全面推进依法治国背景下考试招生制度改革的法治化研究*

●张 岩

全面推进依法治国背景下考试招生制度改革的法治化研究*

●张 岩

在全面推进依法治国的大背景下，考试招生制度改革走向法治化轨道是国家治理能力和治理体系现代化的必然选择。改革开放以来，考试招生制度改革法治化取得很大成就，但还不能适应考试招生工作的健康有序发展。以法治思维和法治方式推进考试招生制度改革，实现促进公平和科学选才的核心价值，是当前考试招生制度改革的方向。

依法治国；招生制度；法制化

近年来，考试招生制度改革取得很大进展，为保障教育公平和选拔人才发挥了重要作用。同时，对于招生考试制度深化改革的呼声一直没有中断，考试招生制度与改革开放的新形势，与人民群众的期待相比，还有不少差距，需要继续深化改革。十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，要更好发挥法治的引领和规范作用。考试招生制度作为国家基本教育制度，涉及千万学生及其家庭的切身利益，在此背景下，如何按照中央精神，统筹规划，使改革沿着法治轨道推进，就成为考试招生制度改革面对的重要问题。

一、在法治化轨道内推进考试招生制度改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然选择

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开全面深化改革，也需要全面推进依法治国。招生考试制度作为国家基本教育制度，其改革涉及面广、影响力大，法治化轨道是其必然选择。

（一）在法治轨道内推进考试招生制度改革考是全面深化改革的重要组成部分

党的十八大提出全面建成小康社会的奋斗目标，作出全面深化改革、全面推进依法治国的重大战略部署。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，并将推进法治中国建设作为全面深化改革的重要任务。2014年8月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第四次会议时指出，总体上看，我国考试招生制度符合国情，同时也存在一些问题。必须通过深化改革，促进教育公平、提高人才选拔水平，适应培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的要求。深化考试招生制度改革，总的目标是形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制，构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习立交桥。考试招生制度改革要在充分论证搞好顶层设计的基础上，试点先行，分步实施，有序推进。2014年8月，中央政治局召开会议审议通过了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》。2014年9月，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发[2014]35号）。因此，考试招生制度改革是全面深化改革的重要组成部分。

（二）在法治轨道内推进考试招生制度改革是全面推进依法治国的题中之义

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出战略部署，提出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”因此，全面深化改革必须全面推进依法治国，通过全面推进依法治国，使改革沿着法治轨道有序推进，能够及时巩固改革成果，同时也为进一步深化改革提供有力的法治保障。考试招生制度改革作为全面深化改革的重要内容，理应在法治轨道内推进，从这个意义上讲，在法治轨道内推进考试招生制度改革是全面推进依法治国的题中之义。

二、考试招生制度改革法治化的历史与现实

（一）改革开放以来，我国一直努力探索建设社会主义法治国家

改革开放以来，党和国家积极探索建设社会主义法治国家。邓小平同志深刻指出，“为了保障人民民主，必须加强法制”。1992年，他在南方谈话中再次强调，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。1997年，党的十五大提出要依法治国、建设社会主义法治国家，强调，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。1999年，依法治国的基本方略被写入宪法。2002年，党的十六大上，依法治国方略得到全面落实被列为全面建设小康社会的目标之一。2007年，党的十七大强调要“实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2012年，党的十八大指出，“法治是治国理政的基本方式”，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，并提出要全面推进依法治国，“实现国家各项工作法治化”。2014年，党的十八届四中全会通过《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面推进依法治国的冲锋号。

（二）考试招生制度改革的法治化努力

在建设社会主义法治国家的背景下，一系列关于考试招生的法律、法规、规章以及其他文件陆续出台，对考试招生工作的规范管理发挥了重要作用。1988年3月，国务院颁布《高等教育自学考试暂行条例》（国发[1988]15号），对高等教育自学考试的考试机构、考试办法、考籍管理等事项作了详细规定。1991年6月，国家教育委员会发布《中等专业教育自学考试暂行规定》（国家教育委员会令第16号）。1992年2月，国家教育委员会发布《高等学校招生全国统一考试管理处罚暂行规定》（国家教育委员会令第18号），维护普通、成人高等学校本、专科招生的全国统一考试管理秩序，保证有关考试的顺利进行，保障考生和有关人员的合法权益。1992年10月，国家教育委员会发布《高等教育自学考试命题工作规定》（国家教育委员会令第22号），加强对高等教育自学考试命题工作的组织和管理，确保考试质量。1995年3月第八届全国人大第三次会议通过《教育法》，第20条对教育考试制度作以原则规定，第79条对教育考试中作弊现象的有关责任人员的处理作以规定。1996年3月，国家教委发布《高等教育自学考试实践性环节考核管理试行办法》（教考试[1996]3号），加强对高等教育自学考试实践性环节考核的组织与管理。1996年5月，国家教委印发《中外合作举办教育考试暂行管理办法》（教考试[1996]4号），规范和加强中外合作举办教育考试的管理。同月发布《高等教育自学考试开考专业管理办法》（教考试（1996）9号），对自学考试开考专业加强宏观管理。1998年3月发布的《教育行政处罚暂行实施办法》（国家教委令第27号）第13条对非法举办国家教育考试的行政处罚予以规定，第14条对考试违规违纪的处罚进行了规定。1998年4月，教育部、中宣部、公安部、国家保密局印发《国家教育考试考务安全保密工作规定》（教考试[2004]2号）。1999年4月，教育部、国台办、港澳办、公安部印发《关于普通高等学校招收和培养香港特别行政区，澳门地区及台湾省学生的暂行规定》，以规范内地（祖国大陆）普通高等学校对香港特别行政区、澳门地区及台湾省（以下简称“港澳台”）的招生和管理工作。1998年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《高等教育法》，第19条对专科、本科、硕士研究生、博士研究生的录用进行了原则规定，第21条对高等教育自学考试制度作以原则性规定。2004年5月，教育部发布《国家教育考试违规处理办法》（教育部令第18号），规范对国家教育考试违规行为的认定与处理，维护国家教育考试的公平、公正，保障参加国家教育考试的人员（以下简称考生）、从事和参与国家教育考试工作的人员（以下简称考试工作人员）的合法权益。2012年1月，教育部对该办法进行了修改。2014年7月，教育部公布《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》（教育部令第36号），对高校、高级中等学校（含中等职业学校，以下简称高中）、招生考试机构、主管教育行政部门及其招生工作人员、考生等在高校招生工作过程中违反国家有关教育法律法规和国家高等教育招生管理规定的行为认定及处理作出规定。2014年9月，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发[2014]35号），对考试招生制度改革全面部署。

从以上法律法规等规定的内容来看，改革开放以来，考试招生制度改革的法治化伴随着社会主义法治国家的建设而取得巨大成就。一是通过法治的方式完善考试招生制度。改革开放进程中，“人治”与“法治”是两种不同的方式，人治强调个人（领导人）意志和权威，法治注重法律的权威和程序的正义。改革开放之初，百废待兴，考试招生制度也在不断改革、不断完善，而改革、完善的方式是通过制定出台有关法律法规等，彰显了法治理念。二是以考试公平和考试正义为追求目标。例如《教育法》第79条规定，“在国家教育考试中作弊的，由教育行政部门宣布考试无效，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。非法举办国家教育考试的，由教育行政部门宣布考试无效；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。这些规定既是维护正常招生考试秩序，保证考试公平和考试正义的具体体现，也是法治理念的重要体现。三是注重对有关人员合法权益的保障。例如《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》第27条规定，“考生或者考试工作人员对教育考试机构做出的违规处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起15日内，向其上一级教育考试机构提出复核申请；对省级教育考试机构或者承办国家教育考试的机构做出的处理决定不服的，也可以向省级教育行政部门或者授权承担国家教育考试的主管部门提出复核申请”。第28条规定，“受理复核申请的教育考试机构、教育行政部门应对处理决定所认定的违规事实和适用的依据等进行审查，并在受理后30日内”作出复核决定。第29条规定，“申请人对复核决定或者处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。通过这些规定，考生和考试工作人员的合法权益得到了有效保障。

另一方面，按照全面推进依法治国的新要求，考试招生制度改革的法治化还存在很大不足。一是法治理念有待进一步树立。30多年来，虽然招生考试制度改革的进程一直没有中断，但总体来看，还处于不成熟的阶段，法律法规以及其他文件出台处于一种无序的状态，头疼医头、脚疼医脚的现象非常突出，教育主管部门、国务院、全国人大的立法权限没有明晰，考试招生制度改革的权限没有依法设置。二是立法对考试招生制度改革的推动和保障作用发挥不够。从立法的层次来看，仅仅《教育法》第20条、第79条、《高等教育法》第19条、第21条涉及考试，专门规范考试的行政法规仅有1988年颁布的《高等教育自学考试暂行条例》。其他多是行政规章甚至层次更低的规范性文件，远远不能满足规范管理考试招生工作需要。从立法进程来看，制定有关考试法律多年来一直为社会各界所呼吁。2002年，“教育考试立法问题研究”作为全国教育科学“十五”规划重点课题予以立项，教育部考试中心等部门和单位的专家参加课题组，2004年10月课题结项。课题对教育考试制度、考试机构设置、考试的组织实施、法律责任以及法律救济等问题进行了系统研究，为我国考试立法提供了重要参考。但由于种种原因，该法律至今没有出台。从立法内容来看，一些领域存在空白，例如考试招生工作中遇到一些突发事件如何依照法定程序予以应急处理，等等。立法领域的空白严重影响了考试招生工作的有序健康发展。

三、以法治思维和法治方式推进考试招生制度改革

一般认为，法治思维是指以法治理念和法治精神为导向，运用法律原则、规则和方法思考和处理问题的途径与过程。法治方式与法治思维相伴而生，是法治思维在实践中的具体体现，指公共权力机关和其他社会组织在法治理念和法治精神的指引下，运用规范、制度、程序、法律等处理问题、解决矛盾、进行建设的方法、手段、措施的综合。习近平总书记指出，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”考试招生制度改革作为全面深化改革的重要组成部分，同样要以法治思维和法治方式来推进。

第一，进一步强化法治理念。法治理念是对法律发自内心的认可、崇尚和遵守。由于历史原因，我国一直缺少法治传统，习惯于用人治的方式去推动工作。当前新形势下，依法治国“事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”，法治理念的树立是全面推进依法治国的前提。要以法治思维和法治方式推进考试招生制度改革，实现招生考试制度改革法治化，首先就要树立法治理念。要在全社会特别是考试招生参与人员中大力开展法制宣传教育，让法治理念在心中生根发芽，营造学法、尊法、守法、用法的良好氛围，为考试招生制度改革法治化创造有利条件。改革探索过程中，要尊重和维护宪法法律权威，遵守正当程序，不能以改革为名做违背宪法法律的基本原则和精神的事情。

第二，健全考试招生制度法律体系。考试招生制度的改革要依法进行，需要健全完善考试招生法律体系。习近平总书记指出，“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节”。一般认为，改革的推行要求对原有的相关法律予以调整或者制定新的法律。在改革推进的同时伴随着大量的立法活动。张德江委员长指出，“要完善中国特色社会主义法律体系，加强立法工作，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，依据改革举措，结合立法规划和立法工作计划，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，需要得到法律授权的重要改革举措，要按法律程序进行。”考试招生制度作为国家的基本教育制度，对于人才的培养、国家的长远发展具有至关重要的作用，其改革举措许多涉及到制度体制的层面，需要完善有关考试招生的法律体系，引领和推动考试招生制度改革有序进行。

第三，不断总结提升考试招生工作实践中行之有效的改革成果，以法律法规形式加以固定，进而为推动考试招生制度改革提供保障。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。要善于发现和总结考试招生制度改革实践中的好经验与好做法，对于行之有效的改革成果和成功经验及时提升，以法律法规的形式固定下来。由于实践的发展，法律法规等不适应当前考试招生工作科学发展的条文，依据法定程序及时予以修改乃至废止。实践中随机性与不确定的重大问题，可以在一些地方先行试点，为全面铺开乃至立法提供实践经验和现实标杆。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[3]张志勇.考试招生制度改革的“国家意义”[J].人民教育，2014，（19）.

[4]李化德.应当尽快制定国家教育考试法[J].中国考试，2004，（10）.

[5]陈启新.我国考试法立法研究综述[J].教育与考试，2014，（1）.

（责任编辑：冯永刚）

山东省人文社会科学课题“全面推进依法治国背景下考试招生制度法制化研究”（项目编号：15-ZZ-JY-10）的研究成果之一。

张 岩/山东省教育招生考试院助理研究员，研究方向为考试招生制度改革