当代公共行政的主要价值理念

2015-03-31汪辉勇

东莞理工学院学报 2015年2期

汪辉勇

(东莞理工学院政法学院，广东东莞 523808)

任何时代的公共行政都必定是在一定的价值理念的指导和规范下展开的，公共行政也不可能“价值中立”。那么，当代公共行政的价值理念主要有哪些?西方传统行政学曾以“效率”为主要价值理念，“新公共行政学”强调的“社会公平”也是公共行政的主要价值理念，而“新公共管理理论”又进一步将“公共性”、 “公共利益”、“民主”、“法治”等追加为公共行政的主要价值理念。我国公共行政学界近年来对公共行政价值理念问题也颇为关注， “中国行政管理学会”2012年在湖南湘潭召开的“第八届行政哲学研讨会”的主题即“社会主义核心价值观与行政价值”。与会学者中有人强调“正义是公共行政应然的、核心的价值”［1］，“当代公共行政伦理基本的价值理念”有“公共责任、公平正义、公共效率、社会和谐、自律宽容等。”［2］这些认识和概括无疑揭示了当代公共行政价值理念的基本内涵，但似乎还不够系统完整，解说也不够充分。笔者认为，当代公共行政的主要价值理念可以概括为以人为本、公共利益、公平正义、行政效率、民主法治等五个方面，并作如下说明，以就教于同仁。

一、以人为本

所谓以人为本，即以人为目的，以人为原则和尺度，一切决策和行动都以尊重人、善待人、成就人为前提。以人为本的“人”这个概念主要是相对于“神”和“物”而言的，“本”则主要是相对于“末”而言的。所以， “以人为本”也就是说，与“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人为本，主要是为了反对或防止人们在决策或行动中，因为“神”或因为“物”而轻视人、蔑视人，而将人异化为工具。我们也进一步强调，“以人为本”所谓的“人”，是指“每一个人”，而不是指某个人或少数人，不是个人主义或利己主义的“人”;是全面发展的人，而不是片面的、“单向度”的人。

人的生存与发展无疑离不开世界万物，物的有无成废、物的存在和运动的形式常常决定人的生死祸福。因此，人不能不重视物，甚至因此而崇拜物。人对物的重视乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因为对物的重视和崇拜而忘却了人本身，而将人置于次要、从属、屈服的地位，而将人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就应该反对了，就应该强调“以人为本”。这也就是说，物很重要，但在人与物的关系中，以物与人相比较，则人为本，物为末。

“神”是由人创造、设想出来的，神并不存在。人因为对其所经验到的许多现象无法确切解释，或无法有效控制，所以设想有“神”。 “神”无所不在、无所不能，从而使人所面临的难题可以寄希望于神的帮助而获得解决。因此，相信“神”，对人而言是一种安慰，可以使人们在困难、痛苦中看到希望，树立信心，而不至于惊慌失措、悲观绝望。同时，也因为相信“神”而为人的行为树立了一个监督主体，使人不敢恣意妄为，不敢为非作歹，从而为人的利益福祉增添了一份保障。这也就是说， “神”的“存在”是有积极意义的。但是， “神”毕竟是由人设想出来的，而并非真实存在，因此， “神”的作用和意义其实又是非常有限的。如果人们将自身的命运完全托付给“神”，完全成为“神”的奴仆，则本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危险的。因此，我们要强调“以人为本”。

“以人为本”是一种极具普遍性的价值理念，它对所有人的所有行为都具有指导和规范意义。但它尤其是公共行政领域的最重要的(或首要的)价值理念，因为公共行政涉及的是公共利益和公共事务，涉及社会中每一个成员的利害祸福。如果一个社会的公共行政“目中无人”，轻视人、蔑视人，则所有人都将遭受煎熬。也因为在公共行政过程中，更多地要涉及人与“物”的关系、人与“神”的关系，公共行政主体更容易在人与物、人与神的关系中迷失方向，所以更应该强调“以人为本”。

“以人为本”的思想理念可谓源远流长。我国春秋战国时期的管子即曾明确提出“以人为本”。《论语》也曾记载，孔子从朝廷回来，得知马棚失火，只问了“伤人呼?”不问马(《论语·乡党》)。说明孔子实际奉行以人为本的理念。西方近代史上的“人本主义”和“人类中心主义”更是强调以人为本，要求承认人的价值和尊严，以人为万物的尺度，以人类的生存和发展为最高目标①转引自赵敦华:《西方人本主义的传统与马克思的“人本主义”思想》，载《北京大学学报》2004年第6 期，第28 ～32 页。。马克思主义的思想体系中也包含有“以人为本”的思想。马克思曾说: “专制政体的原则总的来说就是轻视人，蔑视人，使人不成其为人”［3］411，“这种制度的原则就是使世界不成其为人的世界”，世界于是成为“庸人的世界”，成为“政治动物的世界”［3］410，419。

中国共产党人对马克思主义的人本主义思想作了继承性阐释。2003年10月，中国共产党十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出， “坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”;2007年10月，胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会“报告”中提出:“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本……”，强调“必须坚持以人为本”。十七大将科学发展观写入党章，而“以人为本”也正式明确为中国共产党的最重要的执政理念。

二、公共利益

“以人为本”实质上也是以人的利益为本，即我们的一切行为都无非为了实现人的利益，亦即为了创造、获得能够满足人的需要的事物、条件和资源。公共行政秉承以人为本的价值理念，也就必然以实现人的利益为根本目标。但是，公共行政不可能、不必要、也不应该以人的全方面的利益为目标，而只可能、只需要、只应该以其中的“公共利益”为目标。所以，公共利益是公共行政的仅次于“以人为本”的重要价值理念。

所谓公共利益，即具有公共性的利益，亦即满足人的公共需要的事物、条件和资源，或者说，满足人的需要的、具有非竞争性和非排他性特征的事物、条件和资源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分则为“私人利益”。人的利益之所以有公共利益与私人利益之分，一方面与人性有关，另一方面则与事物、条件、资源的存在形式即物性有关。

人是群居的、社会性的动物，但同时又以独立的个体的形式而存在。作为独立的个体，人不仅能够意识到自己的独立存在，而且有一种自利的倾向，有一种满足自身需要、欲望和目的的强烈冲动。这种冲动最终表现为对外在对象(即事物、条件、资源)的改造和占有。但也正是在对外在对象的改造和占有的过程中，人们意识到了个人力量的不足或者独立占有的不可能性，意识到了联合起来的群体力量的优势以及以群体形式占有的合理性，因此，独立的个体选择了群居的生存方式，形成了人类社会。人类社会形成了，人类在漫长的社会生活中获得了“社会性”本质，但其社会性本质并不因此而否定、而掩盖、而消解人的个体性和独立性。相反，人的社会性本质总是以人的个体性和独立性为前提和基础。这样，人的社会性与人的个体性在现实生活中结成了一幅“对子”，它们存在着冲突和矛盾，但又相互联系、相互依存。而它们之所以矛盾冲突，或者相互依存都是因为“利益”。因为“公共利益”，人们结成了社会;因为“私人利益”，处身于社会中的人们又千方百计地寻求独立和自由。这也就是说，因为人有社会性和个体性，也就必然有或者说必须有公共利益和私人利益的区分，没有公共利益不能实现人的社会性，没有私人利益则不能实现人的个体性。

事物、条件、资源的存在形式即物性主要是就物的“竞争性”与“非竞争性”、 “排他性”与“非排他性”特征而言的。所谓竞争性与非竞争性，是指“物”被人消费时是否因分享者人数的增加而明显减少人均消费的份额，或者是否因分享者人数的增加而导致成本的增长。是，则该物是一种具有竞争性的物品;否，则该物是一种具有非竞争性的物品。所谓排他性与非排他性，是指物被人消费时能否将其他试图分享该物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花费巨大成本。能不花费巨大成本而将试图分享者排除在外，则该物是一种具有排他性的物品，否则该物是一种具有非排他性的物品。物品的竞争性与非竞争性、排他性与非排他性特征是由经济学家们归纳出来的，他们发现公共物品是一种具有非竞争性和非排他性的物品，而私人物品则是具有竞争性和排他性的物品。公共物品和私人物品的区分是与公共利益和私人利益的区分相对应的，物品和利益都是指满足人的需要的对象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。这也就是说，公共利益之所以是公共利益是因为它作为满足人的需要的对象是一种公共物品，是一种具有非竞争性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益则是因为它作为一种满足人的需要的对象是一种私人物品，是一种具有竞争性和排他性的物品。

人性和物性实际上也是联系在一起的，是相互映照的，没有人的社会性与个体性的区别，物的公共性与私人性的区分就没有意义、没有必要;而没有物的公共性与私人性的不同，则人的社会性与个体性区分也没有意义、没有价值。正是因为有人性的社会性与个体性的区分和物性的公共性与私人性的区分这两方面的不以人的主观意志为转移的“客观因素”的存在，所以，人类不得不将其利益区分为公共利益和私人利益。

公共利益之所以是公共行政的重要价值理念，这是因为公共利益只能够通过公共行政的途径实现，而公共行政也正是因为公共利益而产生的，没有公共利益，公共行政将失去其存在的必要性和合理性。

关于公共利益只能通过公共行政的途径实现这一问题，英国哲学家休谟(1771—1776年)在其《人性论》(1739—1740年)一书中即有讨论和回答。休谟从人的自利性出发，证明个人不可能解决公共利益的提供问题。他举例说，两个邻人可能同意在共有的草地上排水，因为他们容易了解彼此的意图，也会理解到自己不参加的直接后果是放弃整个计划，但是谁也不能指望成千上万的人能够在“共有的草地”上采取这样的一致行动。因为人人都倾向于找借口逃避出钱出力，都希望别人来承担全部责任。但是，政治社会能对这种缺憾予以补救，在政府的管理下， “桥梁建筑了，海港开辟了，城墙修筑了，运河挖掘了，舰队装备了，军队训练了。”［4］经济学家亚当·斯密在《国富论》(1776年)一书中表达了与休谟类似的思想。约翰·斯图亚特·穆勒在其名著《政治经济学原理及其在社会哲学上的应用》(1848年)中，对为什么必须由政府提供某些服务做了进一步的论证。他举了灯塔的例子来说明，他认为像灯塔这样的物品，个人不可能主动建造，原因在于，这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费，以补偿建造费用并有所获利。解决的办法只能是，由政府采用收税的办法建造或提供。也就是说，对于收费困难的物品或服务，只能由政府来提供。穆勒所谓“收费困难的物品或服务”，即我们今天所谓的公共物品或公共服务，亦即公共利益。

正式提出并严格定义“公共物品”概念的当代福利经济学代表人物之一P. 萨缪尔森，他于1954年在《经济学与统计学评论》杂志上发表了《公共支出的纯理论》一文，归纳了公共物品在消费中的两个本质特征:非排他性和非竞争性，并同时强调，公共物品要求“集体行动”，而私人物品可以由“市场”提供。世界银行《1997年世界发展报告》在定义公共物品时也强调公共物品不可能由私人提供: “公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”［5］

关于公共行政以公共利益为其产生和存在的理由这一问题，恩格斯曾有过讨论和说明。在《反杜林论》一书中恩格斯指出，在所有的原始农业公社中，“一开始就存在着一定的共同利益，维护这种共同利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能由个别成员来担当:如解决争端;制止个别人越权;监督用水，特别是在炎热的地方;最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能，在任何时候的原始公社中，例如在最古老的德意志的马尔克公社中，甚至在今天的印度，还可以看到。这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽。”［6］恩格斯在这里要说明的是，国家权力萌芽于维护共同利益的需要。共同利益“一开始就存在着”。因为有共同利益的存在，所以需要有“维护共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由个别成员来担当”，需要有一个类似于政府的公共组织来担当。有公共组织就需要有公共权力，这种原始社会的管理公共事务的权力就成为国家权力的萌芽。这也就是说，公共组织、公共权力、公共事务以及公共行政都起源于维护社会共同利益的必要。

在《论住宅问题》中，恩格斯再次从社会生产和交换的需要的角度，论述了作为公共管理主体的国家的起源。他说: “在社会发展的某个很早的阶段，产生了这样一个需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件，这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的权力——公共权力，即国家。”［7］在人类社会中，先表现为习惯后成为法律的“共同规则”不是凭空产生的，正是因为人类在“每天重复着的生产、分配和交换产品的行为”中有共同利益的存在，才产生了对于共同规则的需要。而共同规则的产生不仅必然产生维护共同规则的“公共权力”，而且必然产生一种行使公共权力的公共组织以及公共管理的行为和过程。

三、行政效率

所谓行政效率，是指行政管理的成果、效益与行政组织和行政人员从事行政管理工作所投入和消耗的各种资源的比值。体现行政效率的因素有两个:(1)行政管理的成果、效益，即行政产出;(2)行政管理工作投入和消耗的各种资源，即行政成本。行政效率的高低与行政产出成正比，与行政成本成反比。行政效率作为一种价值理念，意味着要以较低的行政成本获得较高的行政产出。

人们追求自身利益的实现，必然讲求效率，因为只有高效率，才能更充分地实现自身的利益。公共行政追求公共利益的实现，无疑也应该讲究行政效率，因为支撑行政组织和行政行为的各种资源，包括人力、物力、财力、时间、空间等，都是有限的，只有以较高的行政效率才能更充分地实现公共利益。所以，行政效率无疑是公共行政的极重要的价值理念。(公共)行政学的创始人伍德罗·威尔逊早在1885年即提出“提高政府效率”的主张［8］，1887年威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中再次强调提高行政效率是行政学研究的根本任务之一。威尔逊之后，西方行政学家在思考行政管理实践时，尽管各自的理论思路大相径庭，但都始终以如何提高行政效率为基本宗旨。我国改革开放以来的行政管理实践以及行政管理的理论研究，也将行政效率奉为最重要的目标和尺度。20 世纪80年代初，深圳特区建设中喊出了“时间就是金钱，效率就是生命”的口号，这一口号很快获得了广泛的认同，效率理念深入人心。1993年中共十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”的原则，甚至将“效率”置于“公平”之前，这充分说明中国共产党乃至于广大人民深刻认识到效率的重要意义。我国建国以来特别是改革开放以来历次行政改革所强调的“精简机构”、“转变职能”，以及党和政府反腐倡廉的种种举措，也都体现了我们对于行政效率的追求。

那么，如何才能提高(公共)行政效率?一般来说，可以从以下三个方面来认识:

1. 行政效率是由行政组织和行政人员创造的。行政产出是行政组织和行政人员的行政管理工作的结果，而行政成本是行政组织和行政人员在行政管理工作中消耗的各种资源。因此，行政组织和行政人员无疑是影响行政效率的重要因素。实践证明，行政组织结构合理，行政人员素质优良是确保行政高效率的前提条件。行政组织结构合理，主要体现在机构设置、权责划分、工作流程、行为规范等方面，行政人员素质主要体现在业务能力、道德修养、身体健康等方面。行政效率低往往是因为行政组织结构不合理，如机构庞大、机构重叠、职能交叉、权责不明、纪律制度不健全、工作流程繁琐混乱等;因为行政人员素质偏低，如贪污受贿、铺张浪费、自由散漫、不学无术等。

2. 行政效率是对公众而言的，它不是盲目的，行政产出不是越多越好，行政投入也不是越少越好。行政产出必须符合公众的需要，能满足公众的需要，让公众感到满意，才有意义，才有效率可言。而行政投入则应根据必要的、合理的、公众期望的行政产出而定。关于公众的需要我们又应当注意:(1)不是所有的公众需要都要求通过公共行政的途径满足，只有“公共需要”(公共利益、公共物品)才要求行政组织和行政人员提供满足，私人需要可以通过市场来满足;(2)公共需要不是绝对的、一成不变的，而往往因时间、地域、情境的不同而有所不同;(3)公共需要的满足有一个合理的“度”，适度即好，而过犹不及。这也就是说，行政产出必须以公共需要为目标，以公共需要的适度满足为尺度，行政产出不符合公共需要、行政产出不足与行政产出有余都将导致行政的低效率。

3. 行政产出即行政管理的成果和效益，不能短期化和片面化，因为行政行为的影响是广泛而深远的。当我们核算行政效率时，不仅要考虑直接的、眼前的成果和效益，还要考虑行政行为带来的长远的、间接的成果和效益;不仅要考虑行政行为的积极的、正面的成果和效益，还要考虑其消极成果和负面效应。只有这样，我们的行政效率理念才是深刻而全面的，才是接近真理的。

四、公平正义

公平正义是人类文明的重要标志，是衡量一个国家或社会文明发展的标准。社会和谐、人际和睦，无疑以公平正义为重要条件。而公平正义的创造和维持离不开公共权威，离不开公共行政。如果以政府为核心的公共组织及其公共行政不能倡导公平正义、不能奉行公平正义、不能主持公平正义，国家和社会就不会有公平正义。公共行政要做到“以人为本”，要以较高的“行政效率”实现“公共利益”，也必须倡导、奉行、主持公平正义。正如胡锦涛2006年在省部级主要领导干部研讨班上的讲话中所指出的: “只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能和谐，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来”。所以，公共行政也必须以公平正义为目的和尺度，公平正义是公共行政价值理念中的重要内容。

公平正义，即公平和正义，与所谓公正、公道也具有基本相同的含义。公平正义，从根本上讲，是指人类在社会交往和社会运作过程中平等、合理地对权利与义务、利益与损害进行分配、交换(包括回报与报复)的理念与行为。

公平正义是存在于人类社会的一种现象，只有在人的社会生活中才有所谓公平正义问题。人们在社会生活中必然与他人交往、与他人合作，从而必然与他人划分或交换利益，或者分担损失，或者必须回报他人的帮助、恩惠，甚至要报复他人有意、无意的伤害。这是因为，一方面财富是相对匮乏的，另一方面人性中存在自利的倾向，人的慷慨是有限的。所以，在人的世界里存在利害关系，存在“恩怨情仇”。这是社会生活所不能摆脱的，但又必须“摆平”。如果不能有效地“摆平”，则可能导致社会的离散和痛苦。如何“摆平”?只有依靠“公平正义”。

公平正义在摆平利害关系以及恩怨情仇的过程中所表现出来的最本质的特征是平等与合理。所谓平等，即:(1)在人际交往中，尊重、尊敬他人，承认他人为人，承认他人与自己享有同样的权利和尊严;(2)在利益交换中，以等量的价值相交换，以等量的损失、伤害相偿还;(3)在社会分配中，一视同仁，给每个人以同样的权利与义务，或等量的利益与损失。所谓合理，即合乎理性，合乎客观规律，亦即合乎真理。客观规律是人们行为所不能违背的，但人们只有通过理性才能真正认识客观规律。感觉、情绪等非理性因素还不足以帮助人们正确认识客观规律。所以，人们崇尚理性，为人处事讲究“合理”。摆平利害关系、“恩怨情仇”最重要的原则是平等，没有平等决不可能有公平正义。但一味的平等、绝对的平等并不一定能给人们的社会生活带来最好的结果，而不平等常常是不可避免的。因此，在人类公平正义的理念和行为中也允许有“不平等”的存在。但不平等只是“例外”的情况，它的存在是有条件的，它的存在必须“合理”。

人类有关公平正义的观念具有悠久的历史，不同时代人们所主张的公平正义的具体内容是有所不同的。但是，可以说，所有的公平正义观都具有“平等”与“合理”的内涵，都无非要求用平等、合理的原则来处理人与人之间的利害关系。

西方古希腊时代最伟大的哲学家、思想家柏拉图(约前427年—347年)曾说:“正义就是给每个人以恰如其分的报答。”［9］7对于什么是“恰如其分的报答”，柏拉图进一步解释说:“就是‘把善给予友人，把恶给予敌人’。”［9］8“假使朋友真是好人，当待之以善，假如敌人真是坏人，当待之以恶，这才算是正义。”［9］13柏拉图的学生亚里士多德(前384年—前322年)在讨论公正到底是一种怎样的交换或回报行为时曾明确说:是具有均等、相等、平等、比例性质的那种回报或交换行为［10］。罗马帝国时期著名的法学家、曾担任过罗马皇帝的查士丁尼(约483年—565年)认为:“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望。”［11］欧洲中世纪著名的经院哲学家托马斯·阿奎那也认为正义在于在各种活动之间规定一种适当的比例，把各人应得的东西归于各人。他说: “神由于实施管理和指导，把各人应得的东西归于各人”［12］139，“公理或正义全在于某一内在活动与另一内在活动之间按照某种平等关系能有适当的比例”［12］138。显然，这些伟大的思想家们所理解的公平正义都以“平等”、 “合理”为其显著特征。

美国20 世纪最著名的哲学家、伦理学家约翰·罗尔斯(John Rawls，1921—)所理解和定义的正义也充分凸显了平等与合理的特征。罗尔斯将正义概括为两个基本原则: “第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等权利。第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益;并且(2)依系于地位和职位向所有人开放。”［13］罗尔斯两个正义原则中的第一个原则被称为“平等自由原则”，第二原则中的第一方面被称为“差别原则”，第二方面被称为“机会公平原则”。罗尔斯强调第一个原则优先于第二个原则，而第二个原则中机会公平原则又优先于差别原则。罗尔斯正义原则的要义是平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，并且坚持各种职位平等地向所有人开放，在这样做以后还不得不对有些利益或价值进行不平等分配的话，则要求这种不平等分配能够给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益。这也就是说，罗尔斯“正义”的基调是平等，同时承认和允许不平等的存在，但不平等必须合理，即有利于每一个人尤其是最少受惠者。

我国传统思想中不乏公平正义观念，如“天下为公”的大同理想， “不患寡而患不均”的平等追求， “己所不欲，勿施于人”的仁爱精神，“守和执中”的和谐意识，等等。而这些观念中，也同样呈现出“平等”与“合理”的特征。

五、民主法治

公共行政的根本目的是要以较高的效率实现人类社会的公共利益，实现人类社会的公平正义，为公民(众)服务。但是，行政组织以及行政人员在(公共)行政过程中，极有可能偏离“以人为本”、“公共利益”、 “行政效率”和“公平正义”的要求，极有可能利用行政权力(公共权力)侵害公民权利，谋取私利，为个人服务、为少数人服务。为了防止这种情况的发生，必然要求公共行政行为，尤其是重大的行政决策行为，必须充分尊重公众意志，必须公开透明，接受公众监督，必须置于代表公民意志的宪法和法律的约束之下。因此，民主法治是公共行政价值理念中不可忽视的重要理念。

所谓民主，即“人民当家作主”。它本质上是指一种统治或管理的方式，是指人民或者说公民实际掌握着对自己的事务以及公共事务的抉择权。它作为一种重要的行政价值理念，强调保护公民基本权利、保护公民的自由、保护公民的根本利益，强调公民对政治、对行政的监督和参与，反对政府的专制独裁。但在不同的历史时期，民主的具体内涵又有所不同。

民主(Democracy)一词最早出现在希腊文中，意思是指“民众统治”或“民众治理”。作为一种政治制度，它曾在古希腊罗马时期的城邦社会中存在过，主要体现为一种由全体奴隶主、贵族和自由民按其大多数人的意志治理城邦国家的政治制度。古希腊罗马的城邦制度规定，公民大会为城邦的最高权力机关，并设有议会和民众法庭等。曾在雅典城邦当政的大政治家伯利克里称自己的制度是一种“民主政治”。他说:“它之所以被称为民主政治，是因为政权掌握在全体公民手中，而不是在少数人手中。在解决私人争执的时候，每个人在法律面前是平等的。让一个人优先于他人而担任公职的时候，所考虑的不是因为他是某一特殊阶级的成员，而是他的真正才能。任何人，只要对国家有所贡献，他绝不会因为贫穷而在政治上湮没无闻”①参考修昔底德:《伯罗奔尼撒战争史》第2 卷，第37 章。。

近代西方国家的资产阶级思想家对“民主”作了进一步的阐述。洛克、卢梭等理性主义启蒙学者，以自然法为基础，从政治哲学的高度对民主进行了思辨性阐释。他们认为，民主如同自由、平等、博爱、幸福一样，是合乎人的自然本性和社会的自然本质的价值目标，同时又是实现其他价值目标的政治条件。在国家的政治生活中，民主体现为人民主权，体现为政府的合法性以获得公民同意为基础，人民享有各种神圣不可剥夺的天赋自然权利。杰弗逊、密尔等政治理论家，则注重于把民主规定为一种国家政治制度形态，即代议制或间接民主制。在这种政治制度中，人民以多数人同意为原则，选举出代表组成政府，由政府代表人民行使国家权力，即由“全体人民或一大部分人民通过他们定期选出的代表行使最后的控制权。”［14］

现代西方资产阶级学者对“民主”的解释趋于多样化。有的学者把它看作是一种所有成年公民都可以广泛分享参与决策机会的政治体系。有的学者把它规定为这样一种政治制度:宪法规定了人民有权按期更换治理国家的官员，从而使人口中的最大多数能够通过把政治职位给某个竞争者的办法来影响重大的决策。还有学者把民主定义为一种政治方法或程序: “民主方法是达到政治决定的一种制度安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而获得作出决定的权力。”［15］

马克思主义所理解的民主，是人民当家作主。马克思在《黑格尔法哲学批判》一书中曾经指出，君主主权和人民主权是两个完全对立的概念，“在君主制中是国家制度的人民;在民主制中是人民的国家制度”。并说: “民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”［16］281“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢?对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度如果不再真正表现出人民的意志，那它就变成有名无实的东西了。”［16］316后来，马克思在总结巴黎公社经验的时候，在对“哥达纲领”进行批判的时候，都更为明确地表述了他关于民主是人民当权的观点。总之，在马克思看来，真正的民主应该是人民主权、人民意志的实现，是人民自己创造、自己建立、自己规定其国家制度，以及运用这种国家制度决定自己的事情。

所谓法治，即依法而治，亦即常言的“依法治国”或“以法治国”。也就是说，国家管理或公共管理，必须以宪法和法律为准绳，必须奉行宪法和法律精神，宪法和法律在社会生活中具有最高权威并得到普遍的遵从。民主与法治联系在一起，民主必然以法治为途径，法治是民主的体现。所以，法治与民主一样是行政的重要价值理念。

现代意义上的法治形成于西方，其思想渊源可以追溯到古希腊城邦民主制时期。亚里士多德第一次系统地提出了法治学说，他认为， “法治应当包含两重含义:已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”［17］近代西方发展起来的“人民主权”、“三权分立”以及“人权保障”等思想，使西方法治精神体系得以完整确立。

关于法治的含义，英国著名法学家戴雪在其《英宪精义》一书中认为，法治实际上构成了英国宪法的基本原理，它意味着:(1)人民非依法定程序，并由普通法院证明其违法，否则不能遭受财产或人身方面的不利处罚。法治的要义是防止“人治政府”拥有“极武断”和“极强夺”的权力。(2)法律面前人人平等，即每一个英国人不论地位或阶级，均在普通法律之下，均受普通法院的管辖。(3)英宪是英国各法院由涉及私人权利的个案判决所得之结果，即英国宪法是法院保障人权的结果而非保障人权的来源。

英国行政法的创始人威廉·韦德在其后来成为英国行政法学的经典之作的《行政法》中认为，“法治”概念包含以下四层含义:(1)任何事件都必须依法而行;(2)政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事;(3)对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决;(4)法律必须平等地对待政府和公民。［18］

我国法学学者梁治平在《新波斯人信札》一书中指出: “法治”是指在治国方式上奉行“以法治国”的准则，它意味着法律对社会的全面控制。在法治社会里，只有法才最有权威，一切机构和个人都要受法律的约束，没有任何个人或集团能够凌驾于法律之上。政府必须依宪法和法律进行统治，所有国家机关和政党都必须在法律规定的范围内活动，不能有超越法律之上或法律之外的任何特权。政府对社会生活各个方面的管理，包括经济、政治、文化、教育、科学、技术、国防、环境以及对外关系，都要依据法治精神和法律规定去做。对于违反法律的行为，必须依法追究，给予惩处。同时，法治原则不仅确认个人的公民权利和政治权利，而且要求建立使人格得以充分发展的社会、经济、教育和文化条件;不仅依法制止行政权的滥用，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济条件;不仅要确保司法独立和律师业自由，而且要努力实现司法公正，执法公平，严格依法办事。

我们认为，所谓法治主要包含以下三个方面的基本内容:(1)以宪法和法律为最高权威。法治不仅意味着普通公民必须遵守宪法和法律，而且要求政府组织和行政人员只能在法定职权范围内，按照法定程序行使行政权力，管理公共事务。(2)公共权力须积极关注和回应民众的需要，保障和促进民众的利益。在现代法治国家中，公共权力的目的不再仅限于对社会的管理控制，还意味着其在公共管理活动中必须采取积极的姿态，主动了解人民的利益和需要，积极征求民众的意愿，并对这些需求、意愿进行回应和满足。(3)保障公民的基本人权。所谓人权，是指人人基于生存和发展所必需的自由、平等权利。公民的基本人权主要是指公民在生命、人身以及政治、经济、社会、文化等各方面所应该享有的自由平等权利。法治意味着，一方面通过宪法和法律对公民应该享有的基本人权进行明确，将其设立为公共管理的理想和目标;另一方面，则要界定公共管理活动的范围和尺度，以避免公共权力(行政权力)对公民基本人权的侵犯。

［1］杨冬艳.论公共行政核心价值［M］//高小平，等.行政的价值. 湘潭:湘潭大学出版社，2013:83.

［2］曾盛聪.当代公共行政的伦理之维与价值理念［M］//高小平，等.行政的价值. 湘潭:湘潭大学出版社2013:105.

［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第1 卷［M］.北京:人民出版社，1956.

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［6］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第三卷［M］.北京:人民出版社，1972:218.

［7］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第二卷［M］.北京:人民出版社，1972:538－539.

［8］哈罗德·孔茨，西里尔·奥唐奈. 管理学［M］.中国人民大学工业经济系，译.贵阳:贵州人民出版社，1982:58.

［9］柏拉图.理想国［M］. 北京:商务印书馆，1986.

［10］亚里士多德.亚里士多德全集:第八卷［M］.北京:北京中国人民大学出版社，1992:103.

［11］查士丁尼.法学总论［M］.张企泰，译.北京:商务印书馆，1989:5.

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