论服务型政府背景下的行政文化建设

辛淑萍

（大连市金州区 城内小学，辽宁 大连 116100）

党的十八大报告对我国今后的行政体制改革提出了明确目标：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”［1］自此，各级政府采取措施，积极转变政府职能，推进行政管理体制改革，打造“服务型政府”。服务型政府建设是一个系统工程，包含的要素很多，其中，行政文化的建设发挥着重要作用，是服务型政府建设的基础。

一、行政文化的内涵及功能

“行政文化是行政管理之魂”［2］，认识行政文化在服务型政府建设中的重要作用，有助于我们更好地理解行政文化建设对服务型政府建设的意义。同时，服务型政府建设的内在要求也为服务型行政文化的建设提供了路径选择。对行政文化的理解大体上可以分为以下几点：一是广义的行政文化，即人们的生产劳动中创造的一切物质的和精神的财富总和，包括制度文化、组织文化和精神文化，具体说来有行政机构的一般设置、人员的分配和行政人员的思想状态、行为方式，等等；二是狭义的行政文化，包括行政思想、理念、习惯、原则、道德，等等；三是综合的行政文化观点，认为行政文化是行政活动中，观念、制度、行为文化等这样一些基本要素的统一，反映了行政活动的本质属性，是行政体制改革需要解决的关键问题。行政文化的功能包括，第一，导向功能。成员目标与整体目标趋于一致，促使人们接受共同认同的价值、行为取向。第二，聚合功能。在组织成员中达成共识，创造共同的精神文化，形成合力。第三，调节控制功能。调节矛盾、冲突等不和谐因素，通过共同的价值准则，规范和约束成员的思想行为。第四，改造更新功能。行政文化在潜移默化中，不断将新的先进的行政文化理念灌输到成员的思想中，使行政成员的思想观念随着实践的发展和社会需求的变化不断更新，进而推进行政体制的深化改革。

整合与再造中国现代新型服务型行政文化，是服务型政府建设的必然要求，也是服务型政府建设的关键所在。美国文化人类学家霍尔说：“文化决定了人的存在：表达自我的方式（包括感情的流露），思维方式，行为方式，解决问题的方式，规划和建设的方式，运输系统的组织与运行，以及经济与政府的关系和发挥作用的方式。”［3］相对于行政体制这个硬件来说，良好的行政文化则是保障行政体制流畅运行的软件。

二、服务型政府建设对行政文化提出的内在要求

服务型政府，顾名思义，以服务为重，就是为人民服务的政府，它以为社会、为公众服务为价值理念。作为服务型的政府行政模式，它需要摒弃传统的行政文化，代之以与服务型政府建设内在要求相适应、相吻合的新型服务型行政文化。

（一）服务型行政文化建设必须坚持以“以人为本”的核心价值理念

我们党的根本宗旨是全心全意为人们服务，政府是按照公民意志组建起来，全心全意为人民服务，体现了人民利益至上，这是十八大报告中要求的“人民满意”。检验政府是否是服务型政府，要看政府在与社会、公民的关系中是否是以权利、公民、社会为本位，即从权力本位、官本位、政府本位向权利本位、公民本位、社会本位回归。当今社会，依附人格开始向独立人格转变，人们的主体意识不断增强，服务型政府建设目标的提出，是以人为本在深化行政体制改革中的体现，顺应了当代社会发展的潮流。

（二）服务型行政文化建设要坚持公共利益至上的原则，使政府将社会公共利益和公众诉求置于自身利益之上，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋

服务型政府要求的行政文化，就是要确立以最广大群众利益为重的行政价值观的文化。因此，政府的责任就是帮助公民明确表达公共利益和公众诉求，并在服务的过程中，使公共利益和公众诉求的实现体现出公平公正。“公共利益不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而‘发生’的事情。更确切地说，明确地表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一。”［4］按照“职能科学、结构优化、廉洁高效，人民满意”的要求，建设服务型政府，就是根据不断变化发展的公共利益需求，深化行政体制改革，转变政府职能，使群众能够得到政府的最优服务。

（三）服务型行政文化建设旨在倡导服务社会、服务公众的行政价值观，唤醒政府和行政人员的公共责任意识，打造一支高素质的行政人员队伍

“领导就是服务”这句话科学的界定了服务理念的内涵。服务型行政文化建设，就是要用现代行政服务理念培养和教育行政人员，提高他们的政治素质和道德水平，使全心全意为人民服务的宗旨内化为终身的信仰和切实的行动。在服务型行政文化建设中，一方面，行政人员是主导力量，起着主要作用，另一方面，行政人员又是服务型行政文化的最主要载体，肩负着重大责任。没有责任，服务型行政文化也就丧失了其服务性特征。

（四）服务型行政文化建设必须弘扬法治精神

公共服务要依法提供，因此，行政之要在于依法，法治型行政文化的实质就是依法行政，政府由“官本位”向“公民本位”“社会本位”转变，人民的法治意识、参与意识增强，依法监督政府依法行政，规范政府的行政行为。

服务型政府就是通过法律，明确服务型政府建设的目标，规范自己的行政行为，规定政府机关应提供的公共服务的品种、数量、要求、程序以及相应的责任，提高服务质量。各级行政机关在提供公共服务时，要严格依照宪法和法律所规定的权限和程序履行职责、行使权力，在提供公共服务时做到公平公正、透明高效。

三、加强服务型行政文化建设的路径

（一）辩证对待传统行政文化，丰富服务型行政文化建设的文化土壤

行政文化具有历史性、连续性的特点，中国在绵延几千年的行政活动中，创造了十分丰富的行政文化，也留下了很多先进的行政理念，如“民为邦本，固本需安邦”等等朴素的民本思想，这些传统的行政文化直到现在仍然在不同程度上影响着中国现代行政文化的发展。这些传统的行政文化理念长期以来一直存在于国民及行政人员心中，契合了服务型行政文化的需要，可以为当代服务型行政文化建设提供帮助。因此，我们要充分挖掘和利用传统行政文化的资源，在继承传统行政文化的基础上，创新行政文化，改善和提高行政决策的质量，实现行政文化现代化和行政决策现代化的双重转变。因此，建设服务型行政文化，就要辩证对待传统行政文化，去其腐朽过时的东西，吸取有益精华，积极推进传统行政文化向现代行政文化转型，强化行政人员的服务意识，实现服务型行政文化向民本的转变，行政管理理念向服务理念转变，人治理念向法治理念转变，为服务型行政文化建设提供历史借鉴和文化根基。

（二）立党为公、执政为民，强化一切为人民的服务理念

理念是行动的先导，“没有一种新的观念，新的理念指导行动，中国的公共行政要取得进展是不可能的。”要引导行政人员认识“让人民满意”的内涵和价值。服务型行政文化应体现出政府的为民、亲民、便民的色彩，一切尊重人民，一切为了人民。政府机关工作人员应当严格按照立党为公、执政为民的要求，重视民意，了解民意，积极回应民意，为最广大人民群众服务。

（三）培育行政人员高尚的道德素养

一是塑造和培养行政主体健康的行政心理，二是加强新时期行政主体的行政道德建设。过去，我们的行政行为由传统管理型行政文化理念所规范，属管制型，当今在向现代服务型行政文化转变的过程中，容易忽略的是行政道德建设的问题。因此，在建设服务型行政文化过程中，我们要引导行政人员，分清公共责任与私人责任，正确处理公共利益与私人利益的关系，对行政人员进行责任认知教育和理想信念教育，使其忠于党和国家、政治立场坚定，树立高尚的行政人员的道德形象，做社会的楷模。

（四）坚持依法行政规范政府行为，建造法治型行政文化

坚持依法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，也是建设服务型政府的必由之路。加强法治建设对于构建服务型行政文化至关重要，这是整合与再造中国现代新型行政文化的逻辑起点。坚持依法行政，要求我们在加强法律制度建设的同时，促使政府及行政人员牢固树立依法行政理念，充分认识到法治在服务型政府建设中的的重要意义。行政人员必须对法律心存敬畏，使法治意识成为自己在行政行为中的价值观及行政原则，把法治精神转化为自己的思维观念、思维方式、行为准则，让法治成为行政行为过程中的目标和内生动力，把法治人格融入到行政活动之中，建造法治型行政文化，确保行政行为有法可依，确保以为人民服务和维护公共利益为行政宗旨，有法可依，有法必依，违法必究。

（五）培育公民的参与意识，形成有利于服务型行政文化建设的社会基础

服务型行政文化要求充分的公民参与。因此，建设服务型行政文化，需要培育现代意义上的公民文化。只有提升公民的自主参与意识和参与能力，培育先进的公民文化，形成社会民众充分参与的公民社会，服务型行政文化才有生长的社会文化土壤。当前，我国正在经历着转型，这种社会转型，其实是一种整体意义上的社会的结构性变迁，行政改革需要与整体的社会改革相互促进。同样道理，服务型行政文化的建设也不可能特立独行，需要与社会文化建设的整体进展相适应。因此，要培育公民的参与意识，提高公民的政治参与力度，增加公民参与的形式，落实公民参与的制度保障，最终使公民能够获得满意的公共服务。服务型行政文化的主体也包括有行政相对人，即公民，所以，在建设服务型政府过程中，不可忽视公民个体的作用，要注重提高公民整体的综合素质，引导公民在社会生活中树立正确的价值观和社会意识，为服务型行政文化建设贡献自己的力量。

（六）进一步深化经济、政治体制改革，使行政文化的成果得以保障

现代行政制度的不断完善，能够使先进的行政理念成为根植于人们内心深处的行政文化，成为指导行政人员行政活动的价值观念与行为模式。推动行政文化的制度化建设，一是实现行政法律意识制度化，使行政人员形成依法行政观念，养成守法习惯，同时，通过教育，使公民普遍树立法律意识，自觉用法律调节政府与社会、个人的关系。二是公共服务制度化，政府的服务内容要以制度化的形式公之于众，接受公众的监督。三是从制度上增加公众参与、监督行政管理的途径，促使政府提高服务水平和服务质量。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗 ［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］萨姆瓦.跨文化传统 ［M］.北京：三联书店，1988：76.

［3］李善岳.行政文化——行政管理之魂 ［J］.特区理论与实践，1998（2）.

［4］［美］珍妮特.V.登哈特，罗伯特.B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004：21.