工业化中后期的德国产业政策及启示

邓洲

一、工业化中后期德国政府促进工业发展的历史经验

联邦德国产业政策思路并不像日本、韩国等同样在二战后迅速恢复并实现赶超的国家那么清晰，其产业政策的阶段性也并不明显。德国政府对经济干预手段的选择非常慎重，高度重视对产业组织的引导和优化，依靠市场竞争选择支柱产业和外贸产业，这是二战以后德国经济恢复和工业化的重要特征。

（一）德国促进工业发展的基本政策思路：促进市场公平和反垄断

联邦德国在战后实行以市场竞争为核心，充分发挥市场机制作用和国家对市场经济运行具有指导和协调职能的“社会市场经济”制度，这是联邦德国高速发展并走出一条与众不同工业化道路的制度基础。从政府干预经济的方式上看，德国采用的是社会合作主义的协商干预形式，在这种干预体制下，既没有国家对产业的所有权控制，也没有国家直接的实施计划，只有对产业投资政策的间接控制和影响。从政策的侧重点看，德国政府十分重视对产业组织的引导和规制，而对产业结构的干预相对较小。德国经济学家认为市场秩序的公平比产业结构优化更为重要，从某种意义上讲，“反垄断优先”是德国社会市场经济的精髓所在。从支柱产业的选择看，德国政府没有严格选定过支柱产业。德国主导产业的形成和发展主要是市场竞争的自发过程，政府在其中只是为维护社会市场经济竞争的秩序性创造必要的制度前提并提供宽松的宏观经济环境。从对外贸易看，德国从二战后初期的艾哈德时代起的各个时期的政府都主张自由贸易，并始终采取自由放任的对内对外投资政策。

（二）产业扶持资金的重点是中小企业和科研机构

从扶持的方式看，德国政府通常不直接向某个企业提供财政补贴，而是通过各类金融机构向中小企业提供融资渠道和融资服务来扶持和促进中小企业的发展。德国政府也向中小企业提供贷款的银行提供利息补贴，政府还出资在不少地方建立了信用保证协会，在中小企业向银行贷款时提供信用担保，以解决中小企业的贷款困难。从扶持重点看，刺激技术进步，特别是前瞻性技术的研发和成果扩散是产业资金扶持的重点。例如，2006年至2009年期间，政府投入120亿欧元用于扶持纳米、生物、微系统等17个重点领域内科技研发和推广。

（三）营造私人部门为主体创新环境，促进技术进步与共性技术转化

一方面，政府较少干预具体的技术研发活动，研究开发活动具有独立自主性。1949年，德国宪法规定了科学是完全独立的，联邦政府和州政府并不会通过政策使国家科技资源向某个具体方向或领域集中，科技政策也不会制定很具体的使命取向、发展目标。另一方面，注重共性技术的传播和转化。德国各个科研联合会在共性技术的传播和转化中起到重要的作用。例如，弗劳恩霍夫应用研究促进协会独特的筹资机制、合作模式、评估方式和转化机制保障了技术研发成果的产业化和商业化。

（四）以技术进步为重点的中小企业扶持和促进政策

首先，鼓励中小企业的创办，协助中小企业融资。德国联邦政府和银行自20世纪70年代以来实施了“自有资本援助计划”、“共同任务”项下的改善地区结构计划等旨在帮助中小企业创办的各种政策和计划，对新开业企业进行资金补助和技术、人才帮助。其次，促进中小企业技术进步。具体的政策包括：（1）中小企业制定科技转让促进政策。政府制定了一系列专门计划，以促进多家企业与研究所开展共同研究项目和签订第三方研究开发合同。（2）企业研发人员间接促进政策。1989年，德国在西部地区实施“工商企业研究开发人员增长促进计划”，其主要内容是对企业的新聘科技人员提供一定数量的工资补助，以促进科技人员流动。（3）企业技术创新风险分担计划。通过低息贷款和承担部门责任的方式鼓励投资公司、风险投资公司以及其他投资者尽可能早地介入新技术企业的投资中去。总之，联邦政府各方面的政策都给中小企业扶持和引导，不干预主义和非歧视产业政策，再加上价格稳定和持续的经济增长，为德国中小企业的发展提供了良好的环境和条件。

（五）通过终身学习机制实现劳动技能提升

首先，德国鼓励终身学习与劳动力技能提升的政策有明确而统一的方向。德国终身学习与劳动力技能提升的政策体系不断完善并与时俱进，从最初倡导继续学习开始，到提出终身学习的方式。其次，终身学习和劳动力技能提升的主要途径是继续教育。德国拥有全球体系最大、覆盖最广、能量最强的成人教育机构。成人教育中心的办学灵活，收费低廉，劳动者可以在任何时间以很低成本接受到需要的培训。第三，终身学习已经成为德国工业文明的重要组成部分。德国对终身学习和技能提升的激励也是全方位的。例如，对全时参加学习并独立开办企业的人员给予自主并部分免于归还贷款。

（六）促进知识产业聚集的集群策动政策

作为产业集群的行动主体之一，联邦政府和州政府在产业集群发展中有着不可或缺的重要性，主要体现在以下方面：一是提供良好的基础设施，为企业家的创业和外地企业家的投资创造良好的环境；二是创造合理的制度环境，增进厂商之间的信任，催生厂商之间良性的竞争与合作格局；三是提供有效的公共服务，促进产业集群的成长与升级；四是发挥产业集群政策的策动效应，即从单个的集群内部主体间的合作到集群整体的创新，从单个的集群创新转型到集群之间的合作。

二、德国工业化中后期发展经验对中国工业化的启示

首先，实行科技立国。德国以私人经济部门为主体的技术资源结构和促进优化创新环境的政策值得我国借鉴。通过各种研究学会组织，政府资助的基础研究与企业主导的应用研究很好的结合在一起，这不仅打通了高校、科研机构与产业应用的通道，同时也使得不具有直接经济效益的基础研发获得资金保障。德国政府还非常重视对前沿技术和未来技术的研发，通过长期的技术积累，德国企业在新兴产业领域不断掌握了核心技术的优势。

其次，重视中小企业发展。一是规范市场竞争，促进中小企业的繁荣。我国虽也制定了放开搞活国有中小型企业以及促进非国有企业的发展等一系列改革措施，但其中有一些措施不是从反对限制竞争的立场出发，而恰好是从限制竞争的角度去制定政策。可以借鉴德国规范市场竞争和产业组织方面的政策措施，为中小企业的发展创造公平环境。二是规范政府职能，完善服务体系。中小企业曾对我国经济发展和工业化起到了重要作用，但由于长期缺乏各级管理部门的服务，2000年以后中小企业的发展日益艰难。应该学习德国政府的做法，政府对中小企业的管理重在“服务”而不是规制，重在创造良好发展环境而不是针对具体企业具体项目的资助。三是重点解决中小企业的融资难题。政府对中小企业信贷不是直接对企业，而是通过中小企业银行，政府给予贴息支持。对中小企业股份投资和风险投资方面，德国政府对新型行业、高科技中小企业等进行直接投资，但不参与企业管理。

最后，努力提高劳动力素质。第一，终身学习由政府主导并提供支持。建立终身教育体系和创建学习型社会是一项系统工程，必须由政府统筹领导协调规划，充分发挥各类教育机构的功能，有效整合各类教育资源，促进资源共享。第二，加强不同教育体系间的合作。我国学校教育体系内部各种学校体系之间并没有建立起有效的相互沟通与衔接的关系。应进一步改革教育教学制度，加强各类学校之间的沟通与衔接；建立非学历教育学习成绩的评估鉴定和学分互认等制度；加强教育制度的弹性、多样性和开放性，变单一的，只有通过大学才能成才的“独木桥”为通过各种途径努力学习和创新都可以成才的“立交桥”。第三，以政策法规为引导。德国从儿童教育、高等教育、成人教育、职业教育到终身教育相关的法律法规很多，其完备的法律体系也是终身学习快速发展的基础和保证。我国的终身教育还处于起步阶段，相关的立法还比较缺乏。应借鉴德国经验，大力加强终身学习的法制建设，明确政府、企事业单位和个人的权利、义务及相关责任，将终身学习和终身教育体系建设纳入法制化轨道。