东莞园区制度创新探索

郭忠林

(东莞理工学院城市学院 金融与贸易系，广东东莞 523429)

制度是一个“平台”，在其上活动的相关组织希冀利用既定的制度安排来使其活动所得收益最大化或者达到其期望收益。当现有制度约束其活动或者不能使其所得收益最大化或者获得期望收益时，则产生了对相关制度进行创新的动力和压力。当希望变革制度的力量强于希望维持制度现状的力量时，遇到合适的契机则制度创新就极有可能发生［1］377。

综合现有关于制度创新的主要说法，本文对制度创新的界定如下:制度创新既包括扬弃旧的制度形式或者结构，从而创造出新的制度形式或结构，此为制度的“脱胎换骨”;也包括对现有制度形式或架构的优化或改进，此为制度的“升级改造”。

东莞园区的制度创新也包括以上两个方面——园区制度的“脱胎换骨”或者“升级改造”。囿于其级别和政策限制，其制度创新更多的是针对后一种意义而言。当然，也不排除探索出新的制度形式或结构。

一、东莞园区制度安排的现状

东莞园区从设立到运作，举办者根据东莞的实际进行了相应的制度安排，其主要做法可以概括为以下几点。

(一)以政府主导型为主

东莞的五大园区主要是在政府主导之下设立发展起来①目前在东莞的园区中只有粤海园区引入了外来资本进行开发建设。。它主要属于“官办”，而不是民间力量“自发”形成的。园区定位、发展方向、建设方案都由东莞市政府主导确立。几个园区的投资主要来自政府，并由政府直接或者间接进行经营和运作。几个园区的高层管理人员由政府任命，大都保留公务员编制。园区都有一定的行政级别，其主要负责人的行政级别，也与之相应。

(二)行政及社会管理职能主要由管委会执行

当前，东莞园区的行政和社会管理职能主要由园区管理委员会(简称为管委会)来执行，而园区的开发经营职能则由公司来执行。二者类似政企分开。各园区的管委会是东莞市政府的派出机构，在授权范围内行使有关行政和社会管理职能。东莞市级拥有的行政审批的权限大多下放给了园区管委会;市政府未下放或非市政府拥有的管理职能所涉及的业务由管委会负责协调。各园区的审批管理权限有所不同，松山湖高新区和虎门港的权限稍微大些，其他几个园区的权限目前相对小些。

(三)开发经营职能采取企业化市场化的方式运作

除了园区工委和管委会分别司职党政，为了更好地建设园区，往往在园区层面成立园区集团公司或者投资公司，下设相应的子公司。基本按照企业化市场化来运作。由这些公司拥有园区的资产，这些公司又由所在园区的管委会或(和)国资委控股。例如，松山湖控股有限公司(松湖控股)负责松山湖高新区开发与经营。虎门港成立了虎门港集团有限公司，作为虎门港开发建设主体。东莞生态产业园由东莞生态产业园控股有限公司来进行开发经营。

(四)政策优势吸引企业、资金和人员入驻

东莞的园区在法律法规及政策的范围内，依靠一些政策优势，来吸引企业、资金、人员和有关单位入驻。主要包括:

1. 审批权限相对集中统一并有一定自主权限。由于审批权力下放和审批部门比较集中，有关事项的审批相对其他地方更快捷更人性化。有几个园区的相关权限还较大。对于土地审批这一重要权力，松山湖高新区管委会可以自行审批用地200 亩及以下的项目和非用地项目①见《东莞松山湖科技产业园区引进项目优惠暂行办法》(东府〔2010〕95 号)。。

2. 有一定的财税政策支持。主要体现在对园区内入驻企业的用地优惠、税负优惠和财政扶持三个方面。

3. 金融支持体系逐步完善，金融服务改革有所突破。一是各园区都得到了银行的融资支持。二是以银行和政府为主体，对高新技术企业进行资助。三是在园区金融服务改革创新方面，有较大突破。四是引入风险投资和外资。

4. 有相应的人才引进优惠政策。各园区都非常注重人才的引进，制定了相应的人才引进优惠政策，对高科技人才给予所得税优惠和奖励②见《松山湖高新区引进和培育高层次人才推进“梧桐计划”的实施办法(试行)》。。

(五)协同创新初见端倪

东莞五大园区正在联合企业、科研院所、银行和风险投资基金等金融资源，形成协同创新，并取得一定成效。在这一点比较突出的是松山湖高新区。该园区已经和有关高等科研院校协商，设立了华中科技大学研究院等协同创新基地。在园区的协调下，这些资源的交流整合为促进科技创新、制度创新等奠定了较好的基础。

(六)园区与周边区域的融合逐渐深入并有制度性突破

东莞园区属于从原来的镇区剥离出来的飞地，虽有相当的独立性，但离不开所在地政府和群众的支持，切不断与邻近周边的联系。园区与周边区域具有天然的割不断的联系，社会配套服务离不开周边区域，商务交流会自发进行，政务交往也逐渐增加。东莞园区与周边区域的融合日渐深入，已有园区正尝试制度性的突破。

虎门港和沙田镇在融合方面走得比较前列，目前沙田镇和虎门港一体化已经进入到了行政管理体系一体化。镇港行政体系改革方案已于2013年10月10日正式获东莞市政府批复。目前镇港共有16 个单位开展合署办公③沙田镇虎门港16 单位合署办公，见《东莞日报》2013年11月4日的相关报道。。

松山湖高新区和周边镇区的融合由经济方面的自发行为逐渐发展到由双边管理部门自觉引导。松山湖高新区和大朗镇于2012年4月签署了《松山湖高新区·大朗镇战略合作框架协议》，启动了10 个具体合作项目。松朗一体化的势头日渐明朗。

二、东莞园区现行制度安排评价

(一)东莞园区现行制度安排的优势

1. 园区功能多元化、综合化。如果说早期的工业区主要是从经济利益出发，那么现在的东莞五大园区则承载了多重使命:园区自身经济指标的增长，带动本区域经济增长或者转型升级，促进经济和生态的协调发展，促进与邻近区域的融合，探索管理的新体制等。各园区多被寄望能带来政治、文化、社会、生态创新和优化的经济增长，也就是“五位一体”的全面发展。

2. 园区运作市场化。东莞园区在运营过程中，实施了许多市场化举措。其中，投资主体公司化为园区的责任和风险设置了边界，避免了法律意义上的财政背书和政府兜底。一些园区(如粤海高端装备技术园区)还引入了非本地政府性质的公司来参与其开发和建设。这样做有以下几点好处:多元化的投资主体完善了公司治理结构，有利于更加民主的决策;壮大了融资渠道和数量，更能顺利推进园区建设;各投资主体能积极利用其人脉和渠道来招商引资，使园区能尽快走上正轨。值得注意的是，松山湖高新区正强化用市场化的方式来处理管委会和控股公司的关系。松山湖高新区管委会逐年向控股公司购买服务，还将园区大部分公用运营场所和市场化比较明显的项目全部由控股公司代管，由原来财政提供补贴的方式，转变为控股公司自负盈亏、取消任何财政补贴。既减轻财了政压力，又提高了工作效率。

3. 园区管理效率较高。由于各园区的管理部门得到了相当大的管理和审批授权，能自主行使主要的行政和社会管理职能，因此，东莞各园区管理部门的办事效率相对非园区而言，还是比较高的。入驻各园区的企业或者项目在审批的各个环节大都能得到快捷的服务，基本上能在园区内一站式完成。对有些重大项目，由于牵扯面较多，往往由管委会出面组织相关部门，以联合办公形式敦促项目推进。

4. 能较充分地调配众多资源、协调各种关系。在东莞市政府的主导下，东莞的园区能调配行政资源、财政资源、金融资源、人力资源、科研资源，为园区的发展做了相当的资源储备和支持。园区涉及到的方方面面的关系，包括与所在地周边区域、与上级相关部门的关系等，大都能得到较好的协调。

(二)东莞园区现行制度安排的不足

1. 行政弊端犹存，激励不足。东莞的五大园区都是政府主导，推动力主要来自政府及相关领导的行政力量，难免会从政绩角度考虑较多。这样就导致从市场运行的角度进行的思考和设计相对薄弱。园区行政管理主体与开发主体往往是合一的。虽然名义上各园区设立了开发公司，但基本上是两块牌子一套班子。我们不能否认园区的工作人员会从讲政治的高度，以高度的责任感和使命感来从事工作。但从长远出发和激励约束机制来看，这样的治理结构存在很大的问题。主要体现在:(1)市场的商业化绩效激励机制的无限性和政府工作人员薪酬水平有限性的矛盾。(2)责任与风险之间的不对称性。一些园区项目的推进可能风险较大，但相关操作者并不承担失败的责任。这样带来的结果是:干得好，所得不一定多;干得不好，所得不会怎么少;干错了，并不一定受到相应惩罚。因此，从制度设计的机理来看，这种设计类似于大锅饭体制:干好干坏一个样，干多干少差不多。

2. 法人治理结构有所欠缺。东莞园区的法人治理结构存在以下几个问题:(1)园区身份界定模糊。园区是行政区域?还是工商业经营场所?目前尚未定性。(2)园区开发经营者亦官亦商、似官似商。如前所述，园区开发公司的中高层管理者大多保留公务员身份，是当代的“红顶商人”。这两个角色在一些场合难免会冲突，使得他们陷入矛盾的境地。(3)对园区的考核机制有待健全。当前，东莞各园区还主要是通过招商引资、经济增速、财政税收等经济指标来考核园区的业绩，显得过于单一。

3. 园区的各种职能统筹协调有待加强。目前，园区的五种职能中，对园区经济建设的重视程度及其发展程度明显要高于其他几种职能，因此，要加强对其他职能的重视，统筹各种职能协调发展。

4. 社会中介组织有待进一步引入或培育。东莞园区管理机构规模逐渐增大，已有“准政府”倾向。如果将园区一些职能交给社会中介组织去承担，则可以提升园区运作效率，减少园区机构规模和运作成本。就目前来看，东莞园区内的社会中介组织不多，难以满足需要;且有些社会中介组织依附于园区管理部门，成为半官方机构，难以保证其中立性、客观性。

5. 政策优势逐渐弱化。东莞园区由于设立时间不长，级别不高，其所享有的优惠政策相对较少并逐渐减少。他们和非园区竞争的相对优势逐渐丧失;和其他老牌高级别开发区(或园区)相比，则更显被动，几无优势。寄希望于国家和政府给予更多的优惠政策近成奢望;而若自行设立优惠措施，则与国家规定相抵触，也有不正当竞争的嫌疑。

6. 人才激励机制还有待增加吸引力。集聚人才并调动人才的积极性和创造性，是园区发展的根本。当前，除了松山湖高新区，其他几个园区的高素质人才的数量和质量有待进一步提升。需要优化关于吸引人才的制度设计，使更多更好的人才投身到园区的建设和发展中来。

7. 投融资体制需要进一步完善。园区在开发经营过程中需要大量的资金，需要开辟较完善的融资渠道。当前有的园区已经遇到开发资金的困境。园区还需为入驻园区内的企业提供资本运作的平台，这一点还大有潜力可挖。

三、东莞园区进一步制度创新的建议

综上所述，东莞各个园区可以从以下几个方面进行进一步的制度创新。

(一)东莞园区产权的制度创新

1. 园区产权制度多元化。当前园区的产权属于国有(东莞市政府管理的国有资产)，皆为官办。传统国企的委托代理弊端在园区有所显现，解决这个问题的关键在于园区产权制度的多元化。

首先建议适当引进民间资本(含外资;以下如果不注明都包含外资)。这既是引入民资，也是引入民智，还是引入民治。可以让民间资本和国有资本联合来承办园区，包括投资的联合、运作的联合。此举有以下几点好处:管办分离;强化风险意识;分担风险;相互制衡;汇聚信息。对于一些当前运行不是很理想的园区，可以尽早引入民间资本;对于较为成熟或发展迅速的园区来说，也可考虑民间资本的适当介入。对于引入的民间资本应合理量化其股份总量和比例。要防止国有资本和资产被侵蚀吞噬，更要防范“空手套白狼”和“摘桃子”。

其次，建议将所在区域的行政组织和民众纳入园区的股权结构。在园区的设立和发展过程中，失地原住民和当地政府给予了极大的理解配合、支持与牺牲，但在园区的股权结构中却没有他们的“份子”，这对园区的长远和谐发展是不利的。需要合理测算他们的股份，将其纳入园区的股本组成之内。要让园区所在地方政府和民众分享到园区发展的红利。失地原住民在园区的股份可以以优先股的形式存在，不参与具体决策和管理，这样有利于减轻拆迁的阻力，减少拆迁的负担，调动各方的积极性①见中共十八届三中全会公报。将保护农民的财产权写进了公报中。农民财产权利益包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。公报中还提出推进城乡要素平等交换。这意味着强征强拆廉价征收农民土地将日益不可行。在园区的拓展中如果不考虑到农民的利益，势必受到极大的阻力。。若经过以上的处理，东莞园区的产权将更清晰，股权结构将更合理，激励机制将更为完善，有利于调动各方积极性，为园区的健康快速和谐发展奠定良好的基础。

2. 建立利益相关者共同决策的机制。为了保证园区内部决策的科学性、公正性，应该倾听吸纳利益相关者的意见，这些利益相关者包括:管委会、国资委、园区开发投资公司的管理者、所在区域周边政府与民众、专家、股东、园区内的代表性企业等。

(二)东莞园区管理职能的制度创新

1. 建立精炼高效的园区管理体制。一些“伪”管理职能实则为社会服务职能，应将其分离出去。园区的管理部门除了保留核心的真正的管理职能外，应将一些社会服务职能转移和外包。这就涉及到一些部门及其管理人员的精简。一些部门须去行政化，要转变为社会中介组织，还要培育和引入一些社会中介组织，以之来承接转移出去的一些社会服务职能。与之对应，一些管理部门的部分员工身份要去公务员化。要完美园区管理人员的优胜劣汰机制。要有全球视野，可在全球范围内招聘优秀的管理人才来管理园区。要敢于将不合格的人员淘汰出局。由于园区的机构设置并没有完全与上级政府相对应，因此，不同部门之间的协同管理十分重要，必须完善其协同管理机制。

2. 培育真正的社会中介组织。要发展东莞各园区的社会中介组织，可以从以下几个方面入手:(1)将一些原由管委会或相关部门执行的社会服务功能独立或剥离出来，由相应的社会中介组织来实施;一些相应的管理部门可以变更为社会中介组织。(2)培育和发展新的社会中介组织。要考虑园区的需求，大力培育和发展行业协会或发展促进会之类的组织。理论上说，新引进一个行业或者产业链，需要有相应的行业协会来服务协调。培育和发展社会中介组织要有前瞻性，不仅要考虑能为园区的现有需求提供服务的社会中介组织，还要考虑园区及园区内主体未来可能的需求，从而在设立新社会中介组织或者扩充其功能时更有针对性。

3. 探索跨行政区域的协调整合新举措。东莞园区大都位于几个镇区的结合部位，跨多个镇区，牵扯到不同的行政管理主体和管理方式。需要探索园区与相邻镇区协调整合的较好方式。苏州园区和中关村是很好的借鉴。可以和这两个园区的有关部门进行交流，吸取其可资借鉴之处，结合东莞园区的实际，加以合理利用。东莞的园区要有大发展，必须打破行政区划和行政权力部门化约束，做到各种资源的相互支持和利用，经过融合，达到你中有我我中有你，园区和周边行政区域合一。虽然这种合一会遇到很多阻力，但相信假以时日，会瓜熟蒂落水到渠成。比如，长安滨海新区与深圳的前海新区紧邻，二者既是竞争的关系，也应有合作的机缘。长安滨海新区要注重和前海新区的联系，做到优势互补、互惠双赢。

4. 健全完善园区的绩效考核机制。要改进园区绩效考核中过分注重经济指标的倾向。针对园区承载的功能，将一些非经济指标经过科学设计后纳入园区的绩效考核指标体系。在考核指标体系中，还要注意定性指标和定量指标的组成与搭配，权重的设定等细节。而不同园区有不同的特点，必须根据各园区的具体情况来设计相应的绩效考核指标体系。

(三)东莞园区开发经营的制度创新

为了提高园区开发经营的效率和效益，应切实做到以下几点:

1. 园区成立开发公司(或资产经营投资公司)，须为责任有限的公司形态。该类公司实行市场化运作、企业化管理、独立核算、自负盈亏。该类开发公司的股份来源多元化。民间资本可以入股该类公司。国资委、管委会、所在地镇村及居民、民间资本共同构成公司的股本来源。特别要鼓励和允许所在地镇村入股，调动其参与投资开发经营的积极性。开发公司的高管大多依然保留公务员身份。为给其动力和压力，可以采取放弃公务员身份但提高薪酬待遇的方式鼓励这些高管专心从事园区的开发与经营。

2. 可以考虑引入专业的开发经营公司或者经济管理人才来进行开发经营。

3. 可以考虑引入BOT 的方式来进行园区的开发经营。

(四)东莞园区服务和扶持的制度创新

1. 建立精准的引进、孵化机制。除了松山湖高新区，东莞市其他园区的企业孵化机制尚不健全。因此，要在几个园区建立相应的企业孵化器，为所在园区企业服务。为此，需要政府和园区出资设立相应的孵化基金，整合园区内的资源，选择合适的孵化对象，提高孵化的成功率。鼓励企业长大后反哺孵化基金，为孵化器的可持续运作提供支持。

2. 强化对园区的金融支持。建议设立针对东莞各园区的普遍风险补偿基金，该基金可由政府财政、园区、商业银行和企业的资金构成。并促进企业和风险资本的融合。要对园区内企业宣传风险投资的作用与重要性，使他们消除对风险投资资金的戒备和疑虑，合理利用风险投资资金来发展自己的企业。要向外界的风险资本介绍东莞的各个园区及内部入驻企业。要为风险投资和高新技术企业二者有效结合创造良基和良机。若目前东莞园区的企业进入全国性的产权交易市场存在一定的难度，可以学习中关村和天津滨海新区，开设本区域内的产权交易市场，完善资本的进入和退出机制。

［1］道格拉斯·诺斯.制度、制度创新与经济绩效［M］.刘瑞华，译.上海:上海人民出版社，1994.