当代中国农村土地征收制度问题探究

□韩 琛 周新辉



当代中国农村土地征收制度问题探究

□韩 琛 周新辉

中国作为一个拥有近八亿农民的农业大国，关乎农业、农村、农民的“三农”问题时刻牵动着国家的经济发展、社会稳定、国民素质的高低。但随着改革开放步伐的加快，城市化进程与新农村建设的推进，在农村土地征收及农民权益保护方面突显出的社会矛盾越来越引起社会的关注，也影响着经济发展和社会稳定。如何完善农村土地制度，保护农民利益，维护农村社会稳定，已成为建设和谐社会不可绕过的一大问题。

农村；土地征收；制度

随着我国经济社会的不断发展，如今正是我国战略发展的转型期，不可否认也是社会矛盾的凸显期，其中，农村土地问题是众多社会问题中比较值得关注的。我国的农村土地制度自1950年至今都实行的是农村土地承包责任制，但在新的经济条件下我国的土地制度以及土地产权关系却面临着严峻的挑战。据有关权威部门发布的消息称，2004年全国共立案查处土地违法违纪案件70646件,涉及土地面积3.5万公顷；全国各类开发区核减了4813个,占原总数的70%。[1]71-73更有数据显示，73%的进京上访农民的诉求与地方政府违法征地、征地补偿款拖欠等农民的土地利益有关，还有66%的农村群体事件涉及到农村土地问题。农村土地问题的严重性及治理农村土地问题的迫切性可见一斑。

一、当前农村土地征地制度存在的问题与现状

农村土地征收是指国家根据公共利益的需要，依法强制将原属于农民集体的土地收归国有的行为。需要解释的是虽然农村土地的所有权是农民集体所有，但农村土地的使用权、收益权是属于农民私有的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业的除外”。所以农村集体的土地一旦变成建设用地就要首先经由政府征地变为国有土地，这也为我国的农村征地问题埋下了隐患。

（一）“公共利益”的偏离

我国农村集体土地无法直接进入市场交易运作，需要经过国家征用。农村集体土地是否能顺利进入土地市场的关键是看是否符合法律规定的“公共利益”，但我国法律没有明确界定政府征地中的公共利益，故而被各级政府自由裁量、任意解释，导致在农地征收的实际操作过程当中，政府滥用行政权，一味追求当地GDP的增长，为一些不符合公共利益的建设项目强行征收农地。法律界定的疏漏使得地方政府假借“公共利益”之名，在城镇化的过程当中侵犯农民的土地利益，更有甚者许多地方官商勾结，暴力拆迁。另外，在实际操作当中，政府对农民的集体土地以极低的价格进行征收，而后以市场高价进行卖出，从中赚取巨额卖地收入，但这是以压榨农民的利益来获得的，农民只能得到小部分的土地征用补偿。

现如今大规模的旧村改造工程也逐步普及，涉及到了农村集体土地所有权制度变革，由于旧村改造的涉及的土地面积大，基础设施改造较为困难，所需资金村民难以承受，导致相关部门允许村集体筹资与社会融资相结合，一旦引入社会资本进行改造，就是一场村民的公共利益与开发商自身利益的拔河，由于公共利益的界定模糊，更使得开发商与政府在这一方面大做文章。现如今，就这种国家对城乡土地市场的政策差异来看，农村土地市场明显较城市土地市场不协调。另外，我国的城镇化建设进程与工业化进程依然依靠剥削农民的土地财产权益来实现，这与和谐社会统筹城乡发展、区域发展是背道而驰的。

（二）土地补偿制度中的问题

在农村土地征收过程种，土地征收补偿制度则是与农民权益息息相关的重要的制度。法律规定，被征收土地的农民可以获得土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费和被征地农民的社会保障费用四部分的补偿。其中，土地补偿费是国家征收农民集体所有土地时补偿给原土地所有者和使用者的费用；安置补助费是安置被征地单位因征地造成的多余劳动力的补助费用；青苗及地上（地下）附着物补偿费是指对被征收农民集体土地上的房屋、水井、道路等补偿费；被征地农民的社会保障费是防止农民失去土地以后没有经济来源的保障费用。从性质上来看，这四部分补偿费用既包括对农民的权益性补偿也包括对农民的保障性补偿，是十分合理的。

上述补偿制度看起来是合理的，并且对农户进行了两方面的补偿，但实际上也存在着不足之处：（1）以年产值为标准衡量补偿款，将导致“同地不同价”的不合理现象，[2]60-61也就是说，如果要征收同一地区邻近的两块土地，其中一块是粮食作物种植地，而另一块是稀有林木种植地，那么按照年产值的标准来计算征地补偿款，两者必定是有着悬殊差异的。（2）虽然法律规定了安置补助费按照土地被征收前三年年产值倍数发放范围，但却也没有明确说明具体的数额衡量标准，政府对补偿款的衡量具有主观随意性，这也导致某些地方政府压低补助费用，中饱私囊。（3）我国土地的数量是有限的，随着经济发展，土地价值的增长也是肯定的，但我国法律法规中“三年平均产值的十五倍”的补偿标准多年未变，现如今很难达到预期的补偿效果，这必定制约着农村征地工作的开展和落实。

基于以上制度出现的漏洞，使得在我国现行土地征收制度的规制下，农民的权益屡屡遭到侵犯，出现的干部违法现象和农民上访问题屡见不鲜。

（三）土地收益分配不公

《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，土地补偿费用不直接下发到农民个人手里，而是属于农村集体所有，农民在土地补偿中只得地上附着物和青苗补偿费、安置补助费和被征地农民的社会保障费用三部分。那么在征地流程中，究竟谁获得了大部分的土地增值收益？国务院发展研究中心数据表明，征地后，土地增值部分的收益分配中,政府大约得60%-70%,村级集体组织得25%-30%,农民只得5%-10%。[3]5-9令人堪忧的是，在补偿款的发放过程中，地方政府能否及时足额的下发补偿款项、村集体能否将补助费用专款专用，不挪作他用。不仅如此，征地后，无疑是农民的集体“下岗”，农民失去了赖以生存的土地，迫使他们不得不另谋生计，但是他们的知识技能、个人素质等均处于弱势，难以在激烈的社会竞争中获得立足之地，最终农民失地又失业，这个群体也逐渐成为和谐社会构建过程中的“灰色”人群。

（四）征地监督机制不完善

因农村土地征用由政府垄断，政府领导的意志在农村土地资源征用问题上起着决定性的作用。在一些地方，政府领导受开发商的影响，与开发商权钱交易，农村土地被低价征收，又通过开发商的开发高价卖出，而其中的土地增值的巨额利润被开发商与贪官悉数卷走。由于土地审批领域的不公开，农地征用的贪腐现象尤为严重。更有甚者，有些村干部在土地安置费上动起手脚，土地补偿安置费难以公平、足额分配。

在征地监管方面，对地方政府的土地违法行为的行政处罚缺少明确的法律依据和有效的制裁手段，执行起来比较难，地方土地监察机构，难以对越权批地、非法占地及滥用土地等违法问题进行有效的防范和查处。在农村土地征用中，即使被查出越权批地、未批先用等情况，也多是事后通过补办征地手续，使不合法的征地行为“变得”合法化。同时对地方政府及领导违法征地的处罚不到位，力度较轻，使其违法征地的风险较小，但所获经济利益巨大。因此地方政府征地侵害农民利益、不顾当地可持续发展的重要原因。

（五）农民话语权低微

我国现行法律没有明确规定政府与需用地人有义务将征地信息告知被征地人，征地方案的起始都不需经过被征地人同意，更不需要被征地农民的意见和建议，在征地方案决议中农民的话语权被忽视。而只有在征地方案批准生效后，农民对政府公布的安置补偿方案才有知情权和表达权。

更重要的是，如果农民的合法权益在征地补偿过程中受到侵害，他们对不合理的征地补偿方案也缺乏抵抗能力。因为根据我国法律条款的规定，如对征地补偿存有争议的，当事人只能寻求行政救济，如政府协调、行政复议，这就很难保证农民能够通过这些途径维护自己的合法权利。另外，即使农民对征地补偿方案提出反对，征地政府也可以强行征地，因为我国法律规定征地方案的实施不受安置争议、征地补偿的影响。更加无法保证农民的征地补偿权益，这样的制度，为农村征地工作留下了种种隐患。

现实生活中，农民的土地权益受侵害的现象不胜枚举，他们在维护权益的道路上走得十分艰难，明明是与自己休戚相关的土地问题，却在整个土地调整的过程中，呼声都显得特别渺小。面对村委会、各级政府、公司企业，农民为了发出声音，以合法的、非法的、个人的或群体的等各种方式的抗争着，然而显而易见，效果总是不理想的。

二、农村土地征用问题的解决对策

（一）明确“公共利益”的界定

公共利益不确定，就难以确定土地征用的公平性和合理性，对于因公共利益需要使用农民集体所有土地的，征地初期需要对方案进行更全面的利益权衡，更多的参考来自被征地农民的意见和建议；对于需使用农地进行非公益性设施建设的更要仔细斟酌、权衡利弊，杜绝政府滥用手中职权强制征收土地。

基于此，我国法律必须明确界定“公共利益”的范围，且在法律条文上准确表述公共利益的概念。在公共利益的界定上应采用列举式与概括式相结合的办法，抽象出公共利益内涵如公共性和非排他性、受益对象的不特定性等。[4]124-130做到清晰具体，防止土地征用权滥用，使农民维权有法可依。

（二）完善农地征收补偿机制

农村土地征收中的补偿问题是重中之重，在所有土地纠纷中，无不是因土地利益而起，农地补偿问题就是症结。我国现行的农地征收补偿标准明显偏低，现行的征用制度完全与市场经济脱离，因此，偏离土地价格与农民预期。而建立公平补偿的标准和透明公开的公示制度，才是能缓解征地矛盾与冲突，保护被征地农民权益的关节点。

一是应淘汰现在按照土地被征收前三年年产值倍数计算的方法，使土地补偿费用的评估与土地市场接轨，成立专门的土地评估管理单位并接受监督，得出地价数据后交与主管部门，主管部门在制定最终土地补偿标准中，应参考当地土地市场的同期水准与当地经济发展水平，更应举行村民听证会，保障农民的合法权益。二是安置补助费的标准应明确包括需要安置农业人口的养老保险和失业保险的社会保险费用。“公平补偿”标准存在一个底线，即补偿必须保证每个人的生活水准不会因为其私有财产权为公共利益需要而被限制或剥夺而降低。[4]124-130这些措施的实施必然会使农民的土地权益得到更有效地保障。

（三）建立健全农地征收监督机制

在土地征收过程中，一是要对征地的监督进行加强，成立专门的监督机构，监督从征地方案的确立到征地补偿款的发放一系列的征地流程；二是对于农村征地补偿款的发放有更严格明确的规定，以杜绝其中的贪腐现象；三是尽快落实征地细则的有关法律法规，敦促各级政府与村集体在征地过程中严格按照审批程序，进行公开公正的征地流程与及时足额的土地补偿款发放。另外，对于长期在农村征地岗位上工作的人员，进行不定期调整，建全征地责任制度及责任范围，严厉打击涉及农村土地征用的贪污腐败与违法犯罪行为，并追究责任人的行政和法律责任。

（四）关注农民话语权

在农村土地征用问题上，除上述机制的改进和完善，更要关注农民的话语权，使农民更多的表达意见，道出心声。建立更加人性化的信访舆情系统，开放更多能使农民和政府、企业平等交流对话的平台和窗口。另外，不摒弃漠视农民利益与诉求的心理，不改变以牺牲农民赖以生存的土地资源为发展当地经济代价的发展模式，制度建设得再完善，保障农民利益也依旧是一句空口号。所以，重视农民在土地交易谈判中的地位，认真听取每一位农民的征地意见，重视农民的诉求，才能缓和征地矛盾，统筹城乡发展，稳步向构建和谐社会迈进。

三、结语

我国进入全面深化改革的重要阶段，在广大农村，妥善处理好新阶段的各种矛盾问题才能建立城乡经济协调发展，城市与农村共同繁荣的和谐社会。现如今农地征收存在的制度漏洞、现实问题等正阻碍着和谐社会的构建与“三农问题”的解决。故而要把农村土地征收制度改革更积极的提上社会主义新农村建设的日程中，实事求是的进行新农村建设规划，扎实做好农地征收的实际工作，以期达到通过促进农地征收流转来提高农民收入、缩小城乡居民收入差距的目的，更加稳健的促进中国的新型城镇化建设进程。

[1]白呈明.在宪政框架下构建解决农村土地纠纷的长效机制[J].唐都学刊，2005，06:71-73.

[2]詹勤艳，杨志敏.土地征收制度研究——论我国农村土地征收及相关问题[J].现代商贸工业，2011，11:60-61.

[3]彭栋梁.论农村和谐社会构建中的土地征用制度改革[J].贵州工业大学学报（社会科学版），2005，06:5-9.

[4]石佑启，苗志江.论农村土地征收与农民权益保护[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2008，01:124-130.

2015-02-17

山东农业大学马克思主义学院，山东 泰安，271000

韩琛（1990- ），女，山东莱芜人，山东农业大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事马克思主义理论教育与社会发展研究；周新辉（1961- ）男，山东荣成人，山东农业大学马克思主义学院教授，硕士生导师，主要从事马克思主义中国化方向研究；通讯作者。

F321.1

A

1008-8091（2015）02-0020-04