网络问政对公共政策制定的影响——基于SWOT分析方法

徐晓雯 曹守新

(山东财经大学财政税务学院，山东济南 250014;领导科学报，山东济南 250002)

网络问政对公共政策制定的影响
——基于SWOT分析方法

徐晓雯 曹守新

(山东财经大学财政税务学院，山东济南 250014;领导科学报，山东济南 250002)

网络问政是随着网络的普及和社会的进步而兴起的一种政治现象，随着我国网络问政的兴起与发展，如何最大程度地发挥好网络问政的作用，实现公共政策制定的科学化、民主化，是加强网络问政与公共政策制定研究的必然要求。本文从我国网络问政参与公共政策制定的模式与路径研究出发，采用SWOT战略分析方法分析网络问政对公共政策制定影响的内部优势与劣势、外部机遇与挑战，在此基础上提出了提高官员自觉问政的主动性，调动网民理性问政的积极性，完善信息的收集、处理、反馈制度，建立完善的“网络问政”问责机制，完善网络问政的立法机制，建立现代化的政策信息网络系统等一系列对策建议。本文的研究将有助于政府通过网络问政提升公共政策制定的科学化、民主化水平。

公民政治参与;网络问政;民意;公共政策制定

一、问题的提出

当前，互联网已经融入社会生活方方面面，深刻改变了人们的生产和生活方式，同时，网络也发展成为社会上的各种思潮、各种利益诉求以及各种舆情民意的集散地。在这一过程中，网民的“公民意识”逐渐成长，不断超越个人和小群体利益，越来越多地表达公共诉求、传播公共信息、参与公共事务、监督公共权力，网络问政应运而生。在现代民主社会，重视民意已成为公共政策制定的首要价值取向，实现民意的充分表达也成为保障公民知情权、表达权、参与权和监督权的重要途径。实践证明，公民借助网络进行民意表达，已经成为网络时代公民政治参与、推动民主法治建设的新形式和新趋势，网络问政事实上已经在不同范围内、不同程度上对公共政策的制定产生了影响。

蓬勃兴起的网络问政是一把“双刃剑”，它是释放基层治理社会压力的好办法，是互联网平台上的群众路线，同时也要看到，草根网民关心公共事务，参与热情高，也往往缺少辨别网络信息真伪的能力。运用网络问政影响公共政策，既是机遇，也是挑战。网络问政与公共政策制定之间的互动必须要在合理有序的轨道上运行，才能使社会综合效益最大化。如何规范网络问政，引导网民合理有序表达，如何有效因应以及在此基础上改善公共决策，是网络化时代公共政策制定者必须面对的严肃课题。

近年来，越来越多的民众将网络作为其维护权益、表达意见、交流思想、传播价值、博弈利益的主要平台，进而影响公共政策制定，促进公共利益最大化。随着网络问政的日益发展，很多事件首先经网民质“问”在网上浮出，之后政府再进行解“答”并跟进处理。尤其是在重大的社会公共事件中，网络问政更是发挥了举足轻重的作用，给公共政策的制定带来了严峻的挑战和巨大的冲击。特别值得关注的是，党的十八大以来，中央在唱响反腐最强音、建设清明政治的过程中，高度重视通过网络问政防治腐败，最突出的表现就是将中纪委、监察部原有五个网站整合，打造全新的中纪委门户网站，重点发挥其受理网络举报的功能，此举使得网络问政在反腐领域由民间自发走向官方自觉，把网络反腐与制度反腐实现了无缝对接，把网络舆论能量导入有序的政治参与。身处蓬勃发展的信息社会和网络时代，如何顺应时代发展潮流，利用网络信息技术的便利，最大程度地发挥好网络问政的作用，实现公共政策制定的科学化、民主化，确保公共政策真正姓“公”、切实为“共”，也是当前我国公共政策制定实践与政策科学理论领域面临的一项新课题。

二、我国网络问政参与公共政策制定的模式与路径

出于不同的研究视角和研究目的，学界对“网络问政”概念有不同的界定，网络上的问政是“互动的问”“双向的问”;“政”是指政务，即“涉及公共服务、公共权力、公共资源等方面的事务”。代表性的定义有:樊金山认为，网络问政指各级党委、政府以及领导干部通过网络与网民交流，进而收集民意、汇集民智，创新执政方式和提高执政能力的过程①樊金山:《网络问政及其发展态势探微》，《前沿》2010年第16期。。张尚仁认为，网络问政是我国公共管理实践中产生的创新形式，指通过网络这种新的技术形式，进行党政机关和民间的平等对话，在网络中显现公民民主需求的政治手段和行为②张尚仁:《网络问政——公共管理的创新形式》，《云南社会科学》2010年第3期。。上述定义揭示了网络问政的基本要素，对网络问政的主体、客体及目的基本形成共识。

(一)网络问政参与公共政策制定的模式

1．制造舆论压力。网络能够跨越时空的限制，将社会中某一地区、某一时间的事件迅速传播、扩散，使其变成整个社会公众共同关注的问题。2008年至今，网民先后对瓮安事件、出国考察团、“躲猫猫事件”等社会关注的热点话题开展激烈讨论，汇聚的网络民意对政府形成巨大的舆论压力。瓮安事件加快了政府对敏感事件信息公开的建设机制;出国考察团事件推动了政府反腐倡廉进程，成为网络反腐的活教材;“躲猫猫”事件则加速了政府对全国看守系统的全面整顿。

2．确认政策问题。从公共政策制定的过程来看，只有当某一局部的社会问题转化为关系整个社会公众利益的社会问题时，才能将这一社会问题确认为公共社会问题。网络信息的共享性，使某一事件迅速进入公众的视线，网络成为政策问题得以成立的最有力的传播媒介。

3．影响政策选择。解决公共政策问题会有多种方案，要在众多方案中择优“淘金”，就需要集思广益。随着网络问政的兴起，我国政府也越来越多地利用网络释放“决策气球”探求民意，并以此为依据对政策方案进行选择调整。

4．促进政策完善。政府出台的每一项公共政策都要经过理论的评估和实践的检验，在这一过程中会发现有一些公共政策已经不再适合当前的社会需要，不宜继续执行，需要对此做出必要的调整。不断修正、适合社会发展需要是每项公共政策的必由之路。当某一社会问题出现时，利用网络的快速传播功能，使这一问题快速反馈给公共政策的制定者，引起公共政策制定者的关注，这样新的公共政策就要代替旧的政策，新一轮的公共政策制定过程随之展开。

(二)网络问政影响公共政策制定的路径

1．对公共政策制定主体的影响。一是从无视、轻视网络民意到关注、重视网络民意。2010年9月8日，人民网·中国共产党新闻网正式推出“直通中南海——中央领导人和中央机构留言板”;全国“两会”期间人大代表与政协委员纷纷通过网络征集民意、汇集民情;在《人民论坛》2011“领导干部新观念”年度调查中，“善待‘微博’，用好‘微博’”入选领导干部的新观念之一。以上种种事实表明，网络问政已经成为政府决策的重要依据，引起了从中央到地方各级领导干部的高度重视，这就要求领导干部带头“触网”“上线”，争做敢用善用网络的先行者。二是网络问政在一定程度上增强了政府决策者“以人为本”的理念，纠正了“官本位”的思想。在网络时代，民意的参与和对政府的监督改变了以往决策者的传统固有思想。面对当前网络环境下的新形势，决策者不能够也不应该忽视网络民意。决策者应该顺势而为、积极面对，改变过去封建式的传统观念，学会利用网络、学会说“网言网语”，实现与网民的良性互动沟通。

2．对公共政策制定决策模式的影响。一是有利于决策模式的民主化和科学化。网络问政使得传统的决策模式受到极大的挑战和冲击，其中最显著的特征就是决策民主化的趋势，必须尊重民意的充分表达、广泛地吸纳民意，而决策民主化的增强也会促进决策科学化的提高，这是历史发展的必然规律和趋势。二是有利于决策模式的创新和发展。与其说是网络问政促使政策制定形成了新的决策模式，不如说是网络问政“倒逼”政策制定不得不形成新的决策模式以适应网络时代的要求。过去由党和政府大包大揽强力推行的强制型决策模式正在网络时代的影响下逐渐向回应型转变;由于市场经济的发展、社会利益和价值的多元化以及网络民意的强大舆论影响，当前的决策模式更多的表现为政策相关利益群体、政府和社会组织的互动，即政府回应民意、民意又转而影响和回应政府，在不断的循环往复和政策修正中形成了回应型的决策模式。在这种决策模式中，决策的主体逐渐倾向于民众，党和政府与少数知识精英的作用在渐渐减弱，多方主体通过利益表达、协商妥协、冲突合作等形式达到意见的相对均衡一致，最终形成一项公共政策。

三、网络问政对公共政策制定影响的SWOT分析

自2008年胡锦涛作为时任中国最高领导人第一次直接与网友在线沟通，开启了我国网络问政的元年，到今天的“两会”网络参政，网络民意已发展成为整个社会的一种公开的内参。那么网络问政作为政务沟通的新生渠道，对于公共政策的制定、推进民主化进程究竟有怎样的重大意义?而近年来发生的“华南虎事件”、网络大V造谣被捕事件等说明网民灌的“水”，可以载舟，也可覆舟，网络匿名性、易失控、把关难的弊端又会给政务带来怎样的障碍?我们应怎样理性地、辩证地看待网络问政?下面利用SWOT分析法，就网络问政的优势、弊端、机遇、障碍进行一个全面、客观的分析。

SWOT(Strengths Weakness Opportunity Threats)分析法，又称为态势分析法或优劣势分析法，用来确定一个组织自身的竞争优势(strength)、竞争劣势(weakness)、外部的机会(opportunity)和威胁(threat)，从而将组织的战略与内部资源、外部环境有机地结合起来的一种战略分析方法。

(一)优势(Strengths)分析

1．网络问政可让民意充分涌流，拓宽政策议题范围。网络问政的兴起，对于克服由于信息非对称而导致的决策困境大有裨益，有效破除了传统公民参政的表达“瓶颈”，在很大程度上减少了传统沟通渠道的那种中间环节过多、信息传达容易失真的情况。而且，在网络这个虚拟空间，网友更容易讲真话、道实情，敢于直言自己最真切的感受，由此大大拓宽了政策议题的范围。

2．网络问政可使民愿及时表达，推动公共政策议程。在传统的问政方式下，尽管公民可以将自己的意愿与诉求通过纪检、信访、行政监察机关等相关部门进行反映，也可以通过电话、信件、传真等方式进行举报，但通过这些渠道去表达诉求，具有明显的滞后性和不确定性。公民通过网络平台表达利益诉求，行使和实现其监督政府的权利更高效、快捷。

(二)劣势(Weaknesses)分析

1．编造“伪民意”，导致公共政策制定不“公”。网络问政呈现的“民意”具有局限性。主要是基于两个方面的影响:一是网民比例的局限性。数据显示，截至2011年12月底，虽然中国网民规模已达到5．13亿，但是和第六次全国人口普查公布的我国总人口13．39亿相比，网民只占全体国民人数的38．3%，还只是国民中的少数群体。根据一般的选举和决策理论，少数网民的意愿并不能代表多数全体国民的意愿。因此网络民意对政府决策的参考意义是有限的。二是网民自身内部结构分布的局限性。对于5．13亿的网民来说，在地域、年龄、学历、职业等方面都存在不同程度的失衡。由于我国区域发展不平衡，网民文化素质和电脑、网络等软硬件设施上数字鸿沟的存在，使得一部分人被挡在网络利益表达机制之外，在一定程度上网络民意还难以代表整体民意。网络问政的这种局限性，很可能形成“伪民意”，一旦据此决策，便会导致公共政策制定不“公”。

2．捏造“假信息”，导致公共政策制定不“准”。网络问政呈现的“民意”具有虚假性。互联网是一个虚拟的世界，网络的隐匿性削弱了虚假信息传播者的责任感，当这些虚假信息在网络上形成有影响力的热点时，随之产生的民意也成为虚假的信息。此外，网络信息自由传播的特点，也使信息发布和传送缺乏严格的审查和核实系统，仅靠网民自我把关，更为别有用心的人通过互联网传播虚假新闻提供了方便。这样，一方面，政府无法从网络民意中及时提炼出更能广泛代表大多数人的真实意愿和想法;另一方面，也使得制定的政策不能及时得到受信息蒙蔽或信息缺失影响的群众的理解和支持，从而阻碍了政策的贯彻和实施。

(三)机遇(Opportunities)分析

1．各级执政者高度重视网络民声。网络的飞速发展，已经引起了各级决策层的注意。以人为本，最重要的是贴近群众、听取民声。通过互联网了解群众所思所盼所需，已经日益成为一种“时尚”。2008年6月，胡锦涛通过人民网强国论坛同网友们进行了在线交流，充分肯定网络的作用，强调通过互联网来了解民情、汇聚民智，是做决策、办事情的一个重要渠道。这是国家最高领导人首次公开与网民在线交流，是中国网络问政发展史上具有里程碑意义的事件。近年来全国“两会”期间，有数百万网民“有话问总理”，时任总理的温家宝亲自“触网”读帖子、回帖子。一石激起千层浪，高层表率引发各级行动。网络问政日益成为地方政治中的一种常态。

2．扩大智库范围克服决策者有限理性。网络拓宽了公众参与政策制定的渠道，拉近了官员与包括各类专家在内的民众距离，在一定程度上克服了政策制定者的有限理性。网民是个人数庞大的群体，汇集了各路精英，如果能有效聚集民间智慧，无疑有助于克服政策制定过程中的知识不足，提高政策制定的科学性与民主性。实践中不乏其例。如2008年7月14日，国家发改委公布《政府制定价格听证办法》(征求意见稿)，向社会公开征求意见。不少网民提出了富有建设性的修改意见，不乏真知灼见，集中在两个方面:一是提出消费者也有提起听证的权利;二是提出价格听证代表应以消费者代表为主体。这些意见后来被吸纳。

(四)挑战(Threats)分析

1．信息传递“零”障碍，政府信息公开力度需加大。网络使得世界变得扁平化，网民的参与会使政策制定更透明，原来由少数人特别是政府官员垄断信息的局面被彻底打破，这可在很大程度上避免因信息体制不畅导致的种种问题。在网络时代，民众对公共管理信息的强烈诉求，是为了通过信息对称实现政府公共管理公开化、公平化、公正化，确保自己的合法权益得到有效保障。如果一个国家政治生活透明度不够，信息沟通渠道受阻，信息不真实等，都将导致行政事务的不正常和社会管理的低效，甚至失控。这就需要政府加大信息公开力度，增加社会公众表达利益、反映情况、获取信息的机会与渠道，推动政策制定主体与社会公众、专家学者和社会组织的互动。

2．信息发布渠道增多，信息控制难度加大。信息通道畅通同时蕴含着信息泛滥的可能，网络信息林林总总，网络舆论纷繁复杂。这对政府信息处理能力提出了更高要求:如何在海量信息中发现哪些是真问题，哪些是假问题;哪些是需要亟待决策解决的问题，哪些是稍微缓缓也不会铸成大错的问题。一句话，面对海量的信息，要在有限的时间内有所筛选、有所回应，绝非一件轻而易举的事，培养决策者对于政策信息的敏锐性，成了网络问政时代公共政策制定者必须面对的新课题。

四、完善网络问政提升公共政策制定科学化水平的对策建议

互联网是信息传播、舆论生成、经济运作和社会运转的一个重要环节。党的十八届三中全会关于全面深化改革决定提出:形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局，健全坚持正确舆论导向的体制机制。中央决定组建更高层级的互联网管理机构，就是从国家治理能力现代化的高度，加大顶层设计力度，理顺和整合网络治理体制，切实提升新媒体的应用水平和治理能力，推动形成客观理性的网络生态。善管互联网、善用互联网，是落实三中全会全面深化改革决定、提高国家治理能力的一项重要措施。互联网治理，要有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识。要把互联网这个社会转型期的“最大变数”，变成可知、可控、可协商的“常量”，变成治国理政的新平台，共同营造起改革发展的良好舆论氛围。

(一)树牢责任意识，提高官员自觉问政的主动性

积极应对网络时代的挑战。要把懂网、上网当作领导干部的必修课，通过网络来了解世界、掌握资讯，发扬民主、集中民智，化解矛盾、促进工作，不断增强领导科学发展、促进社会和谐的本领，不断提高驾驭复杂局面的能力。要与网民平等相处，把在互联网上“冲浪”的过程，当成现代社会里“微服私访”的过程，通过上网，听取最基层的声音，了解最真实的情况。要对网络舆情作出快速反应。与传统媒体需要一定制作时间不同，网络传播信息的速度是以秒来计算的，瞬息万变。领导干部面对突如其来的网络舆论，关键是要快速做出反应，主动进行沟通，科学加以处置，在第一时间获取权威信息，做出正确决策，实施主动引导。事实证明，对于突发事件，不发布或迟发布意味着放弃信息发布的主动权。直面网络舆论，必须以速度赢得先机，抢时间构筑抵制谣言的“防火墙”，最大限度地压缩不良信息传播空间，把公众情绪引导到健康理性轨道上。

(二)增强权利意识，调动网民理性问政的积极性

网民是网络问政的参与主体，尤其是自下而上的网络问政的重要参与者，网民素质的高低直接影响到网络问政的水平。因此，网民需要树立网络公民意识，培育良好的网络道德。应让民众认识到网络舆论不是宣泄不满，而是向政策制定者表达民意的途径。这不仅需要网络管理相应法律法规的完善，更需要从国民教育，例如公民参政议政的民主意识、公民参与政治的能力等方面进行教育。公民的政治参与极大地增强了政策的传导反馈系统，有利于政府的正确决策和及时解决各种社会矛盾或问题。在网络环境下，信息的快速广泛流通，使公众自己能在相对大量的信息环境下产生自己的分析判断，从而形成不同见解的舆论传播。在大量有个人智慧的公众分析下，有关公共政策的信息逐渐地被澄清，被科学地解释，也被客观而真实地评价着。所以对公众个人而言，应该充分地利用这一渠道，转变观念，培养自己网络参政的意识，表达自己的真实意愿，维护自己的合法权益。

(三)完善信息的收集、处理、反馈制度

通过建立网络信息受理机制，及时整理、反馈民众的意见和建议，增强民众参政议政的信心。为避免信息的损失，笔者认为有必要建立一个独立于政权机关的信息机构，它只负责政治信息的中转。这样不仅可使政权机关不受信息采集和传输工作的干扰，也可以在一定程度上避免相关职权部门随意删减网上不利于自身的信息，导致信息在传输过程中的损耗、变形，确保信息始终以一种真实的形态呈现在民众面前。政府在收到第三方信息平台的信息后，要运用科学的方法对信息进行真伪鉴别，并对信息进行有机整合。建立网络问政办理机制。一些省市区以“红头文件”形式，建立起回复办理网民留言和领导信箱回复的固定工作机制，网络问政从“听”到“问”，从“办”到“督”，建立起一套完整的网络问政办理机制。

(四)建立完善的“网络问政”问责机制

建立“网络问政”问责机制，通过可量化的指标体系，增加网民打分评议环节或渠道，把回复和处理问政信息的情况作为部门政绩考核的重要标准，由民众进行监督并在网上以投票的形式给出合理的评价。在年度考核时，要结合民众的评判，对于那些相互扯皮、回复千篇一律，长期不解决民众反映问题的部门，要进行通报批评。对于那些工作得力，问政效果显著的单位要进行表彰、奖励。通过网民对政府网络问政行为的评议，加强网民对政府的监督。政府机关领导和上级部门需要对不负责任的行为加强问责，进行适当惩罚，提高问政责任感。只有这样才能使“网络问政”的新举措真正落到实处。

(五)完善网络问政的立法机制

我国一些地区已将“网络问政”纳入制度化轨道，但尚未以法律的形式加以明确。民众反映问题的免责权、信息对民众的透明权、民众要求回复的权利等都需要在法律上予以规定。针对网络问政的法律既要维持网络秩序，又不能妨碍公民政治参与的自由，在秩序和自由之间追求两者间的协调和平衡:一方面要加快立法，另一方面要加强网络法律监管。当代中国的政治参与逐步从动员型政治参与向自觉型政治参与过渡，并且参与的行为也越来越有序化，尤其是网络问政的发展，为中国公民的政治参与提供了新途径。针对这种变革，有的学者建议制定《网络问政促进法》，以国家对网络问政的利用为基本诉求，以立法的方式对网络问政进行重塑，对网络问政进行扶植、鼓励、指导、规范和保护，把网络问政建设成为一个积极、认真参与的网络表达空间，方便国家利用网络民主资源，体现对网络问政的“用”和“建设”。加强网络法律监管。除了促进立法，网络问政还需要加强网络法律监管。需要进一步明确网络法律监管的主体，明确各管理部门之间的权责，建设一支高素质的网络执法队伍，加强各管理部门之间的沟通联系，加大对网络违法犯罪案件等的查处和打击力度，整治网络秩序。

(六)建立现代化的政策信息网络系统

网络技术的发展，使行政系统越来越多地依赖于网络来进行信息的存储、利用与传输。要想在政府决策上不失误，必须有丰富可靠的情报来源、迅速的情报传递、准确的情报研究，没有一大批定量的数据就不能为政府决策做出定性分析。因此，资料必须完整、可靠，并作系统分析。所以有必要建立网上的现代化政策信息网络系统，包括专门化的信息机构和专业化的信息队伍，现代化的信息工具，网络化的信息传输渠道。为了保证政策信息系统的安全，应通过自主开发综合性的信息安全技术，加强安全管理，提高对信息的防范和检查能力。

(七)建立开放性的政策制定网络系统

政策系统特别是政策制定系统应该是面向社会的开放性系统，决不能与社会环境隔绝开来，这对维持系统的稳定和发展是至关重要的。因此，政府的领导决策活动原则上应向社会公开，不仅让政策内部下级执行组织，而且也应该让社会公众了解领导者的决策过程，主动接受社会监督。只有这样，才能广开信息来源，及时广泛地收集来自社会各方面的意见和要求，以此作为政策制定的依据，并据此预测某项政策实施的可行性和在政策运行过程中可能遇到的各种问题。

(责任编辑:陆影)

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1003－4145［2015］06－0179－05

2015－02－05

徐晓雯，女，经济学博士，山东财经大学财政税务学院教授，主要研究方向为公共管理理论与实务。曹守新，男，领导科学报主任编辑。

本文系山东省自然科学基金项目“推动山东省创新型省份建设的政府科技投入及其管理模式研究”(项目编号: ZR2011GL009)、山东省研究生创新计划项目“公共管理硕士(MPA)专业学位研究生培养模式研究”的阶段性成果。