章程的高校，不论是否在教育部备案，还未占到我国高校总数的一半。相对庞大的高校基数而言，这一比例仍然只是少数。虽然章程是高校依法治校的根本大法，但通过强化高校依法治校，可以反过来促进众多高校大学章程的建设步伐。这是实现大学依法治校的首要步骤，相信随着这一步骤的加快，我国高校对大学章程的认识和推动会不断加强。

3.依法治校是建设高水平大学的重要渠道

首先，依法治校符合我国高校建设高水平大学的价值追求。现代大学精神崇尚学术自由与人文关怀，强调兼容并包和服务社会，而依法治校无疑为这一理想目标的实现提供了最可靠的法律保障。其次，依法治校有助于提高大学管理效率和水平。大学内部治理结构主要体现为三个层面的关系：党委与行政的关系、学术与行政的关系、学校与学院的关系。依法治校以法律条款的形式对各行为主体的责权利作出了明确规定，这就防止了各主体之间因责权利不清而导致的各种利益纠纷，最大程度上减少了内部消耗对管理效率的影响，对于学科建设、人才培养、学校内部学术权力与行政权力的合理分配等都具有重要意义。最后，依法治校有助于提高学科建设水平和人才培养质量，是建设高水平大学的重要保障。从本质上讲，依法治校是综合运用法律、法规等手段来实现对于大学全方位、高水平、科学化的管理，它既不同于“以法治校”的简单化，也不同于“以罚治校”的庸俗化。依法治校所确定的各项标准，既明确了我国高校建设高水平大学的发展方向，又为各高校推进具体工作的落实提供了可靠的制度保证。

当前我国大学依法治校面临的突出问题

1.大学的章程建设进度缓慢，大学的根本大法未真正普遍建立

长期以来，我国大学章程制定工作的推进力度不够，步伐相对缓慢。如前所述，正在制定或已经制定发布了大学章程的高校仅占我国全部高校的少数，部分高校仍然没有启动此项工作。在已经制定大学章程的高校中，存在一部分高校为了完成教育部下发的任务而仓促上马的情况，进而导致大学章程本身的形式化与过场化，质量根本无从保证。学校治理无法可依、随意性强的现象依旧大范围存在。部分民众和高校管理者依然缺少法治意识，认识不到依法治校对于建设现代化高水平大学的重要意义。此外，我国大学章程存在内容千篇一律、特色不突出的情况，体现不出各个高校独有的历史特点和文化底蕴。即便是已经公布的部分大学章程中，在“学校功能”“组织和结构”“教职工和学生”“经费、资产和后勤管理”等方面的内容多有雷同。一些高校在规定党委和校长的权力与职责时，则是部分或完全照搬《高等教育法》中的相关条款，实践性和应用性不强，没有体现出大学章程各自应有的特色。从以上情况的分析来看，我国大学章程这一大学“根本大法”的建设工作还远远没有完成。

2.法制规章的执行力不强，“人治”的现象仍然存在

政策的制定，关键在执行。如果政策制定了之后就被束之高阁，不去执行，或者执行不到位，那政策本身就成了空头支票，就会丧失人们对于它的公信力。树立法律至上的思想观念是依法治校的前提。但长期以来，我国大学治理中一直存在“人治”现象，学校领导的民主决策、公开决策和依法决策的意识不强。人们习惯于由书记、校长或者其他党政领导拍板决定关于学校治理的重大事宜。即便召开学校领导的专门会议，也存在有法不依、法制规章执行力不强的情况。部分领导喜欢当家长式的人物，把个人等同于组织，重大决策既不科学又不民主，搞“一言堂”。高校领导以言代法，既违背法治精神，又破坏法治秩序。“一言堂”往往只是大学领导一人的意见和看法，难免会使其作出的决策有所偏颇，而“失之毫厘，谬以千里”，最终导致的结果有时是难以预估的。大学的学术委员会、学位委员会的作用在很多高校还没有真正发挥。这既有学校管理传统的问题，也有社会文化背景的问题，但学校自身推进此项工作的积极性不高是主要原因。大学依法治校，首先就是要变“人治”为“法治”，按照规章制度办事，学校领导和各部门的决策都应依照相关的规章行事。

3.大学内部的法制体系不健全，存在法制体系的空白和漏洞

首先，由于部分高校大学章程的缺失，导致高校内部治理的混乱，一些大学的内部制度规章和上行法律存在抵触情况。在我国发生的多起学生起诉学校的案件中，无一例外都是学校因程序不合法而被判败诉，比较典型的有刘燕文诉北京大学学位委员会案和田永诉北京科技大学案等。以前者为例，1996年，北京大学学生刘燕文因未通过学校学术委员会的论文答辩而被拒绝授予博士毕业证和学位证，只授予其博士结业证书。因对学校学术委员会的决定不满，刘燕文于1999年将北京大学及其学位评定委员会送上了法庭。结果，作为被告的北京大学因拿不出对自己有利的法律依据或校内相关法制规章与上行法律存在抵触等原因而败诉。上述问题的发生，除了因为我国《教育法》《高等教育法》以及《普通高等学校学生管理规定》等法律没有对处分学生的具体程序作出规定外，更主要的还是因为高校自身的法律体系不健全和法治水平不高造成的。很多高校内部的法律规章制定和大学章程相脱节，没有形成完备的法律规章体系。

大学实现依法治校的合理路径

1.通过科学、民主的程序制定、实施和监督大学章程，做到有法可依

作为一项事关根本和长远的基础性重要工作，各级教育主管部门应将大学章程建设提高到制定法律的高度来认识，主动参与高校的章程制定工作，并结合各地经济和社会发展等情况提出意见，以增强大学章程的严肃性和权威性。各高校应成立大学章程制定工作领导小组，结合国内外相关高校开展大学章程制定的工作经验，按照相关要求尽快启动本校的大学章程制定工作。大学章程的制定应充分体现公平、公正和公开的原则，广泛接受校内师生员工和社会公众的监督，吸纳各种意见和建议。起草工作完成后，还应依照法定程序向社会公布，并根据反馈意见进行修改和完善，以使章程本身体现出最大的代表性。要注意章程执行的有效性，防止形式化和走过场，切实将章程作为学校的根本大法来看待，保证大学章程的严肃性和神圣不可侵犯，使学校的各项工作和决策在遵照章程的前提下进行。章程的生命力在于执行，高校管理者脑中要时刻紧绷一根红线，想问题、作决策、办事情要牢记职权法定，严格遵循章程，自觉接受监督和承担法律责任，从而保障大学章程真正发挥作用。[3]同时，在已经制定并被核准发布的大学章程中，很少有提到责任追究的。如果按照对于一部严格法律的要求而言，大学章程对于相关人群的约束力明显偏弱。这也就意味着，即使颁布了大学章程，一些大学的行政一把手依然有可能把控最重要的权力资源，并据此而架空章程。所以，需要尽快建立大学章程的监管机制。

2.进一步细化章程中各项法律法规内容，健全大学的整个法规体系

如上所述，大学章程的后续法制体系建设进度缓慢。大学章程本身作用的发挥，需要借助于一系列后续法制规章的辅助，否则，大学章程就成了无源之水、无本之木。目前，一些高校的内部法制体系建设不系统、不完善，无法支撑大学章程作用的有效发挥，有的在一定程度上还起到相反的作用。基于此，加快完善校内各项规章制度，尽快建立起系统化、科学化的校内法制体系就成为当务之急。目前，大学章程的上位法概念已经存在，后续要尽快完善各类配套的法制规章，结合对学校原有各项法制规章的整合，形成体现各大学办学历史、文化和发展特色的法律法规体系，以更好地服务于大学的长远发展。在以大学章程为核心的学校法制法规体系中，应充分体现大学自主办学和自我管理的特色，完成学校治理结构的根本性转变。法律体系应明确大学举办者、办学者的权利边界和职责义务，对党委与行政、行政与学术以及学校与学院之间的关系作出明确界定。另外，在推进以大学章程为核心的法制体系的建设过程中，要明确各项任务具体完成的时间表和相关部门的主体责任，建立责任追究机制，以保证大学法规体系建设过程的科学性。

3.加强高校法律法规的监督机制，做到执法必严，违法必究

依法治校目标的实现，最终要靠各项具体法律法规的落实才能实现。在推进依法治校的过程中，各级教育主管部门应开展对大学落实依法治校情况的监督检查，调动各个高校按照大学章程依法治校的积极性和主动性。同时，要在各高校内部和全社会营造法律法规施行的良好氛围，使依法办事、有法必依成为人们普遍接受的行动指南和行为准则，愿意主动地按照相关要求开展工作。虽然部分高校已经发布了大学章程，但体现出的问责意识不明显，应通过附则等形式强化问责，明确对于违反大学章程人员和主体的责任追究。另外，应探索建立相应的监督及惩戒机制，保证依法治校在正确的轨道上稳步前进。应在建立和完善校务委员会、学术委员会、学位委员会、监察委员会、教职工代表大会和学生自治组织的基础上，增强各组织和成员对学校各项决议的监督作用。要完善学校内部的问题反馈渠道，通过座谈会、信箱、校领导开放日等形式广泛听取各类代表对于学校建设和发展的意见建议，充分发挥好他们在大学依法治校各项工作中的监督职能，切实增强大学章程的执行力和实效性。

参考文献：

[1]黄爱成，谭杰.论大学章程在依法治校中的作用[J].法治与社会，2014（3）：247.

[2]姜斯宪.变革中的大学章程[N].光明日报. 2014-8-4.

[3]刘川生.依法治校有大学问[N].人民日报. 2014-11-27.

（作者单位：李茂林，北京外国语大学高等教育研究所; 刘玉威，北京信息科技大学理学院）

[责任编辑：于 洋]