城市社区治理的政策工具选择机制研究

叶良海

（广西民族大学管理学院，广西 南宁 530006）

城市社区治理的政策工具选择机制研究

叶良海

（广西民族大学管理学院，广西 南宁 530006）

从城市社区管理到社区治理意味着一种从管理到服务的理念转变。依据政府行政力量和社区自治力量的大小，可以将城市社区划分为治理缺陷型、政府主导型、合作型和自治型社区。城市社区治理的政策工具选择受制于取决于政府行政力量和社区自治力量两个变量的大小，不同类型的城市社区治理在选择政策工具时需要结合实际情况进行抉择。

城市社区；社区治理；政策工具选择

十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社区作为社会最小的地域组成单位，推进社区治理能力的提升，对架构现代化的社会治理体系，提升国家治理能力和治理水平有着重要的意义。政策工具是以政府为主体的公共机构实现一定的公共治理目标而采取的各种手段、措施和方法的总和，在社区治理中运用一定的政策工具，能更加容易实现治理的目标。本文的用意在于分析不同城市社区的特点，构建社区治理的政策工具选择机制。

1 问题的提出：从城市社区管理到社区治理

自1887年德国社会学家滕尼斯创造出“社区”一词以来，众多学者对它进行了研究，其的概念内涵得到了不断丰富，以至于与滕尼斯对社区的定义无论从内涵上还是外延上都相去甚远。这些观点归纳起来不外乎分为两种：功能主义的观点和地域主义的观点，前者认为社区是由共同目标和共同厉害关系的人组成的社会团体，即功能社区；后者认为社区是在一个地区内共同生活的有组织的人群，即地域性社区[1]。我国大部分学者采纳了地域主义的观点。而城市社区是相对农村社区而言的社会区域共同体，具有独特的特征：人口密度大、经济活动和社会机构复杂、社会生活设施完善、精神文化生活丰富、生活节奏快[2]。2000年12月中共中央办公厅和国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”因此，城市社区的界定主要是国家和政府为了方便服务和管理而设立的行政社区[3]。

社区治理的说法起于新公共管理理论以及治理理论在社区管理活动中的运用，在十八届三中全会后更是把社区治理上升为国家层面的涵义。城市社区管理是以传统的单位制管理为主、街居制为辅的模式，而城市社区建设（治理）则是伴随着政府能力有限和社会资本下降与丧失双重背景下出现的潮流[4]。从社区管理到社区治理则意味着以下变化：（1）主体的多元化，社区管理的主体是以政府为主的公共机构，而社区治理强调公共机构在治理过程中的“元治理”角色，更要发挥公共机构与私人机构的合作。（2）手段和方式的多样化，社区管理主要应用政府的政治权威发布命令、公布政策，对社区事务实行自上而下、单向度的管理。而社区治理则通过合作、协商、伙伴关系、合同承包、特许经营、自由市场、志愿服务和家庭服务等方式为社区提供公共服务和产品。（3）组织网络的自主化，社区管理根据委托代理关系，按照责任制度实行层次分明的分工网络，而社区治理则强调社区内所有组织和个人建立纵横交错的合作网络。总得来说，从社区管理到社区治理，意味着从管理到服务理念的转变。

2 城市社区类型及其特征

在借鉴其他学者对城市社区类型划分的研究成果基础上，本文依据政府行政力量和社区自治力量为对比标准，将城市社区划分为四种类型：政府主导型、合作型、社区自治型和治理缺陷型社区。

2.1 治理缺陷型社区

治理缺陷型社区是指政府行政力量和自治力量都薄弱的社区，在城市中多为棚户区、廉租房社区以及城中村、城乡结合部的社区等。在这类社区中，居住环境较差、治安混乱、违法犯罪现象突出，居住者多为老居民以及收入低下者。由于治理难题较多，政府尽管想采取措施去治理，但是由于效果不明显，政府的治理措施持续性差。同时，由于本类型社区的成员普遍文化素质不高，人情关系复杂，因此自治能力也十分低下。在国家力量和社会力量的对比中属于“弱国家弱社会”，因此被称作治理缺陷型社区。

2.2 政府主导型社区

即传统型社区，政府行政力量强，政府组织是社区治理的主体，并主要通过行政管理方式为主要手段对社区居民生活进行管理并提供各种服务。同时，社区自治力量比较弱，社区居民的政治参与意识差。在这种社区中，从城市政权到街道办事处、社区居委会等政府权力结构层级分明，并通过单位制发挥重要的作用，在国家力量和社会力量的对比中属于“强国家，弱社会”类型。

2.3 合作型社区

合作型社区是政府行政力量和社区自治力量都很强的社区类型，政府组织与社区自治组织、各类社会组织共同管理社区事务。值得一提的是，在该社区中，社区自治力量仍处于发育的初期，远没有达到社区自治的要求，因此离不开政府的推动[5]。在社区资源的提供上，政府组织也比自治型社区更加积极，并且政府资源占据了重要部分。合作型社区是自治型社区的过渡形式，其理想的演变是自治型社区模式，政府尽可能少地从事社区管理事务，从社区管理琐碎的事务中解脱出来。合作型社区在国家力量和社会力量的对比中属于“强国家强社会”类型。

2.4 自治型社区

自治型社区中社区自治力量强大，社区自治组织和各类社会组织从事了社区治理的绝大部分事务，普通居民也能通过参与社区管理活动并产生影响。同时政府组织给社区提供了必要的支持。政府一方面为社区提供必要的资源，另一方面又鼓励和支持社区从外界汲取资源。从城市地理空间上来看，自治型社区一般位于城市黄金地段和学区周边，居住者多为城市白领，因此其成员文化水平普遍较高，从而具有较强的自治能力。自治型社区在国家力量和社会力量的对比中属于“弱国家强社会”类型。

3 基于不同城市类型的政策工具选择

政策工具是实现政策目标的各种手段和方式，是连接政策目标和政策行动的机制，每一种政策工具都有明确的目标导向。本文中的社区治理的政策工具是政府及其派出机构（街道办）为实现与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务，为社区居民提供公共产品和服务的手段和方式。政策工具的选择受制于许多因素,政策工具选择的网络途径认为政策工具选择是政策网络中利益相关者之间互动、反复博弈和平衡的结果[6]。因此，政策工具的选择必须根植于一定的政策环境，面对由观念体系、风俗习惯和利益支配的政策共同体来对政策工具进行选择，在政策网络中相异的目标群体中分配政策价值和利益。本文认为，城市社区治理的政策工具选择受制于取决于政府行政力量和社区自治力量两个变量，通过分析两者在城市社区中的大小，探讨如何对政策工具进行选择。

3.1 治理缺陷型社区：基础性的强制性工具为主，完成社区有序化目标

治理缺陷型社区是政府行政力量和自治力量都很薄弱的社区，在这类社区中，各种环境错综复杂，政府行政力量难以深入，政府没有足够的能力对社区事务进行管理，各类社会问题难以解决，因而各类行政案件和刑事案件都比较多，成为政府头疼的“顽疾”区域。同时，这类社区的成员素质普遍不高，自我管理和自我服务意识薄弱，公地悲剧现象突出。这就首先需要强化政府的权威，运用制定法规、管制、直接提供等强制性政策工具，理顺社区内各种利益纠葛，化解群众之间、群众和政府之间的矛盾，不仅可以有助于维护社区的稳定，而且可以促进社区进入良性发展的轨道。同时，要鼓励、引导和支持社区居民成立各种自我管理的机构和组织，培育社区自治力量，引导社区治理进入一个良性循环当中。

3.2 政府主导型社区：中性的强制性工具为主，培育自愿性政策工具

政府主导型社区是政府力量较强大的传统社区，政府在社区治理中发挥着重要的作用，为社区的居民生活提供各种公共产品和服务。但是这类社区的自治力量仍比较薄弱，社区居民的自我服务意识差，对政府的服务有严重的依赖性。因此，在此类社区中自愿性政策工具不利于发挥社区治理目标的达成。但由于政府的行政力量较为强大，社区主体和价值也比较单一、数量不多，政府可以直接推行强制性政策工具的运用，如管制、公共企业、罚款、设立法人、直接提供等。但是，从长久来看，为了节省行政成本和支出，政府应当培育各种社区机构，把一些养老、看护幼儿等职能交付给社区组织和家庭邻里。增强政策工具的多元化，构建新型有活力的社区。

3.3 合作型社区：混合性政策工具为主，加强多种政策工具的组合使用

合作型社区是政府力量和自治力量都很强大的社区，一方面由于这类社区的重要性，政府投入了比较的人力物力财力去治理，另一方面，社区成员又有足够的财力去成立自我服务、自我管理的机构。这时，社区治理过程中，政府可以扮演导航者的角色，采取混合性政策工具，例如签订契约、特许经营，加强政策工具的组合使用，与社区自治组织和社会组织形成合作伙伴关系，利用充沛的社会资源来实现社区治理的目标，提高社区居民的生活满意度，保持社区生活的活力。

3.4 自治型社区：自愿性政策工具为主，适当发挥政府的支持性作用

在自治型社区里，社区成员的自我服务、自我管理的意识比较强，并且维权意识和行动比较积极，成立自我管理的组织，对本社区的公共事务进行管理。这时，政府只需扮演催生者的角色，为社区治理提供支持性的政策，如发布信息、政府奖励和能力建设等，采用自愿性政策工具，让社区成员以及社区自治组织、社会组织等自治力量来执行公共政策，

以达到自我服务和自我管理的效果。

4 结语

综上所述，本文认为在治理缺陷型和政府主导型的两类社区中，适宜采用强制性政策工具，但从城市社区治理的长久目标和价值取向来看，政府应当积极培育社区自治力量，将来可以更多机会运用自愿性政策工具来达到社区治理的“善治”目标。而合作型城市社区与自治型社区是城市社区演化的理想方向，应当尽可能多得运用混合性政策工具和自愿性政策工具。城市社区治理是新时代提出的一个命题，其根本目标是培育社会资本，调动社区活力，形成国家政权和公民社会的良性互动，在城市政府和社区自治组织之间建立起合作伙伴关系。城市社区治理的政策工具选择务必走向多元化、高效化，采取多样政策工具组合，从而提高城市社区的治理水平。

[1] 姜振华,胡鸿保.社区概念发展的历程[J].中国青年政治学院学报,2002,21(4):121-124.

[2] 顾朝林,甄峰,张京祥.集聚与扩散——城市空间结构新论[M].南京:东南大学出版社,2000.

[3] 秦瑞英.城市社区演变与治理[M].北京:经济科学出版社,2012.

[4] 赵盂营,王思斌.走向善治与重建社会资本─—中国城市社区建设目标模式的理论分析[J].江苏社会科学,2001,(4): 126-130.

[5] 魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报,2003,(1):135-140.

[6] 严强.公共政策学[M].北京:社会科学文献出版社,2008.

Research on the choice of policies tools in urban community governance

From the urban community management to community governance means the transition of concept from management to service. According to the size and the power of the governments and autonomous communities, the city's communities can be divided into urban community governance defects, the government-oriented ones, cooperative and autonomous communities. The choice of the cities' governing policies is determined by tow variables: government administrative power and community autonomous power, thus the choice of city and community's governing tools should be made concerning the real situations.

urban community; community governance; the choice of policies tools

C916.2

A

1008-1151(2015)03-0215-02

2015-02-12

广西民族大学研究生教育创新计划“城市社区治理的政策工具选择研究”（gxun-chx2014022）。

叶良海（1989－），男，广西贺州人，广西民族大学管理学院2013级硕士研究生，研究方向为城市公共管理。