基层党组织服务群众：困境与路径

○张书林

加强基层服务型党组织建设，是新时期党的建设的重要举措，也是摆在全党面前的重要任务与重大课题。党的十八大报告指出：要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”为充分发挥基层基础作用、强化基层服务型党组织建设在全面深化改革中的功效，党的十八届三中全会又特别强调：必须“创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导广大党员积极投身改革事业，发扬‘钉钉子’精神，抓铁有痕、踏石留印，为全面深化改革作出积极贡献。”在此基础上，2014年5月中央办公厅专门印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》（以下简称《意见》），从而使加强基层服务型党组织建设有了规范的指导性文件。

《意见》明确了建设服务型党组织的主要内容和服务对象，即“建设基层服务型党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。”这就是基层服务型党组织的“五服务”之功能定位。基于我们党作为领导党、执政党的角色担当，这其中最应着力突出的是“服务群众”，服务群众无疑就是基层党组织的主体功能定位。根据《意见》规定，所谓“服务群众，就是自觉践行党的根本宗旨和群众路线，既认真倾听群众意见，维护群众利益，按照群众的需求和意愿提供服务，又充分运用民主协商、耐心说服和典型示范等方法教育引导群众，团结带领群众共同创造幸福美好生活。”

在当前我们党面临着脱离群众的最大危险的情势下，从服务群众入手深入研究思考基层服务型党组织建设，着力剖析其服务群众面临的现实困境，有针对性地提出基层党组织服务群众的现实路径，既是十分必要的，更是极为迫切的。

一、基层党组织服务群众的重大意义

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是党联系群众的桥梁和纽带。基层党组织的主要服务客体是群众。推进基层服务型党组织建设，关系到党与群众的血肉联系，进而关系到党的长期执政基础的稳固。正因如此，《意见》才明确指出：“建设基层服务型党组织，是建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的基础工程，对于密切党同人民群众的血肉联系，提高党的执政能力、夯实党的执政基础，具有重要意义。”具体说来：

1.基层党组织服务群众，是密切党与群众关系的需要。我们党的最大政治优势是密切联系联众，党执政后面临的最大政治危险是脱离群众。基层党组织承担着组织群众、动员群众、联系群众、服务群众的重要职责，是党密切联系群众的直接桥梁和纽带。只有广大基层党组织充分发挥好联系、服务群众的桥梁和纽带作用，才能将广大人民群众团结凝聚在党的周围，保持党与人民群众的血肉联系。这也是加强基层服务型党组织建设的题中应有之义。

2.基层党组织服务群众，是巩固党的执政基础的需要。党的执政好比是一座大厦，其稳固与否取决于地基。党的执政地基就是基层，党的执政基础在基层。“基础不牢，地动山摇”。夯实党的执政基础，是党长期执政的百年大计、万年基业。从13亿人民与8600万党员的对比看，党执政基础的主体构成显然是广大人民群众。因此，只有下大力气抓好基层服务型党组织建设，着力突出“服务群众”的功能定位和价值定位，切实提升服务群众意识、强化服务功能、拓宽服务领域，才能在“服务群众”过程中不断巩固扩大党的执政基础。

3.基层党组织服务群众，是建设服务型马克思主义执政党的需要。

党的十八大在党的自身建设的总体目标上特别指出，要着力建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这其中，明确了要把我们党建设成为“服务型马克思主义执政党”的基本目标。服务型政党建设是一个总体要求，应该渗透贯穿于党的建设的方方面面。而加强基层服务型党组织建设、强化基层党组织服务群众的功能，则是建设服务型马克思主义执政党的基础工程。实践表明，只有把广大基层党组织真正建设成为以服务群众为主体功能定位的服务型党组织，才能为服务型马克思主义执政党建设打下坚实基础、提供稳固支撑。

二、基层党组织服务群众面临的现实困境

十八大以来，在中央的正确领导下，各级党组织坚持以人为本，抓基层、打基础，配班子、建队伍，建制度、创机制，在密切联系群众和服务群众工作中，积极探索、努力创新，在推进基层服务型党组织建设方面取得了积极进展。这是主流，应予以充分肯定。但是，另一方面，各地在推进基层服务型党组织建设过程中仍然存在着一些问题、困境和制约因素，有的还较为突出，需要正视和切实解决好。这里仅以服务群众为主要切入点，着力剖析基层服务型党组织建设过程中，广大基层党组织在服务群众方面面临的现实困境。

1.服务群众的观念理念滞后。思想是行动的指南。推进基层服务型党组织建设，首先依赖于思想观念理念的革新。如果在观念理念上没有充分确立服务群众的根基，就不可能在实践中采取相应的行动。由于受传统思想观念的影响，长期以来一些基层党组织在服务群众、做群众工作过程中，习惯于行政命令，习惯于“我说你做”，重管理而轻服务问题普遍存在。它们往往把群众作为管理的对象，而不是作为服务的对象来对待；对群众的主体地位和主体作用缺乏深刻认识，全心全意为人民服务的意识不强，坚持以人为本、服务群众的科学理念尚未充分确立。这种重管理轻服务的理念如果不能得到彻底改变，必将会在很大程度上影响基层党组织服务群众的效果与进程。

2.服务群众的能力素质不适应。基层党组织、干部、党员服务群众的效能如何，与他们服务群众的能力素质密切相关。一般说来，如果基层党组织服务群众的能力水平较高，相应地也就可能形成群众满意的服务效果。但从实践来看，一些基层党组织、基层干部、基层党员在服务群众方面的能力素质方面，与群众的要求相比还存在一定的差距。主要表现为：有的基层党员干部对群众缺乏感情，服务群众的自觉性不高；做群众工作方法简单，不会运用群众路线做群众工作；对党的群众工作政策缺乏学习，运用政策的能力不强；还有一些基层党员干部文化素质偏低，这也直接影响了服务群众的水平。所有这些因素，对加强基层服务型党组织建设、对基层党组织服务群众都会产生直接影响。

3.服务群众的机制不健全。工作机制是基层党组织服务群众的实现路径和重要保障。近年来，在推进基层服务型党组织建设，尤其是服务群众的过程中，地方和基层党组织结合各自实际，积极探索创新了许多有效的服务群众机制。如农村“一定三有”保障机制，群众议事与恳谈机制，大学生村官建设机制，第一书记帮扶机制等等。这些机制的建立，对推进基层党组织服务群众起到了积极作用。但是，从纵向领导、横向实践的双重维度看，基层党组织服务群众的机制建设也并不平衡，许多基层党组织服务群众的工作不经常、制度不健全、经费保障不到位等问题也仍然不同程度地存在。这些问题如果不能很好解决，会直接影响基层党组织服务群众的功能发挥。

三、基层党组织服务群众的路径选择

在加强基层服务型党组织建设的过程中，要着力突出基层党组织服务群众的主体功能定位和作用发挥，在路径选择上应围绕着“树牢服务群众理念、提高服务群众能力、建立服务群众的长效机制、营造服务群众环境氛围”等基本点展开。

1.树牢服务群众理念。在基层服务型党组织建设的过程中，着力确立基层党组织服务群众的理念，具有先导性。因此，必须针对一些基层党组织服务群众观念不强、理念缺失等问题，切实在基层党组织、党员、干部服务群众的理念强化上下功夫。一要牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观，自觉坚持以人为本、执政为民的执政理念，明确服务群众是基层党组织的根本职责和主体功能。二要教育引导基层党员、干部，牢固树立马克思主义群众观点、群众观念，把服务群众、让群众满意作为根本的价值追求。

2.提高服务群众能力。基层党组织服务群众，观念理念的树立固然重要，但能力建设更具有决定性。如果基层党员、干部相应的服务群众能力素质跟不上来，即使观念理念上再好，也是力不从心的。从基层党组织服务群众的实际需求出发，应着力加强以下能力建设。一是提高决策能力。基层党组织、干部在涉及服务群众的决策时，一定要坚持民本决策，在决策过程中自觉做到“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”，充分听取群众的决策意愿，不断推进决策的科学化、民主化。为此，必须着力建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项的公示制度，切实防止决策随意性对群众利益带来的冲击与损害。二是提高贯彻执行党的路线方针政策能力。在党的组织体系中，基层党组织主要担负着将党的路线方针政策贯彻落实到群众中去的职责。为在这个过程中提升服务群众工作水平，基层党组织必须着力培育创造性贯彻执行党的路线方针政策的能力，坚持原则的坚定性与策略的灵活性有机统一，做到因地制宜、因时制宜，从实际出发、有的放矢地抓好政策执行。三是加强基层党组织带头人队伍建设。基层党组织服务群众，最终是要靠人来完成。选什么人的问题，对于基层服务型党组织建设的成效影响巨大。强化基层党组织服务群众的功能发挥，重点要在基层领导班子的建设上下功夫。应着眼于选配服务型领导班子，尤其是要选准配强服务意识强、服务作风优、服务能力硬的基层党组织书记。

3.健全服务群众制度。制度问题是带有根本性、全局性、长期性、稳定性的问题。加强基层服务型党组织建设、强化基层党组织服务群众的功能，重在制度建设。一要认真总结这些年来基层的实践创造，认真总结基层党组织服务群众的有益做法和经验，以此为基础切实加强制度设计、推进制度创立。二要重点建立健全党员干部直接联系服务群众制度、党员干部定期深入群众走访制度、党员干部定期接访和化解信访积案制度，从制度安排上强化基层党组织做群众工作的主体责任和使命担当。

4.建立服务群众长效机制。基层党组织服务群众是其分内职责、长期任务，永远在路上，只有起点、没有终点。要保证这一长期任务的顺利完成、不断取得阶段性成果，没有一整套长效机制作保障，显然是不行的。为此，建立基层党组织服务群众的长效机制就变得极为重要。这一长效机制的基本着力点，应涵盖以下方面：

一是应建立服务群众工作机构。根据近年来探索的经验，应在基层党组织中普遍建立“群众服务中心”或“群众工作站”，开通服务电话，安排专人值班，及时收集群众的服务诉求，协调各方、调动相关资源尽心尽力地去为群众做好相关服务。

二是强化基层服务型人才建设。提升基层党组织服务群众整体水平，关键在人，关键看有没有越来越多的、越来越优质的服务型人才作支撑。因此，要保证基层党组织服务群众的长效性，就应首先保证源源不断的服务型人才供给。其一，对于服务型人才严重匮乏的基层党组织，要加大对服务型人才成长的培育力度、成才的支持力度，真正做到对服务型人才激励到位、感召到位、关注到位，既要留住他们的人、更要留住他们的心。其二，要借助大学生村官、“三支一扶”、第一书记、公开选聘支部书记等办法，面向党政机关、高校、企业、退休老同志等为基层党组织选聘人才，将更多的有服务群众能力、经验、阅历的人才输入到基层党组织中来，投入到服务群众的第一线和前沿阵地上来。

三是建立服务群众考评机制。基层党组织服务群众工作要长期开展下去，离不开相应的激励机制和评价机制。基层党员干部服务群众工作好不好，群众最有发言权。群众是基层党组织、党员、干部工作评价的主体。要以群众满意为根本标准，建立基层党组织服务群众考核评价机制，形成融上级评定、党员评定、群众评定、舆论评定、社会评定在内的、制度化的基层党组织服务群众考评体系和工作机制，真正形成“以经常性考评促服务群众工作开展”的良性局面。

四是建立投入保障机制。建立长效稳定的资金投入机制，是基层服务型党组织建设的重要保障，更是基层党组织服务群众的经济支撑。一要加大投入力度，将基层党组织建设、服务群众工作开展的经费列入财政预算。二要拓宽经费渠道，采取经营收益、党费列支、上级拨付、社会捐助等办法，综合解决基层党组织服务群众的资金缺口。可以想象：一旦资金来源稳定、资金支持得到了保证，430万个基层党组织服务群众的实际行动之展开，自然就会便利可靠多了。

5.营造服务群众环境氛围。环境影响人，也关系工作成效。基层党组织要做到更好地服务群众，切实营造一个好的环境氛围很关键。因此，提高基层党组织服务群众的整体水平，必须着眼于在环境氛围的营造上下功夫。

一是建构服务群众的好风尚。列宁指出：党若“不接近群众，就会一事无成。”他还主张：“哪里有群众，就一定要到哪里去工作。”因此，我们必须在基层党组织、党员、干部中大力倡导密切联系群众的作风，持续强化服务群众的宗旨意识，努力建构形成“在服务群众中建功立业、在建功立业中服务群众”的工作新风尚。

二是拓展服务群众空间。在传统服务群众空间的基础上，要结合信息技术、网络技术的发展，适当引入信息化手段去服务群众。不断拓展基层党组织通过建立服务网站、开通服务微博、手机短信平台、电话服务热线等服务群众的新渠道、新空间，利用信息化手段提高新形势下服务群众工作的能力水平。

三是整合服务群众资源。服务群众、做群众工作，不仅是基层党组织的责任，也是全党的责任，同时还是政府的责任、全社会的责任。必须充分发挥各级党组织服务群众的统领核心作用，整合文化、教育、卫生、财政、交通等各方面资源，统筹协调、形成合力；组织协调发挥好工会、共青团、妇联、以及其他规范性群众组织的作用，有针对性地做好服务群众工作。