侦监部门介入生产安全事故调查的制度构建

文◎王东海

侦监部门介入生产安全事故调查的制度构建

文◎王东海*

当前，生产安全事故频发，但其中普通刑事案件却难以成立，原因之一是检察机关侦监部门在事故调查中缺位。侦监部门的缺位还导致了司法调查独立性不足、参与调查人员对普通刑案关注不够等问题。对此，应在立法和制度设计层面授权侦监部门同步介入事故调查，以监督相关行政部门及时移送案件,指导公安机关固定证据，使涉嫌犯罪的行为人依法受到应有的审判和处罚，促使相关人员严格遵守安全生产法律法规，切实保障从业人员权利。

生产安全事故调查 缺位 同步介入 制度构建

［案例一］2012年9月4日，黄某在C市洪恩大道一建筑工地上，在无地面指挥工的情况下操作塔吊进行翻山吊运货物时将曾某从2.7米高的二楼撞到地面，曾某头部着地受重伤，经抢救无效死亡。C市J区安监局接报告后，立即通知区公安分局、城乡建委、监察局等单位组成事故调查组展开调查，邀请区人民检察院参加。区人民检察院指派侦监等部门干警参加后，侦监干警立即指导公安机关调取了塔吊操作规程、项目部的规定、培训记录等相关书证，列出询问提纲指导公安机关收集证人证言，并督促公安机关对死者进行了尸体检验。后查明黄某无塔吊操作证书，在进行翻山吊时无地面指挥工，该两项均违反相关规定。区人民检察院建议事故调查组将该案移交区公安分局立案侦查。2013年1月3日，区人民法院以重大责任事故罪判处黄某有期徒刑一年。

［案例二］2013年10月15日，C市K建筑劳务有限公司罗某等人在C市太阳城A1-2区项目3号楼做护壁工作，罗某途经3号楼一层管道井口寻找钢筋等材料时，踩翻井口覆盖的木盖板跌落至负一层受伤，经抢救无效死亡。C市J区安监局接到事故报告后，通知区公安分局、工会、监察局、城乡建委安管站等部门，对该事故进行调查，邀请区人民检察院参加。区人民检察院侦监部门干警到达现场后，向区公安分局民警提出对洞口、坠落现场进行现场勘查、拍照、测量，提取洞口覆盖物，对死者进行尸检等建议。经查，井口大小为220cm×54cm，搭设方法为以四根木枋做肋、再用3块木板钉在肋上，无防护围栏，洞口未设置安全警示标志。在联系会上，侦监部门建议将该案移交公安机关立案侦查，但区公安分局以责任人不明确为由迟迟未立案，区人民检察院对此进行了立案监督。公安机关虽然立案，但该案因未对死者进行尸检这一关键证据缺失等原因未能进行下一步的刑事程序。

［案例三］2014年4月27日，S省荣城劳务有限公司员工钟某在C市某公租房项目工地对20层楼外墙面砖进行清洁作业时，作业主绳靠楼顶檐口处断裂，致钟某从20层坠落至地面死亡。C市J区安监局接报告后，组织相关部门组成调查组展开调查，但未通知检察机关。后期联系会上，检察机关侦监部门提出，应对钟某使用的锦纶绳断裂的原因、锦纶绳是否符合安全标准、是否经过检查和验收、是否在有效的使用期限内等事项进行调查。但一周后区安监局和区公安分局反馈，涉案锦纶绳已灭失，多方查找未果。

一、侦监部门缺位生产安全事故调查的问题解析

从上述案例一、二可以看出，检察机关侦监部门同步介入生产安全事故调查，能够对事故调查组特别是公安机关的调查取证进行有效指导。相反，从案例三可以看到，在侦监部门缺位的情况下，事故调查组往往侧重于事故原因的调查和行政处罚证据的收集，对相关人员是否涉嫌刑事犯罪的调查没有足够的重视，虽然说案例三只是众多事故中的冰山一角，但却是不注重证据收集的真实写照。从C市J区的实践来看，侦监部门同步介入生产安全事故调查可以督促行政机关依法及时移送刑事案件，监督、指导公安机关及时全面收集固定证据，有利于防止有案不移、以罚代刑情况的发生，能够严厉打击安全生产领域的犯罪行为。

然而，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》、《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》、《人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》等规定，检察机关参加事故调查的落脚点是查办职务犯罪，相应的，参加的部门就成了渎职侵权检察部门，侦监部门没有参与的法律依据。生产安全事故调查中侦监部门缺席的运行机制，暴露出了一系列问题：

（一）社会层面

从社会层面看，事故频发，安全生产责任事故犯罪却难以成案。［1］据统计，2009年至2013年，我国共发生各类安全生产事故170余万起，死亡37万余人，［2］这还不排除一些地方的瞒报、少报或“漏报”。［3］面对频发的事故所带来的严重破坏安全生产秩序、危害人民群众生命财产和国家利益的情况，检察机关深挖事故背后的职务犯罪，从2008年至2013年，全国检察机关共查办各类事故所涉职务犯罪案件4085件5484人。［4］从实际情况来看，生产安全事故的发生，大多是事故单位主管人员和直接责任人员不遵守安全生产有关法律法规，甚至违法生产等原因造成，依法应当追究刑事责任。但是现实中事故单位主管人员和直接责任人员被追究刑事责任的屈指可数。虽然没有国家安全监督管理总局等部门移送刑事案件数量及全国公安机关查处安全生产责任事故犯罪数量的统计，但从局部地区的数据来看，公安机关查处的安全生产责任事故犯罪案件的数量较少、比例较低。［5］大量的生产安全事故的责任人被处以行政处罚，未纳入刑事处罚的视野。如上述三个案例中，只有案例一的相关人员受到刑事追究，案例二、三均是以行政处罚结案。

（二）机制层面

从机制层面看，司法调查被淹没在技术调查之中，无独立地位。虽然公安机关为调查组成员之一，但是公安机关属于行政机关，且其参与事故调查主要承担抢险救援、善后安抚和维稳工作。检察机关只是受邀请单位，并非调查组成员，而且要接受调查组的统一指挥。当然，在生产安全事故调查中，事故调查组也在对事故责任单位和责任人进行责任追究，“甚至成为了事故调查的最终目标。”［6］但追究的是行政责任而非刑事责任。事故调查组一般是政府或者政府授权的部门成立的，“当行政部门组成的事故调查组事实上主导了司法调查的方式和进程时，检察机关是难以作为一个执法办案部门独立进行调查取证的。”［7］可以说，事故调查的司法调查依附于技术调查，如上述三个案例中以及实践操作中，均是安监部门等行政机关在主导事故调查，检察机关处于被指挥的地位。

（三）操作层面

从操作层面看，人员专业性不强，且关注点不在普通刑事犯罪追究。首先，行政执法机关人员将相关责任人的行为是否涉嫌犯罪的判断交给了公安机关，过度依赖公安机关人员。而公安机关则往往把自己定位于一般行政执法机关，其关注的重点是抢救生命、维护稳定和善后安抚；［8］特别是实践中，公安机关参与事故调查的人员多为治安部门或经济文化保护部门人员，对涉嫌刑事犯罪证据收集的意识不强。如上述案例二、三所反映出来的问题，特别是案例三中，公安机关本应对相关的器材进行鉴定，以确定事故方提供的设施设备是否符合安全标准，进而判断是否需要追究刑事责任，但是因为证据意识不强而导致证据灭失。实践中，检察机关基本是渎职侵权检察部门人员参与，其关注的重点在于事故背后的职务犯罪。其次，对事故伤亡者家属来说，受经济水平较低和法律知识匮乏的制约，多数人关注的不是追究相关人员的刑事责任，而是注重相关单位的赔偿，很容易被责任方用钱摆平。而且，自古以来中国就有“死者为大”、“入土为安”的殡葬传统，加之受“身体发肤，受之父母，不敢毁伤，孝之始也”观念的影响，多数家属反对进行法医学鉴定。在法医学鉴定是追究刑事责任重要依据的证据体系中，缺乏这一证据往往不能确定死因，也就导致刑事案件难以成立。如上述案例二中，没有进行法医学鉴定的原因有很大一方面是死者家属的反对。

二、侦监部门介入生产安全事故调查的制度构建

面对生产安全事故频发却难以成案的现状，在通过宣传教育，增强全社会对人的生命给予高度重视的同时，更要强化法治治理。“只有将安全生产事故治理的机制法治化，发挥司法的作用，严肃查处各类危害安全生产的行为，毫不留情，不留死角，才能让各种侥幸心理无处遁形。”［9］而“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”。［10］因此，检察机关侦监部门应同步介入事故调查，增强对行政执法机关的监督。

（一）法律授权介入

应当通过法律法规，对检察机关侦监部门介入生产安全事故调查进行明确授权，以进一步拓展“两法衔接”的广度和深度，并加大力度。通过同步介入，强化对“公安机关、安监部门的事故调查行为的事前监督”，［11］使检察机关更好的履行法律监督职能。

授权应当明确，权力项目应形成完备的检察权力体系，［12］且具有操作性。一是知情权。事故发生后，政府相关部门接到事故报告后应及时通知检察机关，对于政府部门主导的事故调查组邀请检察机关参加的，渎职侵权检察部门和侦监部门要积极介入，严格依法开展司法调查。对于政府部门没有组成调查组或是没有邀请检察机关介入的，检察机关渎职侵权检察部门和侦监部门要主动与政府部门协调沟通，及时介入调查。事故调查组调查的有关材料，特别是公安机关在事故调查中形成的有关材料，应及时分送检察机关参与事故调查的侦监部门人员。二是调查权。在生产安全事故发生后，对于责任人员可能涉及生产安全事故犯罪的，检察机关侦监部门可以决定是否调查、何时调查以及如何调查。决定调查的，除指导公安机关及时全面收集证据外，根据需要，可以借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗，可以接触与事故调查有关的人员，向其询问和了解有关情况。事故调查组和各有关部门应当予以协助和配合。三是执行权。侦监部门发现相关人员涉嫌刑事犯罪而事故调查组不移送或者逾期未移送的，可以建议事故调查组进行移送，事故调查组应当立即移送，并将有关材料及时抄送检察机关侦监部门；事故调查组不移送的，侦监部门应当将有关情况书面通知公安机关，公安机关应当根据检察机关的意见，查询案件，必要时直接立案侦查。在事故调查组移送案件后，公安机关不立案的，事故调查组的其他成员单位可以建议检察机关进行立案监督；检察机关经审查认为公安机关的不立案理由不成立的，应当向其发《要求说明不立案理由通知书》、《立案通知书》等，监督公安机关立案侦查。

对上述授权，应以对应的惩罚措施保障实施。通过案例二可以看出，在没有相应的惩戒措施的情况下，事故调查组可能对侦监部门提出的建议置之不理或“阳奉阴违”。惩戒措施可具体设计为：人民检察院发现行政执法人员不移送涉嫌犯罪案件，公安机关工作人员不依法受理、立案，需要追究行政纪律责任的，应当将可以证明违纪违法事实的材料移送监察机关，由监察机关依纪依法处理，监察机关受理后，应当及时将处理结果书面告知人民检察院；涉嫌犯罪的，应当依法追究刑事责任。

（二）司法调查独立

生产安全事故调查中的技术调查和司法调查应当分离，技术调查只涉及事故的技术原因，司法调查则对职责和责任予以认定。

当然，受人员数量、人员知识素质、制度机制的制约，在现阶段推行生产安全事故调查中司法调查完全独立存在困难。在目前的框架中，可以考虑司法调查相对独立。一是公安机关参与生产安全事故调查的部门，除经济文化保护或治安部门参与外（在上述三个案例以及C市J区的事故调查中，一直以来都是经济文化保护部门民警参与），应当由刑事侦查部门参加，且进行较为明确的分工，由经济文化保护或治安部门负责现场保护、救援、人员疏散、以及必要时的现场治安管制，善后工作中的社会稳定等；而刑事侦查部门则专门负责进行事故现场勘查，确定死因，对事故责任人员是否涉嫌刑事犯罪的情况进行调查。二是检察机关在渎职侵权检察部门参与的情况下，应当再增加侦监部门的参与，两个部门按照各自的专业领域和关注事项开展工作，且应当明确，公安机关的刑事侦查部门在事故调查中，应当接受检察机关侦监部门的监督。如此设计，可以使公安机关刑事侦查部门和检察机关侦监部门相对独立的对事故进行司法调查，以及时收集固定证据，提高侦查质量和效率，为有效打击犯罪提供保障。如案例一中，之所以追究了相关人员的刑事责任，与侦监部门指导公安机关依法调查是分不开的。

（三）利益主体回避

从制度规定和实际操作来看，事故调查组的成员单位主要为安监部门、公安机关、监察部门、工会以及事故单位的行政主管部门等。虽然说现有监管部门和主管部门合作调查的方式在专业性方面有一定的优势，但是也存在明显的缺陷：一是利益相关的行政机关介入调查甚至是主导调查，限制了调查的公正性和独立性，也容易遭到公众的质疑；二是安全生产监督管理部门参与事故调查，导致很难找出自身在日常监督工作中的不足和管理方面的漏洞；三是利益主体的参与，一定程度上导致安全生产责任事故犯罪及其背后的职务犯罪难以被查处。［13］因此，在生产安全事故调查中，为了消除地方和部门保护主义，应当推行利益主体回避制度。

但是，我国目前还没有像发达国家一样的独立的事故调查机构，［14］基于这种状况，利益主体的回避不是完全回避，宜限于如果存在或可能存在政府监管部门工作不到位、相关政府监管人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、包庇纵容等涉嫌犯罪的情形的，相关的政府监管部门及其工作人员则应当回避。没有自行回避的，检察机关可以向同级政府提出建议，同级政府法制部门应当在3日内给出答复；对于不服同级政府法制部门答复的，检察机关可以在5日内通过上级检察机关向上级政府法制部门提出回避建议，上级政府法制部门亦应当在3日内给出书面答复。

此外，上级人民检察院、公安机关应支持下级机关依法办案，帮助排除干扰和阻力，研究解决办案过程中遇到的重大疑难问题。对事故发生地人民法院、人民检察院、公安机关办理确有困难，或者责任人在当地具有雄厚的经济基础和广泛的人脉关系，以致可能使侦查工作受到干扰的案件，上级人民检察院、公安机关可以以上提一级、指定管辖、异地交办的方式，排除干扰，确保司法调查的顺利开展。

当然，上述措施只是权宜之计，从根本上来说，我国应逐步建立第三方事故调查机制，［15］以机构独立、经济财务独立、职能独立来确保事故调查的客观真实。特别是事故单位的监管部门和行政主管部门应在司法调查中回避，以保障司法调查的客观、公正。

三、代结语

通过上述论述及对三个案例的分析可知，生产安全事故调查中侦监部门是否介入、介入后力度的大小，直接影响到相关责任人能否被依法追究刑事责任。因此，应强化侦监部门同步介入事故调查，在充分有效利用“两法衔接”工作机制的同时，建立联席会议、情况通报、信息共享等机制，与公安机关和其他行政执法单位一道，形成严厉打击各类生产安全事故犯罪的合力，促进安全生产责任落实，遏制事故发生，以有效维护安全生产秩序，维护广大人民群众的生命财产安全和国家利益，维护党和国家形象。

注释：

［1］文中“安全生产责任事故犯罪”，是指失职渎职等职务犯罪之外的、属于公安机关管辖的刑事犯罪。

［2］数据来源于国家安全生产监督管理总局官方网站，系年度统计分析中公示的数据。http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/aqfx/aqfx_ndtjfx.htm，访问日期：2014年9月5日。

［3］从媒体的报道来看，瞒报、少报或“漏报”的现象普遍存在，且屡禁不止，参见王冬梅：《瞒报谎报现象为何屡禁不止？》，载《工人日报》2012年8月21日；王冠星：《同一煤矿同类事故同样瞒报》，载《中国煤炭报》2012年9月5日。

［4］戴佳：《检察机关将全力查办责任事故所涉渎职等职务犯罪案件》，载《检察日报》2014年4月26日。

［5］如2007年至2011年4年间，在上海市闵行区发生的重大责任事故中，公安机关立案追究相关人员刑事责任的比例不足2.6%。参见杨慧亮、张祚勋：《重大责任事故背后渎职犯罪难以成案原因及对策》，载《河南警察学院学报》2012年第3期。从对C市J区的调研情况看，2008年至2013年共发生生产安全事故131件，死亡144人，公安机关立案并追究刑事责任的7件9人，比例仅为5.3%，且其中的3件5人系在检察机关侦监部门介入的情况下成案。

［6］薛澜、沈华、王郅强：《“7.23重大事故”的警示——中国安全事故调查机制的完善与改进》，载《国家行政学院学报》2012年第2期。

［7］吴祥义、王宏平：《检察机关介入重大责任事故调查模式重构设想》，载《人民检察》2011年第21期。

［8］叶彬、孟庆鑫：《如何完善检察机关介入重大责任事故调查机制》，载《检察日报》2011年1月3日。

［9］宣海林：《安全生产：警钟本应长鸣》，载《中国审判》2013年第7期。

［10］张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第166页。

［11］李建国、张建兵：《检察机关同步介入重大安全生产责任事故调查之思考》，载《中国检察官》（经典案例）2010年第11期。

［12］姚来燕：《关于行政执法检察监督的立法设想》，载《东方法学》2013年第1期。

［13］杨慧亮、张祚勋：《重大责任事故背后渎职犯罪难以成案原因及对策》，载《河南警察学院学报》2012年第3期。

［14］如美国的NTSB、CSB，澳大利亚的ATSB，英国的AAIB、MAIB及RAIB，都独立于企业组织、行业管理部门及安全监管部门。参见张玲、陈国华：《国外安全生产事故独立调查机制的启示》，载《中国安全生产科学技术》2009年第1期。

［15］曾辉、陈国华：《对建立第三方事故调查机制的探讨》，载《中国安全生产科学技术》2011年第6期。

*重庆市江北区人民检察院侦查监督副科长、重庆市检察理论研究人才［400025］