政府向社会力量购买服务改革的制度障碍及对策*

刘新圣

(河北工业大学 人文与法律学院， 天津 300401)

政府向社会力量购买服务改革的制度障碍及对策*

刘新圣

(河北工业大学 人文与法律学院， 天津 300401)

摘要：政府向社会力量购买服务不仅是推动政府职能转变的重要着力点，而且是扶持社会力量发展的重要措施。各地在推动这项改革过程中取得了很大成效，但也存在着制度设计不严密、制度衔接不顺畅等问题和障碍。将这项改革深入推进下去，需要坚持有层次地放开政府资源，加强对整个购买过程的动态管理以及建立政府购买公共服务改革同其他改革之间的联动机制等多项措施的推动。

关键词：政府购买服务； 社会力量； 社会组织； 动态管理； 区域协同

政府向社会组织购买服务是近年来中央作出的重要改革部署，这项改革涉及面广，不仅是政府职能转变的题中之义，而且是调整和规范政府与市场、政府与社会关系，激发社会活力的重要着力点。政府向社会组织购买服务同当前多项改革内容相辅相成，比如事业单位改革、养老制度改革等。长期以来，各地区根据实际情况在政府购买领域出台了许多新规定，采取了很多新措施，积累了不少经验，尤其是上海、深圳等沿海地区的改革已经取得了非常明显的成效。然而，在改革过程中也出现了一些问题和制度性障碍，突出地表现为社会组织发展不成熟、承载力有限，“政府办社会”的现象比较普遍。为了深化这项改革，需要政府更加积极地推动职能转移，有序放开资源，同时，加强对社会组织的扶持力度，积极探索与政府购买服务改革和其他改革内容的联动机制。

一、政府向社会力量购买服务存在的问题

随着各地政府及时发布了购买目录，政府购买内容逐渐充实，范围逐渐扩大。但是，法律滞后于实践、服务供给滞后于需求、预算管理体制滞后于采购实际以及集采机构缺位等问题仍然比较突出[1]。具体说来，在进一步推动这项改革过程中还存在以下一些具体问题。

第一，宏观制度设计还是粗线条的，在对整个过程管理的动态监管上还有所欠缺。目前各地区基本上都出台了政府向社会组织购买服务的指导性文件，但是还欠缺关于社会组织资质认定、购买公共服务的工作模式、服务质量监督、纠纷处理等问题的具体规定。针对不同服务内容的具体运行规范尚未出台。而健全的法规政策、规范的购买流程、良好的监管机制、发育良好的社会组织保证是实施政府购买服务的前提条件[2]41。

第二，各部门在推动这项改革时的工作方式和力度参差不齐，难以形成合力。目前，民政系统、文教系统在制定标准、规范管理方面的工作力度比较大，而其他部门却相对滞后。目前此项改革的推进面临的许多障碍，比如需求调查、资金问题、责任划定、绩效评估、技术服务等，迫切需要财政、人事、经济、司法部门共同进行制度创新。

第三，对社会组织的扶持力度还有所不足。政府向社会力量购买服务取得实效的关键在于培育能够承接政府职能的现代社会组织。但是，社会组织专业化水平不高、行政色彩比较浓厚的现象非常普遍，这已经成为推动这项改革深入发展的最大瓶颈。近年来政府在社会组织培育方面投入增长非常迅速，但是形式比较单一，对象范围比较狭窄。政府的扶持应该是全方位的，包括资金支持、制度建设、税收减免等方面。就这项改革而言，针对不同的服务领域，可以制定有差异性的政策，扶植社会组织成长，规范社会组织行为。最为关键的还是创造一个公平、公开的市场环境，允许社会组织在竞争中发展壮大，以高质量专业化的服务赢得发展。而且，政府明确要求在实施向社会组织购买服务过程中引入第三方参与[3]。

第四，这项改革同其他改革之间的衔接还不够顺畅，激发和带动其他改革的功效尚未完全发挥，改革过程中“单兵突进”的现象比较明显。目前应该积极推进政府购买服务同其他改革的协同发展，尤其是注意同当前事业单位改革、医疗体制改革、应对老龄化问题等内容相结合，争取获得综合效果。

二、进一步推动政府向社会组织购买服务改革的政策建议

目前，我国正经历“公共产品短缺时代”[4]。我们应该深入挖掘政府向社会力量购买服务改革的潜力，真正使这项改革成为促进政府职能转变、激发社会活力、带动经济可持续发展的催化剂。政府购买的内容可以再充实一点，对社会组织的扶持可以再有力一点，工作模式创新可以再大胆一点。按照“制度完备、竞争充分、监管有力”的总体原则，创造政府向社会力量购买公共服务改革的新局面。

1. 进一步开放政府资源是深化政府购买服务改革的前提

政府向社会力量购买服务是一项长期的改革任务，首先应推动当前社会迫切需要和条件比较成熟的领域优先发展，而后逐渐推开，最终形成综合性的公共服务供给体制。对各地出台的《政府向社会力量购买服务管理办法》和《政府向社会力量购买服务指导性目录》进行对比，我们发现：目前政府购买服务的内容重点还不够突出。就全国经验而言，以下几个领域是适合社会力量发挥作用的重点领域：其一是社区服务与管理；其二是行业性服务与管理；其三是行政事务与管理。尤其是在社区服务与管理类领域，正是社会组织的“用武之地”。

目前应该坚持突出重点服务范围，做实购买服务内容。政府可以选择社区服务、农村医疗、养老服务、残疾人服务等领域作为政府购买服务的重点建设领域，发挥示范和引导作用。城镇化高速推进是当代社会发展的重要特征，因此，城镇社区建设处于非常突出的位置。在调研中，社区工作人员普遍表示目前社区承担工作非常繁重，社区工作人员不足。因此，针对社区中的青少年、老人、残疾人等特定人群的相关服务均应该列入政府购买服务的范围。另外，城镇化的迅速发展加剧了公共资源分配的不公平，农村人口在占有医疗卫生资源方面同城市的差距非常大。可以通过政府购买医疗服务的方式进一步改善农村医疗水平，鼓励社会组织在应对老龄化过程中发挥积极作用。目前，全国在政府向社会力量购买服务的改革中很大一部分的成功经验就集中在养老服务方面，天津和北京、上海、南京的情况大体相同，绝大部分老年人选择居家养老的方式。这个领域成为很多社会组织竞争最为激烈的领域，同时也是服务模式创新最丰富的领域。

为了保证重点领域的改革取得成果，建议选择几个具有代表性的政府部门作为试点单位。试点单位首先公布可以向社会组织购买服务的工作事项，以民政部门为例，很多具体事务可以采取政府购买的形式，比如：第一，广泛吸收社会资本投入的居家养老服务产业；第二，针对各类社会求助人员的法律援助、生活保障、心理辅导；第三，以社区工作者为对象的各种专业培训；第四，对各种公益基金会的资格审查；第五，对行业协会、商会工作和运行状况的审查；第六，社区诚信自律、关爱弱势群体的宣传活动的组织等。又比如文化管理部门，可以在以下领域中积极引入社会组织的力量：第一，社区艺术活动，各种节日的庆典活动，少年儿童艺术节等；第二，对各种出版物(报纸、杂志、音像制品、电子出版物)的鉴定和审查；第三，群众文化需求的调研；第四，各种文献资料的收集、整理和保护；第五，文化古迹保护的宣传、学术研讨等。

2. 规范购买方式、加强动态管理是深化政府购买服务改革的关键

公正、公平、公开的购买程序是保证这项改革深入发展的最重要机制。各地在探索政府向社会力量购买服务的操作程序方面积累了丰富的经验。但是，目前尚未实现购买关系，而主要是行政职能的延伸[5]。非竞争性购买侵害了政府购买服务的内涵和原则[6]214-222。目前，有学者将目前比较常见的购买方式简要划分为以下三种：直接资助制(作为购买者的政府对承担公共服务职能的民间机构和组织给予一定的资助，资助的形式包括经费资助、实物资助和优惠政策)；项目申请制(购买者设计特定目标，面向社会公开招标，由承接者根据项目要求提供服务；或者由社会组织根据需求主动向政府有关部门提出要求申请立项，经过评审后，以项目方式予以资金支持)和合同制(由购买者与社会组织签订服务合同，根据合同约定购买者向社会组织支付一笔费用，由社会组织承接合同规定的特定公共服务项目)[7]17-19。每一种模式都有自身优势，也有一些弊端。在社会组织发展水平不高的情况下，直接资助制效果明显。但是这种形式可能导致政府和社会组织之间的权责关系不清，造成社会组织对政府资金的依赖，从长远来看，直接资助制只有向平等合作的项目制或合同制发展才更有利于社会组织发展。项目制和合同制对社会组织的发展程度要求比较高，大部分社会组织专业化水平比较低，还处在发展的初期阶段，很难取得和政府平等的谈判地位。而且，目前我国一些地方政府对服务需求信息、服务质量标准、服务价格等内容的了解还不到位，尚未形成稳定、规范的购买程序，因此，这种方式目前还不是非常广泛。但是，公开、平等、规范的购买方式代表了未来的发展方向。

从各地政府的实践经验来看，采用直接资助形式最为广泛，但是项目制和合同制发展非常迅速。而且，近年来各地政府在向社会组织购买服务方面新招频出，很多改革措施已经不仅仅局限于以上三种分类，出现了多种购买方式结合的新形式。在推动政府向社会组织购买服务改革中走在全国前列的有：北京市西城区、上海市静安区、杭州市下城区、南京市鼓楼区、宁波市海曙区等。北京市2014年1月份就公布了《利用福利彩票公益金资助社会组织开展公益服务项目的通知》，重点资助社会组织在扶老助老、扶残助残、赈灾济困、扶贫救孤、社区公益服务五大领域，围绕公共服务、社工服务、社区服务、社会组织扶持发展四大类开展的公益服务项目。2014年拟资助50~60个项目，每个项目资助资金10~30万元[8]。上海市静安区探索建立了“1+5+X”的社会组织服务管理模式，即首先成立具有独立法人资格的区社会组织联合会，充分了解各种社会组织的专业水平、服务愿望等内容，在此基础上对五个街道范围进行延伸，突出目前群众需求比较迫切和社会组织能力比较突出的社会保障、养老、教育等领域[9]。南京市鼓楼区早在2003年就开始谋划建立“居家养老服务网”，最初的做法是鼓楼区政府出资15万元，为100位独居老人和空巢老人购买家庭照料服务，以后政府投入资金数目逐年增加。区政府以项目委托方式委托社会组织“心贴心服务中心”组织服务人员，提供服务内容，在整个过程中，区政府和民政部门进行指导和监督。目前，该区已经形成了几十个社区服务站，而且社会组织的专业化水平大幅度提高[10]。

总而言之，政府在制定购买程序时，应该注意以下几个问题：第一，广泛收集服务需求信息。在这个过程中，政府应该掌握居民对哪方面的服务需求最为迫切，并据此对需求进行排序，从而明确工作的重点和难点。而且，还应该对社会组织的专业水平进行清查，掌握社会组织的服务能力。第二，坚持公开招标，提高竞争性，合同条款尽量细致。第三，政府对整个过程进行动态监督，可以委托专家、接受服务的群众、政府主管部门负责人组成评审委员会，对社会组织的服务进行评价。第四，建立奖惩制度，对那些服务质量高、责任心强的社会组织进行资金方面的鼓励。可以尝试建立社会组织的诚信档案，对达不到要求的社会组织，进行限制申请或者取消资格的惩罚。

3. 加大对社会组织扶持力度是深化政府购买服务改革的当务之急

社会组织发育不成熟，承载政府职能的能力不足是目前制约这项改革深入发展的最大障碍。加大对社会组织的扶持力度是当务之急，结合国内外的经验，我们建议从以下几个方面着手：

第一，扩展社会组织资金来源。巧妇难为无米之炊，在对社会组织的调查中，资金困难是制约社会组织发展的最大障碍。很多社会组织的办公和生产条件简陋、服务技术水平不高，突破这一难题需要“双管齐下”。其一，政府的补助是保证社会组织运行的最重要资源。社会组织由于其公益性，不可能像企业一样追求高额利润，因此，政府有责任对社会组织进行必要的资金支持，包括整笔拨款、分类资助等。其二，鼓励社会力量向社会组织提供资金捐赠。在我们调查中发现，慈善或者公益基金等对社会组织的资助数量非常有限，有些社会组织甚至从来没有得到过这方面的资助。

第二，集中力量建设几家具有示范作用的枢纽型社会组织。枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织[11]。北京、上海等地已经将枢纽型社会组织建设作为推动社会组织发展的重要举措。2009年北京市认定了市总工会、团市委、市妇联、市残联、市科协、市红十字会、市法学会等10家社会组织作为第一批市级枢纽型社会组织。2010年又认定了第二批市级枢纽型社会组织，包括市工商联、市贸促会、市私营个体经济协会、市体育局总会、市志愿者联合会等12家组织[12]。

第三，为社会组织的成长创造一个公平竞争的市场环境。规范的市场环境是激发社会组织活力的最重要因素，平等的地位是当前各类社会组织最迫切的要求，公平竞争是保证社会组织提供服务的质量不断提高、满足社会多样化需求的保障。如何在政府与社会组织、社会组织与服务对象之间建立起清晰明确的责任关系是保证市场机制成功运行的关键。因此，首先应该赋予社会组织与政府部门平等的法律地位，明确各方的权责范围。政府主要制定服务政策、确定服务项目的内容、评估和监督社会组织的服务。社会组织则负责服务的提供和生产，并且对于服务过程中出现的问题承担相应责任。

4. 充分利用当前区域协同发展的趋势，鼓励社会组织实施走出去战略

区域协同发展是当前中国经济社会的热点之一。长三角、珠三角区域长期以来在经济合作、产业对接、社会服务等方面共同发展的程度比较高。目前，京津冀协同发展已经上升为国家战略，相关地方政府正在积极落实中央部署。另外，同一省份内部相邻城市之间也在市场原则的指挥下，逐渐形成城市圈、城市群。比如，江苏省南部的苏锡常城市群、湖南省中南部的长株潭城市圈等。区域合作的加深为社会组织提供了很好的发展契机。社会组织可以尝试跨省区合作，实现跨区域承接政府职能转移。就区域协同发展水平较高的长三角和珠三角而言，政府和社会力量广泛合作、相互促进，已经形成了良性互动。政府以职能转变为突破口，有计划、有重点地开放自己掌握的资源，在市场原则的引导下，各种社会组织通过公平竞争，既为自己的发展赢得了机会和资金，又为社会服务作出了贡献。社会组织专业化水平的提高让政府职能转移更加“放心”和“省心”。因此，我们在深化政府向社会组织购买服务改革的过程中，应该充分利用区域协同发展这个大势。具体而言，可以从以下几个方面展开工作：

第一，在区域协同发展战略中构建社会组织参与机制。以社会组织为代表的社会力量的活跃程度实际上决定了一个区域协同发展的层次和深度。长三角和珠三角成功经验的其中一条就是各种社会力量参与程度比较高。社会组织应该在区域协同发展战略中扮演“润滑剂”和“催化剂”的作用。区域协同发展意味着各地区之间在经济社会建设上的全面对接，其中很多重大项目建设需要巨大的资金投入，因此有必要在政府投资之外积极借助社会资金的力量。比如港口建设、产业转移、道路交通建设等。另外，政府的政策部署往往从宏观角度着眼，然而协同发展中的许多利益问题需要细致的协调工作，社会组织恰恰可以填补其中的空白。而且，社会组织的相互联合往往可以为区域经济社会发展带来商机，发挥为政府合作“牵线搭桥”的作用。

第二，突出行业协会和商会在区域协同发展中的作用。行业协会和商会是各种类型的社会组织中专业化水平比较高的社会组织,其成员一般为行业中具有代表性的企业或者具有一定影响力和号召力的人物，他们对于地区特点和行业发展前景有着专业化的认识，而且便于协调不同地区之间的利益纠纷和冲突，有能力为区域经济和社会发展作出更加积极的贡献。

三、结论

综观当前各地在推动政府向社会组织购买服务方面的改革，购买服务的内容逐步扩大，东南沿海地区各省市在这方面尤其突出；购买过程中的程序性规定逐渐完善，公开竞争的程度越来越大；社会力量的参与热情高涨，认识到这项改革是提升自身能力的重要契机。但是，要让这项改革发挥更大的带动作用则需要从调整市场、政府、社会三者关系的高度进行谋划。当前比较迫切的是尽快出台规范社会力量尤其是社会组织的权威性较高的法律法规。另外，政府应该转变以往的管理和控制的思维方式，支持鼓励社会力量的发展，提高其承接能力。

参考文献：

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Institutional obstacles and countermeasures of reform of government

purchase of services from non-government entities

LIU Xin-sheng

(School of Humanities and Law, Hebei University of Technology, Tianjin 300401, China)

Abstract：Government purchase of services from non-government entities is not only the thrust of promoting the transformation of government functions, but also an important measure of supporting the development of non-government entities. Great achievements have been made in the process of promoting the reform among local governments, but there exist problems and barriers such as less strict system design, and unsmooth switch of system. Promoting the reform further needs a number of measures such as releasing the control of government resource gradually, strengthening the dynamic management of the whole purchase process, and building the coordinating mechanism between the government purchase of public service reform and other reforms.

Key words：government purchase of services; non-government entity; social organizations; dynamic management; regional synergy

(责任编辑：吉海涛)

*本文已于2015-05-13 15∶33在中国知网优先数字出版。 网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150513.1533.012.html

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1674-0823(2015)04-0299-05

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.03

作者简介：刘新圣(1984-)，男，河北冀州人，讲师，博士，主要从事公共管理等方面的研究。

基金项目：中国法学会部级法学研究课题(CLS(2014)D027)； 河北省高等学校人文社会科学优秀青年基金项目(SY14120)。

收稿日期：2015-03-20