全球反恐战争正在转型

王震

2015年1月17日，比利时士兵在布鲁塞尔的美国大使馆外警戒。自比利时警方1月15日在境内多地搜查、抓捕从叙利亚回国并企图在近期制造恐怖袭击的恐怖嫌疑人后，比利时全国安全威胁等级已提升至3级（最高为4级）。图片来源/东方IC

随着奥巴马上台以来美国反恐政策的不断调整，全球反恐战争也随之进入了一个转型与调整时期。有学者指出，国际反恐斗争正在进入“后反恐战争时代”。全球反恐战争转型不仅事关未来国际社会反恐斗争的走向，还将影响到中国未来面临的反恐形势。

三大背景

“反恐战争”是美国政府在9.11事件之后提出的一个重要概念。在时任总统小布什的讲话以及9.11事件后不久出台的《美国国家安全战略》和《国家反恐战略》等文献中多次被提及。“全球反恐战争”既是指美国在全球范围内开展的反恐行动，同时还包括整个国际社会在9.11事件后所进行的种种反恐努力。近年来，全球反恐战争正在经历一轮转型和调整过程，主要有三个方面原因：

首先是美国全球反恐战略的重大调整。鉴于冷战后美国作为全球唯一超级大国的地位，美国的全球反恐战略势必会对其他国家产生重要影响。9.11事件后，除了紧紧追随美国的西方盟友之外，其他国家也不同程度地卷入到了这场轰轰烈烈的反恐战争当中。为了兑现总统竞选期间的承诺，也为了适应2008年金融危机以来美国综合实力和全球影响力相对下降的情势，奥巴马上任后对原有的反恐战略进行了大幅调整。一是从全球反恐战线上进行战略收缩，先后从全球反恐战争的两个主战场——伊拉克和阿富汗撤军;二是将美国反恐工作的战略重心从境外转移到境内。2011年6月发布的《国家反恐战略》明确强调，未来美国将进一步收缩反恐战线，将反恐斗争的首要目标聚焦于“基地”组织及其分支机构;三是日益重视非军事手段在全球反恐斗争中的作用。比如，2011年9月时任国务卿希拉里·克林顿所提出的“新丝绸之路”计划，即旨在通过经济发展来巩固反恐战争成果，进而为阿富汗重建和美国顺利抽身创造条件。为了协调国际反恐合作，美国在2011年又推动创建了“全球反恐论坛”，并于2012年初在国务院内部专门设立反恐局。有学者认为，“全球反恐论坛”是“国际反恐领域的20国集团”，也是美国政府为适应“后反恐战争时代”的一项战略性举措。

其次是全球范围内恐怖活动的快速升级与反弹。在9.11后最初两年的反恐战争中，美国打垮了80%的“基地”组织核心机构，但同时也导致“基地”组织从一个等级森严、组织严密的跨国恐怖组织转型为松散而广泛的全球性“基地”“圣战”运动。自2013年底以来，全球范围内的恐怖活动更是出现了快速升级势头。一是国际恐怖活动出现了更大规模、更加快速的“国际化”现象。以活跃在伊拉克和叙利亚的“伊斯兰国”为例，据估计目前该组织的武装力量约为2万～3万人，来自全球80多个国家和地区，其中来自欧美国家的“圣战”分子高达数千人。这足以表明，“伊斯兰国”是一支真正的“国际化”武装，这是以往国际反恐斗争中从未出现过的新情况;二是国际恐怖活动与当地内战势力有机结合，呈现出强烈的“内战化”和“本土化”色彩。“伊斯兰国”以及尼日利亚的“博科圣地”等都具有类似特征。它们具有一定的宗教和社会基础，同时具备一定的社会治理能力并控制了部分区域，与传统恐怖组织有很大区别。根据最近公布的《慕尼黑安全报告》，“伊斯兰国”目前控制着从阿勒颇到巴格达以西成千上万平方公里土地，控制区域人口在400万～800万之间，规模差不多与整个约旦相当，并在其控制区内建立了较为系统的社会管理机构;三是国际恐怖活动的意识形态化倾向，实际上主要是“圣战化”趋势增强。以往很多国际恐怖活动大多基于世俗性诉求，比如分裂国家、政治斗争、部族矛盾、种族纠葛等，现在大都试图披上“圣战”外衣，呈现出浓厚的宗教意识形态色彩。这种具有宗教外衣的极端暴力思想在信教民众当中往往更能蛊惑人心;四是国际恐怖活动出现了从发达国家向落后国家和地区大规模快速转移的趋势。9.11事件后，西方国家纷纷加强了防范与应对，一些社会治理能力较弱、经济发展滞后、宗教思想保守的发展中国家和地区转而成为国际恐怖活动的高发区域。比如，“阿拉伯之春”发生后，部分阿拉伯国家陷入了社会和政治动荡，全球“圣战”运动的重心从阿富汗和巴基斯坦边境地区逐步向西移动，叙利亚以及伊利克北部已经成为全球“圣战”分子的新战场。

最后是9.11以来国际社会反恐斗争的经验教训。在9.11以来的反恐斗争中，无论美国还是其他国家，都经历了一个不断吸取经验教训并逐步调整反恐政策的过程。以美国为例，虽然美国击毙了本·拉登为首的一批国际恐怖组织头目，但是美国的反恐政策也招致了国际社会的诸多批评和指责，并引发了一些无法预料的负面后果。在小布什总统第二任期内，美国政府已经认识到反恐不能过于依赖军事手段。美国政府在9.11事件五周年发布的反恐评估报告中指出：“和传统敌人不同，恐怖分子并不在指定的战场上作战。它们遍及全球各地，甚至是在盟友当中。我们必须增强其他国家打击恐怖分子的意愿和能力，必须在反恐战争中使用一切力量和影响力：外交、信息、军事、经济、金融、情报和执法能力。”正是吸取了小布什政府将反恐目标严重扩大化的教训，奥巴马将收缩美国全球反恐战线列为其任内的主要战略目标之一。从某种意义上说，奥巴马执政后之所以能够较为顺利地调整其全球反恐战略，与国际社会的反思和之前美国在反恐战争中所积累的经验教训不无关系。

需要指出的是，上述三方面因素并不是孤立的。国际恐怖活动的升级以及反恐战争的经验教训在一定程度上推动着各国反恐政策的不断调整和完善，而反恐政策的改变反过来也会刺激国际恐怖活动进一步发展。三者既构成了当前全球反恐战争转型的大背景，也是推动全球反恐战争转型的主要动力。

三大特征

所谓“转型”往往是指事物从一种状态过渡到另一种状态的长期变化趋势。全球反恐战争转型则是指国际社会的反恐斗争从9.11之初的“应激式”反应不断过渡到更为理性、成熟的过程，这是一个复杂的长期变化趋势。

首先，联合国在全球反恐斗争中的作用日益增强。这一方面体现为联合国在全球反恐领域的职能进一步得到拓展和强化，另一方面体现为国际社会对联合国在全球反恐斗争中的权威和作用日益重视。除了联合国大会、联合国安理会及其他职能机构外，联合国就全球反恐问题建立了三个专门委员会，即反恐怖主义委员会、“基地”组织制裁委员会和1540委员会。9.11事件发生后，根据联合国安理会第1373（2001）号决议，当年9月28日即成立了反恐怖主义委员会，目的是推动国际社会将协助恐怖活动界定为犯罪行为，以制止资助恐怖分子活动并拒绝给予恐怖分子安全庇护，同时交流有关恐怖活动与恐怖组织的信息。2004年，根据安理会第1535（2004）号决议，又专门成立了反恐怖主义委员会执行局，以协助反恐委员会的工作。2010年1月，根据联大第64/235号决议，在联合国政治事务部内设立了反恐执行工作队。执行工作队下设防止和解决冲突工作组、恐怖主义受害者工作组、应对资助恐怖主义工作组、边境反恐管理工作组等八个工作组，其主要职能是协助秘书长执行相关任务，推动实施《联合国全球反恐战略》，确保联合国系统内反恐工作的协调和一致。“基地”组织制裁委员会是根据安理会第1267号决议于1999年10月设立的，目的是监督和执行针对本·拉登而实施的制裁。委员会迄今已对约250名个人和90个与“基地”组织有关的实体实施了资产冻结、旅行禁令和武器禁运。1540委员会成立于2004年，是根据安理会第1540号决议成立的专职反恐机构，由安理会全体成员组成，旨在通过监察会员国遵守联合国有关决议的情况，以防止大规模杀伤性武器向包括恐怖组织在内的非国家行为体扩散。此外，联合国还就全球反恐问题召开了一系列高层论坛或专业会议，并在立法、金融、执法、情报、防止大规模杀伤性武器扩散等专业领域向一些发展中国家提供了反恐援助，在国际上引起了广泛重视。

其次，9.11事件后初期建立在美国单边主义基础上的国际反恐合作逐渐被自发的、较为平等和自愿的国际反恐合作所取代。在9.11事件爆发后，美国通过单边主义途径组建了国际反恐联盟。除了自愿参加反恐战争的西方盟友外，有不少发展中国家冒着被国际恐怖组织报复的风险被迫加入到了这场反恐战争当中。比如，9.11事件发生后的第二天，时任美国国务卿柯林·鲍威尔就在电话中明确告诉巴基斯坦总统穆沙拉夫：“要么和我们在一起，要么成为我们的敌人。”如今，这种“非黑即白”的二元对立政策和单边主义行为显然已经行不通了。一方面，美国通过单边主义进行国际反恐战争所依赖的国家实力和国际威望正在急剧下降，特别是9.11以来的反恐战争已经让美国决策层认识到了自身力量的局限;另一方面，随着国际恐怖活动逐渐向其他发展中国家扩散和转移，国际反恐合作越来越需要发展中国家的积极参与。与此同时，国际社会也在反恐过程中逐渐认识到了恐怖活动造成的危害，自发地通过各种途径加强了反恐合作，特别是美国之外的大国在全球反恐中的作用和主导性也进一步增强。在2014年4月的尼日利亚人质危机中，美、英、法、加拿大和以色列等国自发地向尼日利亚当局提供了各种援助。法国总统奥朗德召集乍得、喀麦隆、贝宁等尼日利亚邻国在巴黎开会，就人质危机与国际反恐合作进行协商。这是一种基于自愿基础上的国际反恐合作，在合作过程中基本上不存在主导性的推动力量。这样的反恐合作或许在短期内推动缓慢、效率低下，但更容易达成战略互信，并有望克服以往国际反恐合作中难以逾越的政治与安全障碍。

最后，全球反恐斗争已趋于常态化，国际社会的反恐工作也渐趋机制化。9.11以来的反恐实践使国际社会充分认识到了反恐斗争的长期性和复杂性，无论发达国家还是发展中国家，大部分国家都逐渐在立法、执法、情报、预警、应急、防范和军事打击等领域建立了系统的反恐工作机制。这也从侧面表明，全球反恐斗争正在从前一个阶段的军事斗争为主转向综合治理为主，任何国家要想谋求在短期内赢得反恐斗争的胜利都是不现实的。

一大趋势

随着美国不断淡化全球反恐的“战争”色彩，其在全球反恐斗争中的作用和影响力也将相对下降。与此同时，联合国和其他区域性国际合作机制，以及其他大国和发展中国家在全球反恐斗争中的作用将会不断凸显。全球反恐战争转型不仅意味着美国以“反恐战争”名义推行单边主义霸权的时代已渐行渐远，更意味着国际社会在恐怖主义威胁面前开始变得更为成熟和理性。尽管这一转型过程还存在着很大不确定性，但其转型的内在动力短期内不会轻易消失，这就决定了反恐战争转型的总体发展趋势将会持续下去。

众所周知，国际恐怖活动往往具有明显的“洼地效应”和“示范效应”。前者是指在一定地域范围内，恐怖分子总是更倾向于往防范薄弱、容易生存、社会基础雄厚的“洼地”流动。在当前全球化快速发展的情况下，任何一个国家无论其是否“生产”恐怖分子，都有可能成为国际恐怖分子过境、藏身或发动袭击的目标;后者是指频频发生的恐怖暴力活动会潜移默化地诱使某些社会群体进行学习和模仿。9.11发生后，在国际恐怖活动“示范效应”的影响下，一些发展中国家内部的转型矛盾、部族冲突、教派纷争等也开始通过恐怖暴力形式进行释放，成为近年来国际恐怖活动向发展中国家、尤其是“破碎地带”和所谓的“失败国家”快速转移的一个重要诱因。全球反恐战争转型将是国际社会合力减少“洼地效应”和“示范效应”的重要契机。一方面，只有在反恐问题上真正实现了有效的全球治理，才能切断国际恐怖主义滋生和发展的链条;另一方面，发达国家只有承担起了帮助发展中国家消除恐怖主义的义务和责任，才能真正地实现自身安全。否则，在一个恐怖主义肆虐的“地球村”中，没有一个国家能够独善其身。

对中国来说，全球反恐战争转型既带来了压力和挑战，也带来了机遇。一方面，由于西方国家降低了对全球主要反恐目标的战略关注和投入，中国周边地区面临的反恐压力骤然上升。此外，在9.11以来的全球反恐斗争中，美国为首的西方国家在“反恐战争”名义下，根据自身的利益和偏好设定国际反恐斗争的目标、议程和路径，忽视了其他国家的正当利益与合理诉求。在涉及与中国反恐有关的问题上，一些西方国家也往往采取“双重标准”政策，屡屡表现出暧昧的实用主义态度，其背后的战略动机和真实意图值得特别关注。但另一方面，全球反恐战争转型也为中国提供了一些难得的机遇。首先，它有助于中国在全球范围内进一步打击“东突”恐怖势力，并借机深化、加强与有关国家的反恐合作。其次，由于美国在全球反恐战争中的主导性作用有所下降，中国和其他大国的作用将会进一步上升。作为安理会常任理事国和全球最大的发展中国家，长期遭受恐怖主义危害的中国理应在全球反恐斗争中发出更多理性的声音，进一步推动国际反恐领域的全球治理，比如，促成国际社会达成更多共识、形成新的反恐合作机制和国际规范，乃至最终改变西方国家长期操控全球反恐斗争话语体系的局面。

（作者为上海社会科学院副研究员、上海反恐研究中心理事）