关于准入制度与导游管理体制的思考

陈峙宇

(辽宁师范大学 海华学院，辽宁 大连116029)

导游作为旅游活动中的重要主体，其服务态度、服务技能等直接影响到旅游者整个旅游体验的品质。在我国长期旅游发展实践中，导游服务品质并不尽如人意，导游服务过程敷衍、导游变导购、买团卖团等不良行为并非鲜见。这一方面导致旅游体验质量低劣，损害了旅游者利益，引起旅游者与导游的矛盾与冲突；另一方面，也极大地影响了导游的职业形象，造成社会认同度降低。在中国旅游业快速发展的大背景下，导游员的社会形象不仅没有得到提升，反而出现日益负面化的趋势，导游职业正在失去荣誉感和吸引力。实际上，多年来旅游主管部门也采取了多种措施，在完善导游管理方面进行了多方面努力，如推行导游准入制度、促进建立导游服务公司等，但效果并不显著。

1 相关研究分析

由于国内导游问题比较突出，相关研究主要集中于对导游服务质量问题、原因和对策的分析。对于如何解决导游服务质量主要提出了两个层面的措施：第一，着眼导游职业准入制度，通过准入门槛的限制促进导游职业能力的提升。而这种强调通过提高导游职业准入门槛来改善我国导游服务质量的观点在我国旅游学界由来已久，认为导游准入门槛偏低是我国导游素质不高、服务质量低下的重要原因。甚至在与内地联系密切的港澳地区，也认为高门槛的资格认证制度在导游管理方面是更为有效的。即使有学者认为可以鼓励具有相关学术背景和专业知识的业外人员无需考证成为兼职导游，进而来丰富导游队伍，但也只是将其作为提高准入门槛的补充策略。第二，强调严格相关监管机制。多数研究也认为，导游服务质量问题并不是一个单纯的导游群体内部的问题，其背后是旅行社企业运营模式的扭曲。

2 职业准入制度与导游服务质量

（1）导游职业准入制度的适用性。准入制度是指国家对一些关系人民生命财产安全和切身利益、技术专业性较强、服务质量要求较高的行业或从业者进入该领域设定相应的进入门槛或资质检查，以确保该行业或从业者能够提供符合标准的产品和服务，保证其基本品质。准入制度通常分为两类：一类是关系国计民生或本身专业度要求较高的行业准入制度，如食品行业、医药行业等；另一类是具有较高专业或专门知识、技能要求的职业准人制度，如医生、律师、职业营养师、心理咨询师等。

（2）数量限制机制效率不高。实行严格的职业资格准入制度其实希望以职业考试的形式，通过数量控制提升导游服务质量，但效果并不明显。截至2010年，我国导游人数已达60万，尽管每年取得导游资格证的人数都在增加，但并未看到有素质的明显提升，其中很重要的原因在于导游员的流动性很大。我国考取导游证的人中，至少有1/3的人并不从事导游员职业，而真正从业者也有相当大部分是兼职者。类似的情况也发生在国外，日本观光厅2008年对于注册翻译导游就业情况进行调查，在调查的3446人中（有16人未回答就业状态，3430人就业状态明确），翻译导游就业者911人，占总数的26.4%，专业导游353人，占10.2%；未在导游行业就业者2519人（加兼职558人），不以导游为专业者占89.8%。

（3）准入制度与导游服务质量关系的不确定性。由于旅游发展水平和各国国情的差异，对导游管理也形成了不同的制度模式，有研究者将各国的导游管理体制总体上分为严格型和宽松型。典型的严格管理的国家对于导游资格准入均实行严格的进入门槛管理，如我国、新加坡、日本，强调通过统一参加导游资格考试，取得导游资格，才可从事导游员职业，且对于无证导游有比较严厉的处罚措施。如在新加坡，凡聘用无证导游的旅游业者将面临5000新元的罚款或6个月的监禁，或被同时处以罚款和监禁；此外，新加坡国家旅游局可撤销违反管理条例者的执照。对于无证导游，初犯者将被罚款3000新元，重犯者罚款则高达5000新元。

3 导游、旅行社的角色定位与市场关系

（1）导游的独立性与从属性。关于旅游服务产品，一般认为无论从内容结构还是从旅游者感知角度上都是整体性的。相对于旅游需求，旅行社与导游作为旅游服务的提供方无疑应该是一个整体。但事实上，在旅游服务过程中，导游和旅行社存在利益分歧。在整个旅游服务体系中，导游具有独立性和从属性的双重属性。其独立性首先表现在利益追求方面。导游通常扮演着双重代理的角色：一方面，导游员作为旅行社的雇员，是旅行社委托履行旅游合同、获取利润的代理人；另一方面，作为与旅游者接触的一线服务人员，导游员也是旅游者旅游经历和基本利益的代理人。在这种委托——代理的关系中，导游员、旅游者、旅行社均着眼于效用最大化，且三者的效用函数往往并不一致，因此导游员作为代理人，一些情况下甚至牺牲旅行社声誉和旅游者利益来谋取自己的利益。其次，导游的工作状况非常特殊。相对于一般企业的员工，导游服务的场所和过程都相对独立，远离旅行社经营管理场所。因此，旅行社对于导游进行有效管理的难度比较大。

（2）旅行社的市场责任主体地位。在旅游市场供需双方的交易过程中，旅行社是供给方的市场责任主体。首先，从法律意义上看，旅行社是市场交易主体。旅游产品的相关要素尽管多数是采购的，但由旅行社负责组合起来销售给旅游者，因此具有整体性。既然由旅行社与旅游者签订旅游合同，那么旅行社就应该对产品整体质量负责，包括导游服务。其次，旅行社在与导游的关系中处于主导地位。许多导游与旅行社之间是一种松散但并不平等的关系，即使存在导游公司，也难以改变旅行社的强势地位。旅游产品的服务流程中，旅行社与旅游者签订合约或者承接旅游接待任务，然后选择导游，这就使导游处于被支配和被选择的地位。在这样的市场秩序下，组建导游公司，虽然在一定程度上有利于保障导游权益，但也无法根本提升导游对旅行社的谈判能力。

（3）利益导向的旅行社企业边界变动趋势。从导游与旅行社的市场地位和责任来看，比较理想的状态应该是导游属于旅行社的内部要素。而实际上，由于旅游市场竞争激烈，旅行社利用其优势地位，收缩企业边界，使导游管理外部化，放弃管理导游服务的责任，以降低成本增加收益。导致传统旅行社纷纷蜕变为旅游经营牌照挂靠中心，带来整个旅游市场服务品质的下降和恶性循环，整个市场呈现出“ 散、小、差、弱”的局面。旅游市场由“ 优劣竞争”到“ 劣劣竞争”，旅游企业轮番挑战旅游产品价格底线和质量底线，直至波及整个旅游市场，导致旅游市场的逆向选择和“劣币驱逐良币”。

4 关于完善导游管理体制的思考

（1）正确发挥导游准入制度的职能。导游准人制度的基本功能在于提高导游的专业知识与技能，对于提升服务质量自然会起到重要的作用，但无法解决导游服务中的机会主义问题，也无法进行有效的数量控制。且进入门槛的设置为导游从业者自由竞争上岗造成了现实上的阻碍，部分有特殊导游才华的人因无法通过考试而不能取得就业资格，影响了人力资源供给。因此，导游准入制度应该以考核专业知识与技能为主。从导游工作实际需要看，导游准入门槛不宜过高。西方较为宽松的导游管理体制对我国是很好的借鉴：将导游资格证书作为导游个人素质和职业技能的一项辅助证明；而对资格考试要求的放松也可以节约因为导游资格证考试、年审、挂靠带来的支出，减轻导游的负担。通过放松管制，吸引更多的人才从事导游工作，并在市场竞争中不断提升服务技能和服务质量。

（2）旅游管理部门应该强化服务理念。我国旅行社以及导游管理体制改革的一个重点还应该在于旅游管理部门理念和角色定位的转变。导游管理部门除了应该做好秩序监督工作，建立起行业内部良性的竞争模式外，还应该强化服务理念，尤其重要的是构建导游和旅行社的衔接桥梁，做好服务工作。可以为导游就业提供信息引导，也可以为有需要的旅行社提供相应的导游信息。如借鉴英国的做法，编制兼职导游的小册子，将导游的个人基本信息、导游工作经历年限、导游类别、讲解语种、讲解特长等分类别列出，旅行社可以根据这本名册找到需要的兼职导游，而旅游管理部门也可以负责这部分兼职导游的日常管理和档案管理。在导游与旅行社的关系中，切实平衡好双方的利益。

5 结语

导游准人制度是我国旅行社行业管理体制的核心内容之一。从国内外旅游业实践和职业准入制度的性质与功能来看，导游职业准入与导游服务品质并不具有明显的相关性。文章认为，我国导游与旅行社行业管理体制的变革，一方面，要发挥准入制度对于导游专业素质和技能提升的作用，实现职业认证、从业培训链条衔接；另一方面，要注意宏观体制与企业微观制度的统一，行业管理要引导利益关系、重塑企业形态，强化导游管理的旅行社内部化，促进旅行社市场责任主体意识的形成，逐步优化组织结构，实现长期利益最大化。