国外发展成果考核评价体系最新进展述评

黄永富

一、对国家财富进行全面核算的必要性

习近平主席在系列重要讲话中指出，发展成果的考核评价应当既要看经济增长，又要看资源耗损和生态效益，还要看居民生活水平是否改善。2014年12月26日国家统计局局长马建堂宣布我国从2015年起推进统计改革，包括采用新的国内生产总值（GDP）计算方法以反映我国的经济“新常态”。

长期以来，我国对地方干部政绩主要以GDP为考核指标，过于偏重经济规模和增长速度，忽视经济质量、环境效益和社会分配的公平性，不能全面反映社会总财富的积累。这种考评体系造成了地方干部注重“实效”和“短期”，而忽视“潜绩”和“长期”，是导致低水平的重复建设、过度投资、产能过剩、资源配置低下、结构失衡、生态环境破坏、分配不公等诸多问题的重要原因。

这一情况并非我国所特有。根据联合国《1993综合环境与经济账户》报告分析，许多西方发达国家传统的国民经济核算体系（System of National Accounts，SNA）也只对经济活动进行核算，并未对推动经济增长的自然资源（如土地、矿物、水和森林等）进行彻底的核算，或者说自然资本的使用并未核算为生产成本。因此，由传统的SNA核算出的GDP并不能真实反映一个国家或地区的发展成果，而仅仅衡量了部分发展成果，即收入。

世界银行2006年的报告《国家的财富在哪？21世纪里资本的测量》提出，一个国家的财富应是如下资本的总和：生产资本（工厂、机器设备、建筑、水利交通系统等）；自然资本（如土地、森林资源、渔业资源、矿产资源和生态循环等）；人力资本（包括所有反映人的生产能力的价值，如教育、营养、医疗等）；社会资本和国外净资产。发展应是一个资产组合（包括以上资本）的积累和有效管理的过程。所以，为维持长期的增长，包括自然资本在内的全面的财富核算是必需的。

二、包括自然资本的新国民财富核算体系简介

（一）联合国主导的“综合环境和经济核算体系（SEEA）”

联合国主导的综合环境与经济核算体系（System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA）作为SNA的一个卫星账户体系，是落实可持续发展思路的产物。

SEEA的发展始于上个世纪90年代初期。“可持续发展”概念的发展和成熟鼓励了环境账户和经济账户的结合（或一体化）。在1987年世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》发布及1992年的里约地球峰会召开之后，联合国于1993年推出了SEEA的第一个临时版本——“1993综合环境与经济账户”。后来经过联合国相关部门，如联合国统计局、联合国环境署，以及欧盟的努力和推动，SEEA日益完善，并推出更新版本“2003综合环境与经济账户”。2012年联合国统计委员会决定采用SEEA作为统计标准。

SEEA包括如下四类账户，每个账户都包括了大量的指标：

第一类账户是价值形态的生产性资产。SEEA将资产分为生产性资产与非生产性经济资产，其中，生产性资产是指那些通过生产活动形成的产品。

第二类账户是环境资产账户，包括在经济社会与环境之间流动的所有原材料和能源，比如燃料、自然资源和化学物质，以及与这些材料和能源相关的污染排放（空气污染排放、水污染或浪费）。

第三类账户是与环境管理经济手段有关的账户。这类账户从资金角度进行可持续分析，目的是提供关于各行业、居民、政府和非官方组织等为了保护环境、避免环境恶化或在环境恶化后为减轻其程度所产生的经济成本和效益。

第四类账户是对SNA总量进行调整，包括有关自然资本耗减调整，与环境有关的保护支出调整和有关自然资本退化的调整。这类账户用于核算经济对环境的影响。

SEEA使用国际上通用方法对经济和环境数据进行处理，被认为是代表国际标准的评价体系。然而，2009年著名的经济学家斯蒂格里茨·约瑟夫、阿玛蒂儿·森和金-保罗·菲托西在“经济成果和社会发展的测量”报告中认为，SEEA存在的问题有：（1）环境资源的定价：牵涉到定价过程中的主观判断、估计和模型；（2）环境存量和流量核算中可持续性的计算： SEEA考虑了存量的可持续性问题，但没考虑流量的持续性问题，比如过多消费和不足投资；（3）对于资源租金（resource rents）问题的处理：SEEA 并没有清楚地界定资源租金是否会影响资源存量或收入，比如某种资源（森林）自然增长后价值的增加是否可用来弥补对该资源使用的支出；（4）不可再生资源的核算，比如深埋于地下的矿产资源该如何核算？（5）有些账户无法反映“质量”，比如生态系统（水或森林）；（6）生产性边界的界定，比如有监管的工地浪费属于经济系统，而没有监管的工地浪费则属于环境系统；（7）空间和时间问题：SEEA考虑的是一个国家年度总的经济、环境情况，而并没有考虑一个国家内部（地区之间）和一年以内的经济、环境问题；（8）SNA标准并不总是与环境资产问题相吻合。

（二）经合组织（OECD）的绿色增长指标体系

作为其绿色增长战略的一部分，OECD开发了一个概念性的框架和指标体系，用于帮助其成员国政府监控他们各自国家自1990年以来在绿色增长方面取得的进展。

当前版本的指标体系包括大约25个指标。绿色增长指标体系的多维性质需要大量的指标以对各方面进展进行衡量，该框架体系围绕以下四组指标：一是环境和资源效率，以衡量经济增长是否变得更环保和更有效地利用自然资本；二是自然资产的基础，以衡量不断减少的自然资产基础对增长所带来的风险；三是生活的环境质量，以衡量环境条件是如何影响人们的生活质量和福利；四是经济机会和政策回应，以衡量促进绿色增长的政策有效性和描述社会对获得商业和就业机会的反应。该数据库包括的国家有经合组织成员国、发展中国家（巴西、俄罗斯、印度、印度尼西亚、中国和南非），以及阿根廷和沙特阿拉伯。

由于OECD绿色增长概念性框架的指标体系提出时间不长，对整个指标体系的优缺点进行评价的文献尚少。笔者认为该指标体系目前存在的问题有：（1）比例指标的使用问题。比例指标反映一定关系并基于一定的假设，因此比例指标容易掩盖事物发展的原因及结果，比如，对于CO2排放，碳强度（carbon intensity）下降是件好事，因为对于同样的产出，CO2排放越少越好。然而对于全球而言，真正重要的是CO2总排放；（2）资源使用指标所用的假设问题。关于资源使用指标，现有数据是零碎的，不同资源有不同的指标，且差异较大。针对不同资源设置一个相对资源耗用总量的百分比指标，这一技术相对较新，尚待进一步检验；（3）覆盖范围不全。该指标体系并没有包括气候变化适应的变量，这在环境可持续领域是一个很大的疏漏。能源也没被包括在内。

三、绿色GDP或可持续发展水平的测算

无论是联合国主导的SEEA或经合组织主导的绿色增长指标体系都包含了许多指标。太多的指标自然无法给政策制定者、媒体和公民传递一个关于本国绿色发展水平或可持续发展水平的明确信息。于是许多学者提出各种方法，比如基于整个指标体系采用加权平均法以计算本国绿色发展水平或可持续发展水平。如何对不同指标分配权重一直是讨论的焦点。

2010年世界银行的研究报告《国家变化的财富：在新的千年测量可持续发展》提出“调整后的净储蓄（Adjusted Net Savings，ANS）”方法。该方法可以为计算“绿色GDP”和“可持续发展水平”提供一个有益的启示。

世界银行提出，国家总财富的改变可以使用ANS加以估算：ANS=调整后的净国民收入（aNNI）-消费+外国转移支付+教育支出，其中：aNNI=净国民收入（NNI）-资源耗损（能源耗损+矿产耗损+净森林耗损）-环境恶化（CO2）；NNI=GDP+净国外要素收入-生产资本的贬值

ANS的估算结果可以对一个国家总财富改变给出一个清楚轮廓，也就是说，如果消耗的资源多于教育投入或者，污染成本高于投资，则国家总财富将减少。

根据2011年世界银行报告《世界银行小绿皮书》，作为ANS的一个重要组成部分，调整后的净国民收入aNNI非常接近“绿色GDP”，它是国家总财富和绿色增长的重要指标。ANS则是衡量“可持续发展水平”的有益指标。

格拉丁·舍蒂和依撒贝·卡西尔2010年的研究报告《GDP的其他测量指标：调整的净储蓄》，高度肯定了该评价方法相对于GDP的优势，但也指出了该评价方法的问题：（1）资本的可持续性问题，比如某种资本（比如自然资本）的减少会被另一种资本（比如生产资本）的增加而缓解，这一现实弱化了该方法评价可持续性的准确性；（2）社会资本未被包括在内；（3）投资并不自动等于结果，比如教育投入并非一定等于教育产生的结果；（4）自然资源的定价存在一定问题：货币价值或市场价值如何准确反映自然资源的价值；（5）着眼于生产者而不是消费者：该评价体系着眼于生产和出口自然资源的国家，而不是消费自然资源的国家；（6）该评价体系对生产和增长的假设有问题：该评价体系假设一个固定的可持续消费增长率（2.5%），这在有限的世界里根本就不现实，这本身就不可持续；（7）该评价体系还有对折现率、资产期限存在不合理的假设。

四、小结

2010年世界银行报告《国家变化的财富：在新的千年测量可持续发展》指出，对于许多发展中国家而言，自然资本在其总财富中占有大约1/3的比重，那些很好经营和管理自然资本的发展中国家都取得了较好发展。毫无疑问，自然资本是一种重要资产。我们有理由相信，将自然资本纳入国民经济核算可以帮助具有丰富生物多样性的国家更好地设计国家发展战略，最大化生物多样性对经济增长的贡献。

尽管自然资本的概念已经提出很久了，由于缺乏国际上认同的生态系统评估方法，自然资本的概念仍未能充分地运用到国民经济核算中（包括发达国家在内）。本文所介绍和评价的当今世界上两个主要的环境与经济核算评价体系，以及由世界银行主导的“调整后的净储蓄”方法非常具有代表性。联合国主导的“综合环境经济核算体系”和经合组织主导的“绿色增长指标体系”包含了如何将自然资本纳入国民经济核算的具体做法，而世界银行主导的“调整后的净储蓄”方法则给出如何计算一国绿色发展水平和可持续发展水平的方法。