韩国政府工业化中后期促进工业发展的历史经验及启示

江飞涛

韩国于20世纪60年代开始经济起飞，其工业化进程加快，到1970年代末，韩国已进入工业化中期阶段，并跨入中等收入国家行列。但由于其重化工业化过程，主要是靠政府主导与推动下重机、重化工业一边倒的投资强行实现的，导致了一系列的严重问题。此后，韩国政府对其产业政策做出了重大调整，从过去的“政府主导型经济”逐渐向“市场主导型经济”转变，大大减少对于企业活动的直接干预，积极改善市场环境与增进市场功能；政策重点也从促进重化工业的集中的投资，转向以经济手段支持引进设备的国产化、引进技术的吸收与升级，进而实施“科技立国”战略。这些政策调整实施后，韩国经济很快从危机的泥潭中脱身而出，在又经历近20年的快速增长以后，到1996年时韩国已基本完成工业化进程，并成功跨越“中等收入陷阱”进入高收入国家行列。

一、韩国政府工业化中后期促进工业发展的历史经验

（一）韩国促进工业转型发展的基本政策思路

第一，恰当处理政府与市场的边界问题，减少政府对经济的干预，最大程度发挥市场的作用。韩国早期推行的是政府主导的市场经济模式，注重发挥政府在推动经济发展方面的主导作用。上世纪80年代中后期的产业政策调整更多地重视发挥市场的力量，减少了行政力量对产业结构形成的干预。进入上世纪90年代，韩国政府的产业政策发生了转变，新的产业政策是，通过自由竞争，诱导产业结构升级和资源的有效配置。

第二，坚持出口导向型政策的同时，实施“产业结构高级化”战略，采用经济手段加速经济增长模式从粗放型向集约型转变。一是在具有资本密集性质的重化工业领域积极支持企业“技术革新、提高效率”与提升国际竞争力；二是依据国际市场变化，鼓励传统重化工产业运用高新技术改造升级，同时重点发展计算机、精密仪器、精细化工、电子机械等新兴产业；三是整顿轻纺、纤维、染色等低附加值产业，着力促进电子工业为核心的技术知识密集型产业较快发展。

第三，鼓励创新、发展高技术产业成为产业政策的重中之重。一是韩国加大对科技与开发的投资力度；1986年科技研发强度为2%，到1995年提高到4%。二是实施“科技立国”战略，加快发展高科技产业向知识、技术密集型产业的转化。三是加强创新能力，逐步建立起本国的高科技体系。四是通过技术进步提高整个产业的技术水平，使经济结构得以升级。五是改善出口产品结构，增加经济的整体实力和参与国际市场的竞争力。

（二）立足韩国特色合理选择重点发展的高技术产业

上世纪80年代，韩国国内传统产业原有的比较优势在逐渐丧失，韩国政府也必然将产业发展的重点转向高科技产业，以提高韩国产业的国际竞争能力。韩国政府在划定重点发展高科技产业的范围时，充分考虑本国的产业结构和经济发展的阶段特点。80—90年代期间，韩国政府依据上述原则，在考虑现阶段韩国产业技术水平与未来发展的需要时，将尖端电子信息产业、半导体产业、液晶显示器（LCD）产业、机械电子产业、新材料产业、精密化工产业、遗传工程产业、光学产业、尖端纺织产业、航空产业、尖端汽车产业等11类产业定为韩国重点发展的高科技产业。

（三）多方位投入大力支持产业技术的研发与创新

第一，扩大政府在科学技术研究与开发上的投资。大幅度增加对基础科学与产业技术领域的研究开发投资，使其占国民生产总值的比重，由1989年的2.1%提高到1996年的3.4%的水平；增加对提高技术产业技术研究开发的资金支援；对高科技领域国家重大课题的共同研究增加政府支出在“国产机械购入基金”及“中小企业结构调整基金”中的份额。

第二，为产业技术研究与开发提供税收及融资等政策上的优惠。调整民间企业技术开发准备金的保留额度；允许民间企业在国外发行可转换债券，以增强引进高科技设备的能力，并鼓励企业在发达国家设立高科技研究机构或购买高科技企业；放宽高科技设备进口减免关税的适用范围，并扩大研究开发用品的租税减免范围。

第三，完善政府对于产业技术研发的扶持体制。制定高技术产业领域的长期综合计划，并不断调整完善；增设由政府资助的研究机构，并鼓励它们积极参与大型课题的研究、开发工作，成为高科技产业大型、长期课题的共同研究中心；加强对中小企业高科技产业部门的应用研究与地方企业研究的支援；大力加强高科技情报资源的搜集，创建技术情报市场。

（四）设立多种专项基金全方位扶持中小企业发展

上世纪80年代以来，韩国政府的产业组织政策由主要支持和培育大企业集团，转为大企业与中小企业并重，出台了《中小企业创业支援法》等一系列支持中小企业发展的政策法规，同时，在政策性金融方面也采取了相应的措施。

财政政策方面。政府每年确定并告示中小企业系列化行业与品目，并为有关企业提供特别信用保证和税收减免。并建立中小企业创业支援制度，实施《中小企业创立补助法》、《中小企业产品购买促进法》等。

金融支持方面。韩国财政经济部、产业资源部等12个政府部门设立了91种政策性资金，专门用于支持中小企业的融资；韩国政府于1961年8月设立中小企业银行，作为政府为支持中小企业发展的政策性银行；建立了针对中小企业的信用担保体系。

（五）高度重视产业技术人才的培养

长期以来，韩国政府就高度重视产业技术人才的培养，根据不同时期产业和社会发展需求的不同，制定了一系列的政策措施。一是注重技术工人培养与在职员工的职业培训，先后制定实施了《职业训练特别措施法》、《国家技术资格法》和《职业训练基本法》等一列政策法案。二是不断加大高级科技人才培养的支持力度。韩国政府提出“技术立国”、“教育立国”的口号，加大了对高级科技人才培养的支持。先后制定了《科学技术振兴方案》，《面向21世纪的智力韩国》（Brain Korea 21）高等教育改革计划等政策法案。

（六）政府大量投入支持信息产业发展

韩国信息产业的发展取得了巨大成功，其信息产业已处于世界领先地位，在诸多信息产业领域甚至已超过发达国家，这与韩国政府高度重视并积极扶持信息产业，政府与企业良性互动推出有效的产业发展创新战略和扶持政策。韩国政府极为重视信息产业的发展，先后颁布了一系列扶持政策，在半导体、计算机通信技术和新媒体服务技术等领域进行了大量投资。2009年和2011年为了提高数据利用效率，韩国政府连续推出《云计算全而振兴计划》和《云计算扩散和加强竞争力战略》，共投入31164亿韩元。

二、对我国的启示

（一）适时调整产业政策取向与政策工具选择

随着经济的快速发展，政府要让市场的作用更充分的发挥出来，尽可能地减少对市场的干预。政府在政策措施的选择时，应更多选择诱导型手段，更少采用审批限制类手段；更多为产业发展创造良好的外部环境，更少去替代市场选择技术路线和发展方向。

（二）政企良好互动及时调整与优化产业政策

产业政策制定实施过程中，政府与企业应良好互动，政府尤其应尊重企业与企业家的选择，顺应市场与企业的选择。产业政策不仅是引导企业创新，更重要的是不限制企业创新，按照市场规律要求顺应企业发展，促进企业间竞争，为企业创新创造良好的外部环境。

（三）加大财政投入力度，进一步支持信息产业的发展

现今世界正孕育着新一轮技术革命，我国在建设创新型国家的战略要求下，应把信息产业作为产业转型与发展的重要驱动力。我国正处于信息产业发展的重要时期，政府应在关键环节加大资金扶持力度，不仅重视研发投入，更要重视基础研究支持，为信息产业的可持续发展提供创新成果储备。

（四）完善职业教育体制，大力培养产业技术人才

一是完善职业教育体系，大力支持产业技术工人的培养；二是加快产业科技人才的培养，鼓励和促进学校与企业技术应用相结合的现代制造技术教育，培养专业化的技术人才；三是鼓励高校与应用技术研究机构紧密结合培养实用型创新人才。

（五）“真金白银”加大投入，切实落实中小企业扶持政策

可参照韩国模式，财政部、国家发展改革委、工业和信息化部可设立多项政策性基金，用于支持中小企业融资。还应设立专项资金，对于中小企业人才培训、研究开发、商业情报收集、销售宣传等方面给予资助。