新型城镇化背景下我国失地农民利益诉求研究

2015-04-02苏玉娥

山东农业大学学报（社会科学版） 2015年3期

□苏玉娥

□苏玉娥

我国在推进新型城镇化进程中产生了大量失地农民,他们的利益诉求问题日益凸显，已引起全社会的关注。得到合理的经济补偿、享有政治权利、拥有基本社会保障是失地农民利益诉求的主要内容。农村土地产权主体模糊、现行征地制度不健全、正式代言机构缺席等是失地农民利益诉求产生的原因。失地农民利益诉求的解决对策有明确农地产权主体、健全农村土地征用制度；落实失地农民的参与知情权、监督权和救济权；进行体制改革,促使村委会、地方政府真正为失地农民利益代言。

新型城镇化；失地农民；土地征收；利益诉求

在我国快速推行新型城镇化进程中，农村相当数量的耕地和其他农用地被国家征收，估计在2030年，我国将有一亿一千万农民成为失地农民。[1]失地农民合法权益得不到保障甚至遭受侵害的情况时有发生，导致农民利益诉求逐步增多，一些农民采取极端的手段如集体上访、集体自杀、静坐示威、堵路堵门、对抗警察、围攻基层政府、阻碍施工等非理性方式来表达自己的诉求，维护自身的基本权益，分析失地农民诉求产生的原因，关注失地农民诉求的内容，已成为解决失地农民问题的迫切需要。

一、失地农民利益诉求的内容

（一）合理的经济补偿是失地农民的首要诉求

1.及时足额发放征地补偿款及安置费用。及时足额的发放征地补偿金对保障失地农民日常生活显得非常重要。但在现实的征地活动中，随意制定征地补偿标准、减少征地补偿金、私自扣留征地补偿金、土地补偿款发放不及时、拖欠现象十分严重。有些地方政府在没有给与任何补偿下征收农民土地，使失地农民的日常生活无法维持。有关调查报告显示，将近13%的农民在失去土地后没有得到任何费用，10%的失地农民给予口头许诺，12.8%的农民拿到分期发放的土地补偿金，60%的农民得到一次性的土地补偿金。[2]

2.提高征地补偿款，分享土地征用后的增值收益。《土地管理法》我国目前征地补偿标准是根据耕地被征收前三年平均年产值倍数进行计算，并规定补偿倍数最高不得超过三十倍。[3]这样地方政府可能只需3-5万元就可征用农民一亩地，征用后拍卖土地获取上百万元的收益。例如河南郑州市一亩地的征用价格低到2万元，拍卖后的土地价格却高达几百万。[4]土地被征收后是一次性补偿失地农民的失地损失，导致失地农民无法公平分享土地资本化后的升值收益，实际上被甩出了工业化、新型城镇化的进程。

（二）享有参与监督权是失地农民的政治利益诉求

1.拥有征地参与权。农民对正在使用的土地何时征地、征用后作何用途以及怎样补偿等切身利益的事情应该具有知情权和发言权。而实际上地方政府充担着决策者、实施者、最终裁决者等多重角色，农民对国家的征地政策是什么、怎么实施、怎么落实很不清楚，征地的程序缺乏公开透明性，暗箱操作空间大，导致一些土地没有经过法定审批程序、未批先征、未批先用、征而不用等非法用地情况的发生，严重损害了失地农民的利益。而且农村征收土地完全没有按照“你情我愿”的市场规则公平合理的进行，有关政府部门和用地单位强制征收农民的土地，面对不公平不合理的补偿标准和补偿方案，失地农民只能被迫接受。

2.拥有制约村委会并与基层政府平等对话的权力。农地产权归属的模糊性导致基层政府征地拆迁中完全是主导控制的作用，而失地农民完全处于被动无语的处境，不拥有任何与政府协商甚至谈判的权力。同时，村干部贪污腐败、违法乱纪、作风专横、行贿受贿等违背农民意愿损害农民利益的行为在征地的过程中时有发生。因此，拥有制约村委会并与基层政府平等对话的权力是失地农民政治诉求的主要内容。

（三）拥有长远保障是失地农民的社会利益诉求

“要地不要人”的一次性货币补偿安置方案无法保证失地农民的长远生活，征地补偿费花完后的生存问题成为失地农民最大的担忧。整体就业形势严峻、农民新技能缺乏、就业信息沟通不畅等多种因素导致失地农民实现就业和再就业非常困难。失地农民盼望政府能够直接提供工作岗位、提供就业技术培训、就业指导、组织劳务输出等帮助其解决就业问题。农村主推“新农合”来解决农民的医疗问题，但很多大病医疗费的补偿比例最高不超过70%，最低才20%，就是说农民自费比例非常高，“看病贵、医疗保障程度低”问题没有得到有效解决。[5]

二、失地农民利益诉求产生的原因

（一）农地产权主体模糊不清是失地农民利益诉求产生的根本原因

我国法律规定的农地产权主体模糊不清造成具体明确的农地所有权主体缺位，导致农民不拥有土地的所有权，乡（镇）政府和村委会掌控土地处置权，国家是农村土地终极意义上的所有者。通过掌控土地处置权，乡（镇）政府、村委会违反法律规定和征地程序，私自代表村民转让集体土地来为自己获取利益。作为土地的使用者的农民既无权干预基层政府滥用征地权进行征地的行为，也无力抗拒乡镇府、村委会分享土地出让收益，只能得到5%到10%的土地补偿款，而乡（镇）政府、村委会却拿走90%以上的土地转让收益。[6]

（二）农地征用制度不健全是失地农民利益诉求产生的直接原因

我国农地征用制度中存在对“公共利益”内涵与外延的界定不清晰导致各个利益集团以“公共利益”的名义滥用征地审批权谋取私人利益，侵害农民土地权益；法定补偿标准过低刺激了地方政府的征地冲动，政府既是土地征用者又是纠纷调解者，单方面制定土地征用补偿、安置方案以及土地征用的事后告知导致土地征用者权力过大，失地农民知情权、协商权、监督权和申诉权缺失，无法制约政府征地行为；对征地补偿款的及时支付和对征地补偿款的具体分配、管理未作具体明确规定导致拖欠、扣押、贪污和截留征地补偿费现象严重。

（三）参与监督权和司法救济权虚置是失地农民利益诉求产生的重要原因

农民没有参与征地目的合法性论证导致各个利益集团以“公共利益”的名义滥用征地审批权；没有参与征地补偿款的具体计算、征地补偿款的分配方案和村民安置方案的制定，导致在土地被征用之前对征地的相关信息毫不知情，只是被动接受征地补偿款以及安置方案，无法有效主张和保护自身利益。失地农民虽拥有法律赋予的监督权和救济权，但缺乏行使监督权和救济权的有效途径，比如参与知情权贫困导致失地农民信息缺失无法对土地违法行为提出质疑；要付出的大量时间以及经济成本进行监督，同时担心被人打击报复，造成失地农民不愿不敢监督；司法救济制度缺失和救济渠道狭窄，违法的征地行为造成失地农民利益受损如何补救缺乏明确的法律规定，导致失地农民只能通过持续的上访和起诉来维护其利益，但这些途径大多数都没有得到及时有效回应，使得失地农民监督权和救济权利虚置。

（四）正式代言机构缺席是失地农民利益诉求产生的组织原因

土地征用规则实际上是利益集团相互博弈的结果，失地农民没有专业化的代言机构，组织化程度很低，导致与其他利益团体进行利益分配中的博弈能力微弱，难以主张和保护自己的合法权益。村民委员会作为村民选举产生的群众性自治组织应该成为失地农民利益诉求当然的代言人和权益的坚定维护者，但实际情况是村委会作为集体财产的法定代理人，掌控集体土地的实际经营权和管理权，部分村干部利用职务之便成为侵犯村民利益的主体，同时村民委员会实际上成了国家在农村的最后代理人，当政府与村民利益发生冲突时，村委会往往倾向于政府利益而无视失地农民利益诉求。由于权力受不到有力监督和约束，一些地方基层政府为了追求政绩和缓解财政压力，土地低征高卖的巨额利润驱使地方政府大量批地、征地和卖地，侵害失地农民利益行为时有发生。

三、失地农民利益诉求有效实现的对策

（一）明确界定农地产权主体，确立农地和国有土地同等法律地位

现行农村土地产权制度存在明确的法人缺乏、管理主体缺位和资产处置错位导致农民的土地使用权和收益权受到侵害。因此，要维护农民权益，必须立法明确界定农地归农民所有，对农民承包地和宅基地开展所有权登记颁证工作，发放具有法律效力的土地证书，确保农民土地所有者身份以及相应的土地财产权益不受侵犯。[7]打破农村土地和国有土地之间流转的法律壁垒，让农地和国家建设用地一样依法进入建设用地市场，享有平等的出让权。农民作为独立合法的产权主体，只要符合国家的相关农地政策，经过政府相关部门的审查和准批，可以对承包的农地遵循利益最大化法则进行处置，包括用于非农建设。[8]农民与土地使用者之间独立自愿签订土地使用权出让协议，价格真实反映土地的市场价值。乡（镇）政府、村民委员会和村民小组不再掌控农地处置权，不能私自代表村民转让集体土地来为自己获取利益，政府也不是土地所有者，而是土地所有者的管理者和服务者，主要从公共利益和经济发展的角度依法对农村土地进行规划管理，不管哪级政府来征用土地，要让农民平等参与补偿谈判，依照土地市场价格给予合理补偿。但农地进入建设用地市场，而且进入建设用地一级市场后产生的土地增值利益应当拿出部分回馈社会。

（二）健全农村集体土地征用制度，全方位保护农民利益

1.实行公益性用地征用与经营性用地征收制度。我国法律不但要明确界定只有出于公共利益政府才有权强行征用农地，而且还要采取列举的方式对公共利益的内涵和外延做出明确的规范，土地的征收价格应该由市场公平交易来决定，充分考虑土地用途改变以后发生的增值情况，给予农民科学合理的补偿，不应由政府单方面制定征收的补偿标准，避免政府滥用征地权，以低价甚至无偿使用土地获取巨额的土地出让收益。对于公共利益以外经营项目用地，坚决杜绝动用国家征用权强制剥夺农民利益来满足私人利益，要完全按市场规则运作，充分尊重农民的选择权，引入竞争机制和谈判机制，让农地所有者与用地单位平等谈判来决定是否出让土地使用权。

2.规范土地征用程序。建立征前协商、听证制度，法律要明确规定征地前必须向社会尤其是被征地农民公告土地征用用途，增加征地目的合法性审查；在征地用途得到社会和被征地农民认可后，建立征前补偿制度从源头上解决截留拖欠补偿款的问题，即必须先补偿后征地，并就征地补偿款的具体数额以及在乡镇、村集体分配比例、征地补偿款支付的期限、村民安置方案等问题与农民进行协商，征地农民同意并得到应有的权益后，征地才能进行；健全征后公告、复议、诉讼制度，获得批准后，政府要公开刊登征收农地的相关方案，并且这些信息必须送达被征收者才发生告知的效力。农民对政府的征地程序、补偿标准、安置方式等有异议，允许其寻求司法救济，可以向法院提出诉讼。

（三）充分落实失地农民的参与知情权、监督权和救济权

1.落实信息公告制度和听证制度。在整个土地征收过程中，任何关系到被征收者的利益及公权力监督的事项均应列为知情权的对象，政府设定必要的公告期公开刊登与征地有关的所有信息，并有义务保证这些信息必须送达被征收者才发生告知的效力，以送达回证作为效力证明，保证被征收方充分了解政府的征地方案、安置措施。违反相关的送达规定，视为程序违法。建立征地听证程序，失地农民必须出席听证会，失地农民还可以委托专业人士出席听证会，政府相关部门应当向听证参加人员通报全国相似区位土地的平均地价、补偿标准，用通俗易懂的语言将评估中土地的优劣分析给听证参加人员，保证失地农民在征收目的、征收范围、征收补偿标准和征收补偿安置费用等方面都有充分发表意见的机会。通过建立农民参与、公开查询、举行听证及举报等制度，让农民充分行使对于补偿范围、内容、标准及收益分配等问题的监督权。

2.引入司法救济制度。取消行政机关在土地征收方面的终局裁判权，明确征地过程中农民对政府的征地程序、补偿标准、安置方式等有异议，可以向上级复议机关提出异议，也可以不经政府裁决直接提出诉讼，被征地农民对裁决和复议决定不服，有提起行政诉讼的权利，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，让司法救济介入土地征收的全过程，政府违背公共利益、不遵守合法的征地程序、不依法给予农民合理补偿等违规违法行为都可以提交司法机关进行司法救济，让司法权监督制约行政权。对滥用征地权、擅自征地、征而不用闲置浪费或改变用途的、不依法补偿、拖欠征地款、剥夺农民知情权等征地过程中违法行为，加大惩罚力度，追究法律责任。

（四）促使村委会、地方政府回归失地农民利益诉求代言人身份

1.健全村委会制度。改变村委会与集体财产的利益关联，让农民拥有土地的所有收益，征用土地时让土地使用者与农民平等协商，补偿款直接发放到农民的手中而不经过村委会，从而减少利益驱动下村委会背离农民利益诉求的动机。切割村委会与乡镇政府可能存在的利益关联，减少村委会的行政化倾向，杜绝政府建议候选人甚至内定候选人和罢免村委会成员的干预，保证村民拥有依法选举和罢免村委会成员的权利，对宗族势力操纵、把控和贿选的干扰选举者依法严肃处理。完善村民代表大会等民意表达和监督机制，增强村务公开、村干部工作的透明度，除了一些出生死亡证明、政治面貌、计划生育等证明性的、日常性的权力归村民委员会外，像宅基地的批准使用、土地发包、土地征收的相关事项由全体村民来行使，村民可以申请法院撤销未经村民大会通过的或者是严重危害村民利益的征收决定，同时对违法批地的国家工作人员、违法同意征收的村民委员会成员严格追究相应责任来减少乃至杜绝其对失地农民权益的侵害。

2.转变地方政府职能。地方基层政府财政困难，依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的土地财政现象非常普遍。改革政绩考核目标，减小直至取消“GDP”增长状况在对基层政府考核中的权重，将政府从沉重的经济建设的压力中解放出来，消除利用土地征用等促进经济发展的根源。改革财政体系，完善“财权上移"制度，降低地方政府上交的财政比例，相应增加地方政府的财政收入，改变地方政府的财力与其支出责任严重脱节的问题。[9]同时，探索土地收益分配制度，合理确定土地收益在土地所有者、监督者和和开发者之间的分配比例，确定政府对土地出让收益合理的截留比例，并加强对政府土地收益的用途管制来减少政府的征地冲动。

[1]赵国飞.大连市失地农民就业保障研究[D].大连:大连海事大学,2012：9-10.

[2]郑涛.论我国失地农民经济利益诉求构成与回应途径[J].北方经济, 2012（12）:2.

[3] 中华人民共和国土地管理法[M].北京:中国法制出版社, 2010: 88.

[4]楚向红.城镇化进程中失地农民问题及对策研究——以河南省为例[J].世纪桥, 2010（5）:71-72.

[5]胡才芳,宋军华.完善新农合救助机制破解大病群众返贫难题[J].学习月刊, 2014（9）:123.

[6]郑涛.城镇化进程中失地农民利益诉求问题研究[D].上海:华东师范大学, 2013:86.

[7]刘荣材.农村社会转型与新农村建设探讨[J].经济研究导刊, 2010（9）:25.

[8]周建亮,吕振臣,尹建中.我国集体土地征收制度改革的路径选择[J].中国行政管理, 2012（7）:26.

[9]高林远,黄善明,祁晓玲.制度变迁中的农民土地权益问题研究[M].北京:科学出版社, 2010:193-197.

2015-02-04

国家社科基金项目“中国特色社会主义道路中农民发展的权利诉求与制度贡献研究” （11CKS018）；河南省高等学校人文社会科学研究项目“城镇化进程中失地农民利益诉求问题研究”（2015-QN-016）。

河南农业大学文法学院，郑州，450046