国际经验对我国产业政策调整的启示

黄群慧　贺俊

从美、日、德、韩等发达工业国家的实践看，无论是其工业化中后期还是当前，以补贴、税收优惠、贴息为主的扶持性政策始终是其产业政策的重要内容，而且从这些政策的实际效果看，这些政策工具对于其控制产业制高点、促进新兴产业和主导产业发展确实起到了重要的“催化”作用。与当前我国普遍采用的扶持性政策相比，美、日、德、韩等国家的扶持性产业政策又具有显著的差异和特点：一是从扶持对象看，这些国家的扶持领域主要是针对切实的前沿技术和新兴产业，而非市场本身能够较好解决的成熟技术和产业；扶持对象并不认为主观地区分为研发和产业化两个环节，而是统筹解决新兴技术和前沿技术的研发、工程化和商业化问题，有利于研发、技术标准和市场培育的协同推进。二是从扶持方式看，这些国家更多采用事前补贴、而不是事后奖励的方式，从而真正帮助被补贴企业降低创新风险；政府部门对被补贴企业通常都采用严格的资金使用和项目过程评估，从而确保资金的使用效率。三是从扶持资金的规模看，除了日本的半导体和韩国的ICT产业扶持规模巨大外，绝大多数的补贴规模实际上并不大，政府的补贴资金在实际使用中更加关注对企业或公共研发机构的配套资金投入的“带动”作用。基于此，在“十三五”及未来更长时期，应当充分借鉴美、日、德等工业强国促进工业发展的有益经验，根据新的环境和战略部署，在政策作用对象、政策工具和政策作用机制等方面及时进行调整，通过构建更加合理的产业政策体系、更加科学的产业政策内容和更加有效的产业政策执行机制，促进我国制造业整体生产效率和国际竞争力的提升。

一、政策框架：加强长期的顶层战略设计

针对当前我国制造业产业政策政出多门、政策缺乏连续性、政策间缺乏衔接的问题，应当积极借鉴国际经验（参德国经验和美国经验），加强战略性的顶层设计，以着眼于适应全球制造业技术和产业发展趋势以及我国长期的经济社会发展需求为导向，制定我国的制造业发展战略，建议以十年或更长期的制造业战略（如《中国制造业发展战略2015—2030）》）指导五年计划和产业专项规划，以五年计划和专项规划指导行动计划及其他产业政策。同时在充分借鉴德国等国家经验（参当前德国经验部分），根据动态的环境和内部资源变化，不但调整长期战略的具体内容，保证长期战略和产业政策的连续性和动态性。

二、加强科技基础设施和公共服务建设

与国外发达工业国家相比，我国制造业创新体系的三个短板：一是缺乏具有掌握基础性知识产权、具有前沿技术突破能力的大型优势企业，二是缺乏具有技术多样性、能够形成多元化技术路线的高技术创业企业，三是缺乏能够进行共性技术研发和促进基础研究成果转化的共性技术供给机构。建议借鉴德国佛郎霍夫以及国内一些示范性科研院所（如我国北京生物技术研究所）的经验，以引进海外留学人才为主，全新设立一系列中国先进制造业技术与产业化研究所，加强先进制造业共性技术的研发和基础性研究成果的转化。

借鉴国外经验，加强先进制造业科技与产业化基础设施建设。大力发展针对先进制造业发展需求的仪器与测量测试技术、大型设备安置和调试时的轴系平衡技术、材料的性能检测技术、信息与通信技术中的接口标准等测量测度工具技术和生产过程模拟等生产工艺涉及的工具性技术，大力发展针对重点产业的行业共性工程数据库。通过促进基础技术水平的提升，加强试验检测及标准研究，提高产品设计能力和小试、中试效率，降低先进技术的产业化成本和风险，提升加工制造能力和工艺水平。

三、加强核心技术和重大产业化项目的资金扶持

美日韩等工业强国在加速工业化过程中都积极利用政府资金对重点产业的关键技术突破和重大科技成果产业化进行资金扶持。在工业化过程中，这些国家重点促进复杂装备和系统、基础零部件和工业软件等领域的技术突破和储备。在当前新工业革命的背景下，主要工业化国家又重点针对自动化、智能化等先进制造技术和新能源技术等新兴技术加强研发支持和产业化扶持。发达工业国家对制造业研发和产业化资金扶持的成功经验在于：（1）在资金使用中强调政府资金对企业资金或科研院所研发资金的带动作用和“杠杆”效应；（2）针对高技术成果产业化中的“死亡之谷”问题，通过引入风险投资、加强产业链各相关利益方参与合作等，加强研发项目和产业化项目的协调。

四、借鉴日本“母工厂”经验，大力发展精细制造

日本的“母工厂”不是仅仅从事生产的普通工厂，而是承担着技术支援、开发试制、先进制造技术应用和满足高端市场需求功能的战略单元。“母工厂”实践是日本企业全球制造业战略中最核心的内容之一。目前我国的各项科技扶持资金更多地投向了产品开发和实验室建设，而对工艺技术提升和工厂建设的扶持不够。建议在我国重点制造业产业中遴选、培育和建设一批“母工厂”（名称上可以采取“现代工厂”的说法）。以“现代工厂”建设为抓手，加快人工智能、数字制造、工业机器人等先进制造技术和制造工具在生产工艺中的应用，大幅提高复杂装备和精密装备的精细制造水平，提高我国生产工艺的精度的稳定性和可靠性。目前我国相关管理部门设立的各类科技扶持项目具有明显的“重产品创新、轻工艺创新”、“重技术创新、轻技术扩散”的倾向，这是导致我国新技术产业化能力弱、科技资金使用效率低下的一个重要原因。战略性新兴产业和高技术产业的培育和发展，不仅仅是新产品技术突破的过程，同时也是与新产品技术相适应的新的生产工艺跟进突破的过程。在技术改造资金的扶持方面，既要重视先进制造技术和设备的应用，但不能唯技术和设备，而是要通过人的技能提升和现场管理的综合改善，将先进、适用的生产技术最大可能地转化为产业竞争力。

五、完善创新网络，实现各类产业主体的优势互补

建议充分借鉴德国的合作创新网络和美国的先进制造业合作项目的经验，设立适合我国国情的先进制造业技术与产业化合作项目，形成共享资源、共担风险的技术创新和产业发展网络。合作项目对企业、科研机构、社会服务组织等在符合我国产业规划和政策重点支持的技术研发、产品工程化、投资、市场等领域的合作项目提供资助。合作项目可以实行准开放的资助方式，对于确实需要国际科研机构和企业提供技术、硬件或市场支持的项目，经项目委员会批准，给予同等条件的资助，但合作研究项目的知识产权一般情况下归中国企业或科研机构所有。在促进产学研合作方面，重点通过产业主导型的产学研合作加强基础研究对新兴产业的支撑作用。产业主导型的产学研合作不是体现在科技资源向企业的倾斜配置，而是体现在企业对技术路线选择和多主体合作复杂创新项目的管理能力上。在完善研究型大学和公共科研机构学术研究机制和共性技术开发、管理机制的基础上，加强企业在前沿技术领域的战略部署和项目组织能力。

六、借鉴SBIR政策经验，促进高技术创业和中小企业发展

SBIR项目是美国、日本等国家促进中小企业技术创新和产业化的通行做法。我国应积极借鉴国外SBIR项目的成熟经验，政府将每年科技投入预算的一个固定比例（如0.2%）用于资助先进制造业领域中小企业参与商业化潜力较大的公共科技项目，由国家发改委、能源局、工信部等单位对各领域的中小企业和创业企业提供资金支持和优先政府采购。在操作层面，SBIR项目可以分三个阶段实施：第一阶段为技术可行性研究阶段，该阶段为企业提供相对小规模的资助，第二阶段对第一阶段取得初步成功的项目提供进一步的资助。前两个阶段的政府资助都是无偿的。第三阶段是技术成果商业化的阶段，SBIR项目本身可以不对这一阶段提供资助，而是有选择地对有重大技术和社会价值的、已完成小/中试或产品原型制造的项目提供一定比例的资助；同时为了激励技术和产品的商业化，资助与企业销售收入挂钩，对其产品和技术可优先安排政府采购。