财政自主性、民主治理与村庄公共品供给

吴理财

〔摘要〕 本文通过对一项问卷调查数据的分析，认为中国村庄公共品供给并不相同于西方经济学所研究的地方政府行为。在我国，村庄公共品供给质量受到乡村关系体制、村庄治理结构的一定影响，但更主要受到长期形成的城乡二元结构的深刻影响。因此，当前应该加快城乡社会经济的统筹发展，采取更加积极的政策措施促进城乡公共品供给均等化。

〔关键词〕 村庄公共品；乡村关系；村级治理；城乡差异

〔中图分类号〕D0355 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）01-0037-07

一、研究假设

对于公共品供给，国内外有不少学者从财政分权或财政自主性角度进行研究。有学者认为财政分权促进了地方公共品供给。譬如，美国经济学家蒂布特（Charles C. Tiebout）认为由于地方政府更加了解本地居民的偏好，向地方政府分权有利于提高该社区公共品的供给水平。〔1〕在《财政联邦主义》文中，奥茨（Wallace E. Oates）通过系列假定论述了分权化提供公共品的比较优势，认为地方政府在提供公共品上具有更高的效率〔2〕，并在2006年进一步提出，财政分权会激励地方政府实施改革和制度创新，并提供更加优质的公共服务。〔3〕国内外一些学者通过实证研究也论证了这一观点。①例如，刘天军等通过对陕西省10市面板数据的分析，认为财政分权对农村公共品供给效率具有正向促进作用。〔4〕

不过，蒂布特、奥茨的财政分权理论是有前提假设的，即地方资源和生产要素可以自由流动以及存在居民可以“用脚投票”的选举体制，还有与之相配合的社区代表权。这些理论前提在许多国家或地区并不完全存在，财政分权在这些国家或地区不但没能改善地方公共品的供给，甚至可能滋生腐败。〔5〕基恩（M. Keen）、马谦德（M. Marchand）证明，在资本自由流动而劳动力不流动的假设下，对公共支出的总体水平和生产性公共品（如基础设施建设等）供给的影响不大，受影响的是给当地居民提供福利的公共服务。〔6〕莫罗（P. Mauro）则发现，由于从不同支出类别中获取贿赂的难易不同，腐败的政府会偏好在基础设施上的支出，而降低教育等支出的比重。〔7〕一些学者认为，我国存在严格的户籍制度，人口并不能完全自由地流动〔8〕；此外，由于个人所得税在中国税收收入中比重过低，也使得地方政府对居民流动或“用脚投票”的反应缺乏弹性。〔9〕

还有一些研究认为，下列三种情形甚至会加剧这些国家或地区财政分权的“偏常”行为：①公共品具有较大的外部性〔10〕；②地方政府缺乏技术、人才和财政能力〔11〕；③地方政府之间的竞争。〔12〕对于第一种情形，贝斯利（Timothy J. Besley）、科特（Stephen Coate）认为财政分权可能阻碍较大区域内的公共品供应。〔13〕王淑娜、姚洋运用48个村庄在1986～2002年间的面板数据，对基层民主和村庄治理关系的研究也发现，民主选举强化了村委会的问责，增加了村庄预算中公共支出的比例，但也削弱了村际的财政分享，可能损害超出村庄范围的公共品的供应，加剧乡镇范围内的公共品供应不平衡。〔14〕对于第三种情形，基恩、马谦德认为，财政分权背景下地方政府之间的竞争会导致公共支出结构上的“偏差”，因此公共支出存在系统性扭曲。〔15〕平新乔、白洁通过研究印证了这一观点，认为财政分权会改变甚至扭曲地方政府的支出结构，不利于基层公共品供给。〔16〕李宏斌、周黎安研究也指出，在中国以GDP考核为主的官员晋升体制下地方政府存在忽视科教文卫投资、偏向基本建设的制度激励。〔17〕傅勇和张晏分析1994～2004年间的省级面板数据得出类似发现，并进一步指出政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲，竞争对支出结构的最终影响取决于分权程度。〔18〕该发现也得到王世磊、张军研究的佐证。〔19〕

此外，在中国，伴随财政分权的地方政府竞争更多出于政治晋升目的而非居民福利〔20〕，经济绩效对于地方政府官员的政治前途发挥着重要的作用，将有限的资源优先投入到基础设施建设，而其他外溢性比较高或者不作为晋升决定因素的领域则被忽略。〔21〕

因此，财政分权对于促进地方公共品的提供是有条件的，否则，财政分权不仅不能提高效率，相反可能会得到一些负面后果。这些前提条件都与政府行为模式有关系，周飞舟认为最重要的并不在于分权还是集权，而在于政府行为。政府行为对于分权和集权来说，与其说是内生的，不如说是外生的，它是人们理解分权框架的前提而不是结果。〔22〕由此观之，地方政府行为总是基于一定的制度安排和相应的激励机制进行理性选择。因此，对于财政分权背景下的地方政府行为的考察，必须考量地方政府所处的结构因素。

对于一个中国村庄而言，它所置身的结构因素，既包括国家的制度安排以及地方基层政府的具体制度实践，也包括村庄本身的治理结构及其社会结构。处身于这种综合的结构网络之中的村庄，它的公共品供给是否与一般的地方政府的公共品供给具有类似的行为特点呢？抑或它受制于村庄本身的结构更加显著，而与一般地方政府的公共品供给行为迥异？

例如，在乡村关系方面，吴士健指出，我国现行的农村公共产品供给实行的是自上而下的公共品决策机制，农村公共品的供给取决于县、乡级政府的偏好，没有建立公共品的农民需求表达机制，不能有效反映农村社区内多数人的需求意愿。〔23〕刘炯认为，当前中国农村公共品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排。〔24〕

在村级治理机制方面，张晓波等人的案例研究发现，中国农村的民主选举会提高当地公共品的供给水平。〔25〕刘永功、余璐通过比较发现，村民自治的好坏是直接影响村庄公益事业建设的一个重要因素，完全的民主能够在很大的程度上改善村庄公共品供给的有效性。〔26〕前述王淑娜、姚洋的数据分析则发现，民主选举虽增加了村庄公共支出的比例，却损害了村际公共品的供应。但也有学者质疑这一观点，认为基层民主虽然给予了村民一定权力，从而可能增强对村干部的问责，但基层民主的分散特性也可能会使地方精英更容易攫取村庄的行政权力、掌控地方政治，因此，民主未必会导致更加公平的公共品供应。〔27〕