关于政府非税收入收缴管理制度的完善

舒友祺

（湖南农业大学 商学院，湖南 长沙 410128 ）

1 收缴管理制度的变迁

我国非税收入收缴管理制度，按照代收方式大致可以划分为“单位代收”、“银行代收”、“电子代收”三个阶段。

（1）“单位代收”阶段（1993～1999年）。单位代收，是指纳入预算管理的预算外资金由执收单位代理收取，通过过渡性账户层层上解主管部门，由主管部门汇总定期缴入财政专户或国库单一账户的收缴方式。从1993年起，行政性收费“纳入财政预算管理”，标志着预算外资金收缴方式由“单位收取”转变为“单位代收”即单位代财政征收。1978年12月党的十一届三中全会召开后，预算外资金规模逐步增加。1983年1月财政部《预算外1资金管理试行办法》和1986年4月国务院《关于加强预算外资金管理的通知》指出，预算外资金是指不纳入国家预算，由各地方、各部门、各单位自收自支的财政资金。1993年10月中办、国办转发财政部《关于治理乱收费的规定》、《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》和1995年1月财政部《行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法》明确，行政性收费收入作为国家财政收入，逐步纳入财政预算内管理，尚未纳入预算内管理的行政性收费、专项收费及事业性收费，实行财政专户存储。1996年7月国务院《关于加强预算外资金管理的决定》规定，预算外资金实行收支两条线管理。1996年12月财政部《政府性基金预算管理办法》规定，执收单位将基金收入全部送存财政专户。

（2）“银行代收”阶段（1999～2009年）。银行代收，是指财政部门在代理银行开设专门用于归集和结算非税收入的账户，委托代理银行代收非税收入资金，由代理银行缴存财政专户或国库单一账户的收缴方式。从1999年起，预算外资金实行“银行代收”，结束了预算外资金“单位代收”的历史，标志着预算外资金收缴方式由“单位代收”转变为“银行代收”。实行“银行代收”方式后，由执收单位和代理银行两个主体分别完成开票和代收业务，实现了票款分离和票款同步。1999年3月中办、国办转发财政部《关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见》规定，推行行政事业性收费票款分离，实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理体制。1999年6月财政部《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》、2001年12月国办转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》、2002年6月财政部《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》、2004年7月财政部《关于加强地方非税收入管理的通知》规定，各项行政事业性收费实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度。

（3）“电子代收”阶段（2009年～至今）。电子代收，是指财政部门建立统一的非税收入收缴管理体系，缴款人及其代理银行通过非税收入收缴管理体系和电子信息系统，将应缴款项直接缴入财政专户或国库单一账户的收缴方式。从2009年起，财政部规定通过收缴管理系统收缴非税收入，标志着非税收入收缴方式由“银行代收”转变为“电子代收”。电子代收，拥有缴款人不需要往返银行缴款、摆脱了银行营业时间的限制、可以在任意地方完成缴款、可以通过电脑和手机等移动终端方式办理等优点。非税收入收缴电子化，建立了新型收缴账户体系和电子信息系统，财政资金直接缴入财政专户或国库单一账户，实现了资金和信息及时匹配。2009年1月，财政部《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》规定，所有非税收入收缴都要在统一的收缴管理体系中运行。2011年4月财政部《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》、2011年12月财政部《关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见》、2012年12月财政部《关于推进财政票据电子化改革的的方案》、2014年10月国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》、2014年12月国办《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》规定，完善和推广运用财政票据电子化管理系统，实现“电子开票、自动核销、全程跟踪、源头控制、信息共享”，推行非税收入电子缴库，实现非税收入全电子化缴款。2015年4月国务院《关于实施银行卡清算监管准入管理的决定》明确，我国银行卡清算市场将全面开放。

2 收缴管理制度的困惑

我国非税收入收缴管理改革，从1993年《关于治理乱收费的规定》，到2002年《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》、2009年《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》、2015年计划制定《政府非税收入收缴管理办法》，历时三个七年。

（1）收缴管理制度的管理范畴。经常提及非税收入收缴管理制度一词，尚未明确非税收入收缴管理制度管理范畴。2002年6月财政部《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》，明确预算外收入收缴管理制度改革内容，2009年1月财政部《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，提出深化非税收入收缴管理改革要求，没有明确非税收入收缴管理制度的管理范畴。

（2）执收单位的执收责任。明确了非税收入立项权利、定标权和减免权，尚未明确执收单位的执收责任。1996年7月国务院《关于加强预算外资金管理的决定》规定，省级以下各级人民政府及其部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准，地方无权批准设立基金项目。2004年7月财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》规定，符合国家规定审批程序批准设立的行政事业性收费和政府性基金，必须严格按照规定范围和标准及时足额征收。

（3）缴款人及其代理银行的缴款责任。明确了行政事业性收费、政府性基金等概念，尚未明确缴款人及其代理银行的缴款责任。《中国财政情况（2013～2014）》明确，行政事业性收费是在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。政府性基金是向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。2004年7月财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》规定，非税收入是利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政资金。

（4）收缴管理制度的收入项目范围。相关文件对我国非税收入管理范围先后作出了不一致的规定。2004年7月财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》规定，政府非税收入包括行政事业性收费等10项。2011年12月财政部《关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见》规定，国库集中支付制度要覆盖所有财政性资金。2014年8月，《中华人民共和国预算法》，规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算。2014年9月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》，规定把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。2015年5月国务院《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》规定，行政事业性收费、政府性基金和实行政府定价的经营服务性收费，实行收费目录清单管理。

（5）收缴管理制度的执收单位范围。部分事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织执收非税收入，但是不愿意纳入非税收入监管单位范围。2009年1月财政部《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》规定，将改革推进到所有执收单位和所有非税收入项目。2015年4月财政部《关于开展涉企收费专项清理规范工作的通知》，规定行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体等，均纳入清理规范的范围。2015年5月国务院《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，规定行政事业性收费、政府性基金和实行政府定价的经营服务性收费，实行收费目录清单管理。2015年6月国务院常务会议决定，对政府性基金和专项收入实现目录清单管理。

（6）缴款人的支付方式与支付程序。POS机刷卡、批量代扣、网上银行、手机银行、微信银行等电子支付手段的出现，客观要求将“单位开票、银行代收”改革为“电子开票、电子代收”。2012年12月财政部《关于推进财政票据电子化改革的方案》规定，逐步完善财政票据电子化管理系统，具有电子开票、自动核销、资金监管、统计分析等功能。2013年3月《国务院机构改革和转变职能方案》规定，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。2015年4月国务院《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》规定，我国的银行卡清算市场将全面开放。

（7）收缴账户设置与入库方式。建立现代预算制度，要求非税收入“直接缴款”过渡到“直接缴库”。2010年10月《财政信息化建设三年行动计划》要求，建成覆盖所有财政资金和所有预算单位的财政管理信息系统。2011年8月中办、国办《关于深化政务公开加强政务服务的意见》规定，实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。2014年12月国办《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》指出，积极推行非税收入电子缴库，实现非税收入直接缴入国库。2015年5月行政审批制度改革要求，行政审批服务职能向行政审批服务部门集中，行政审批服务部门向政务中心集中。

（8）缓减免管理的责任主体。非税收入缓减免管理是非税收入征管的组成部分，执收单位是缓减免管理的责任主体。2000年3月财政部《关于加强政府性基金管理的通知》规定，征收政府性基金的部门或单位，不得多收、少收、自行减免或截留政府性基金。2004年5月《湖南省非税收入管理条例》规定，执收单位不得多征、少征或者擅自减征、免征非税收入。2004年7月财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》规定，未经省级以上财政部门批准，执收单位不得减免行政事业性收费；未经国务院或财政部批准，执收单位不得减免政府性基金。

3 完善收缴管理制度的建议

建立健全非税收入收缴管理制度，就是为了加快非税收入入库速度和运行效率、规范执收单位的收缴行为。《政府非税收入收缴管理办法》的完善应考虑下述几个方面的内容。

（1）收缴管理制度的管理范围。建议明确“非税收入收缴管理制度，是指将非税收入的执收与缴款相分离的制度。非税收入收缴管理，包括非税收入执收管理和非税收入缴款管理”。非税收入收缴包括收与缴，收就是非税收入执收单位征收非税收入，缴就是非税收入缴款人、执收单位及其代理银行解缴非税收入。政府及其财政、物价等部门是管理方，执收单位、代理银行、缴款人是被管理方，由政府及其财政和物价部门通过制定相关制度，约束执收单位执收行为和缴款人、执收单位及其代理银行缴款行为。

（2）执收单位的执收责任。建议明确“非税收入执收，是指非税收入执收单位依据有关规定征收或收取非税收入的行为。征收或收取非税收入必须依照法律、法规和规章规定的项目、范围、标准和程序执行”。非税收入执收管理，就是规定执收单位“使用什么项目收、按照什么标准收”，即执收单位必须按法律法规规章规定的项目和标准执收。非税收入执收管理，就是约束执收单位的执收行为。在非税收入收缴管理制度中，通过界定非税收入执收责任来规范执收单位的执收行为。

（3）缴款人及其代理银行的缴款责任。建议明确“非税收入缴款，是指非税收入缴款人或执收单位及其代理银行依据有关规定将非税收入解缴财政部门指定账户的行为。解缴非税收入必须依照法律、法规和规章规定的方式和程序执行。”非税收入缴款管理，就是规定缴款人及其代理银行“使用什么方式缴、通过什么渠道缴”，即缴款人及其代理银行必须按法律法规规章规定的方式和渠道缴款。非税收入缴款管理，就是约束缴款人及其代理银行的缴款行为。

（4）纳入改革范畴的收入范围。建议明确“非税收入收缴管理制度所称的非税收入，是指除税收收入以外的所有政府性财政资金”。行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织收取的除会费收入之外的实行政府定价的经营服务性收费和政府债务收入，属于非税收入收缴管理制度的管理范围。

（5）纳入改革范畴的单位范围。建议明确“非税收入收缴管理制度所称的执收单位，是指执收非税收入管理范围内非税收入的行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织”。收取或征收行政事业性收费、政府性基金和实行政府定价的经营服务性收费的行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，属于非税收入收缴管理制度的管理范围。

（6）缴款人的支付方式与支付程序。建议明确“非税收入实行‘电子开票、电子代收、财政统管’的收缴管理体制，推行POS机刷卡、批量代扣、网上银行、手机银行、微信银行等‘电子代收’收缴方式。非税收入‘电子代收’收缴方式，是指非税收入缴款人利用网上银行通过银行柜台、POS机和电脑、手机等移动终端缴纳非税收入的一种方式”。非税收入执收单位在办理相关业务时，督促缴款人将应缴款项直接缴入指定账户，同时完成执收和缴款业务。

（7）收缴账户设置与入库方式。建议明确“非税收入收缴银行账户体系，包括非税收入汇缴结算账户、非税收入国库单一账户和非税收入财政专户。缴款人直接解缴的需要确认的非税收入款项和执收单位集中汇缴的非税收入款项，缴入非税收入汇缴结算账户。缴款人直接解缴的不需要确认的非税收入款项，缴入非税收入国库单一账户。缴款人直接解缴的纳入财政专户管理的非税收入款项，缴入非税收入财政专户。财政部门公布需要确认的、纳入财政专户管理的和不需要确认的非税收入目录清单。”逐步取消非税收入财政专户预算管理方式，将纳入财政专户管理的非税收入，统一纳入一般公共预算管理。界定需要确认和不需要确认的非税收入，逐步压缩需要确认的非税收入项目，将不需要确认的非税收入直接缴入非税收入国库单一账户。

（8）缓减免管理的责任主体。建议明确“非税收入缓减免，是指依据法律、法规和规章的规定，经国家规定的审批程序批准缓征、减征、免征非税收入。法律、法规、规章明文规定可以缓征、减征、免征非税收入的，由执收单位按照规定严格执行。法律、法规、规章没有明文规定，确因特殊情况需要缓征、减征、免征非税收入的，由执收单位报经同级人民政府批准后执行。”非税收入缓减免管理是非税收入征收管理的重要组成部分，应该明确为执收单位的执收责任。

［1］李友志.政府非税收入管理［M］.北京：人民出版社，2001.

［2］刘寒波，等.政府非税收入概论［M］.长沙：湖南人民出版社，2014.

［3］郑建新.政府非税收入十得综论［M］.北京：经济科学出版社，2013.