我国地方终身教育政策机制创新的解读——以福建省的终身教育政策文本为例

●国卉男

我国地方终身教育政策机制创新的解读
——以福建省的终身教育政策文本为例

●国卉男

当前，构建终身教育体系，建设学习型社会已成为我国的一项重要战略决策。综观全国各地的终身教育政策推进，可谓“百花齐放”、“百家争鸣”。各地依托本土的资源优势，结合当地的政治、经济、文化及教育等发展基础与民众需求，开展了如火如荼且各具特色的终身教育政策实践。福建，作为我国第一个实现地区层面终身教育立法的省份，其立足本土优势，同时依托与台湾地区的紧密关系，摸索出了一套较为独特的构建终身教育体系的地方模式。因此，对其地方终身教育政策文本进行深入的研究与分析，探寻其代表性的实践指导作用，对我国终身教育政策的进一步推进极具现实意义。

地方终身教育；福建省；机制创新；政策文本

当前，构建终身教育体系，建设学习型社会已成为我国的一项重要战略决策。福建作为我国第一个实现地区层面终身教育立法的省份，其在构建终身教育体系的过程中，既没有上海市作为国际经济、金融、贸易和航运中心的丰富资源，也没有北京市作为国家首都而受到中央政策的直接影响。但是福建省却立足本土，同时依托与台湾地区的紧密关系，摸索出了一套较为独特的构建终身教育体系的地方模式。其特点可归结为努力先试先行、依法推进、体制创新、闽台交流、探索地方路径。福建省在国际社会提倡的终身教育理念和中央政策的影响下开始推广终身教育之后，便努力推动终身教育立法的实践。2005年9月，福建省出台了大陆第一部地方终身教育条例——《福建省终身教育促进条例》，由此也开创了依法推进终身教育的先例。在条例制定后的落实过程中，福建省更是大胆推进体制机制创新，如设立了大陆第一个推进终身教育发展的行政机构、第一个民间推进团体，并努力通过形成社会合力、紧密加强与台湾地区的交流，从而走出了一条颇具特色的地方促进终身教育发展的本土化道路。

一、终身教育立法目标的解读

在终身教育理念的影响和中央政策的倡导下，福建省在新世纪初提出了构建终身教育体系的政策目标。有所不同的是，福建省在同台湾地区的合作过程中，不仅较早地开始了终身教育的立法研究，而且其最初系由民间发起并推动。

（一）构建终身教育体系目标的提出

福建省在政府文件中第一次写入终身教育，是2001年出台的《福建省教育事业“十五”计划和2010年发展规划》，其中明确提出要“大力推进教育信息化、现代化、法规化、终身化”，构建“终身学习体系”。[1]并且，其提出了“十五”期间和2010年教育发展战略目标与主要任务：“积极发展职业教育和职业培训、成人教育和其他形式的教育，大力推进教育信息化、现代化、法规化、终身化，努力构建具有海峡西岸繁荣带特色的现代教育体系。”在高等教育发展工程中又着重强调：“大力发展远程、网络、广播电视教育，完善高教自学考试制度，构建终身学习体系。”

需要指出的是，以上文本内容仍然把终身教育视作正规学校之后的成人教育、继续教育，同时强调岗位技能训练，其经济性和实利性的功能表征了当时国内对终身教育的基本理解与认识。由于福建省是沿海城市，其对国际思潮亦比较敏感。因而在当时的政策文本中已经开始出现诸如“终身学习、学习型社会”等与终身教育有关的术语。在福建省2002年①和2003年②的政府工作报告中，也将终身教育的发展作为政府年度工作的重要内容予以总结和规划。

此外，福建省还拥有较为宽松的研究环境。福建自1998年起就开始出现了研究终身教育的民间团体与机构。如1998年，福建师范大学、福建农林大学先后建立了终身教育发展研究中心和终身教育研究所。就如星星之火，可以燎原，由于理论研究先行，加之与台湾地区的紧密合作，使他们意识到立法保障的重要，于是围绕终身教育立法来推动福建省终身教育的发展也就成了当时颇受全国瞩目的一大亮点。

（二）终身教育地方立法的实现

《福建终身教育促进条例》开创了大陆地方终身教育立法的先例，由此也促使福建形成了具有地方特色的终身教育发展路径。因而对福建省终身教育立法及其政策化的过程进行深入研究，对地方乃至国家层面的立法都具借鉴意义。

具体而言，《福建省终身教育促进条例》的立法经过如下过程：[2]2003年初，十届全国人大代表、福建省人大常委会副主任林强，福建省人大代表、福建师大继续教育学院院长陈宜安分别领衔在全国、福建省人代会上提出终身教育立法的议案；2003年10月，福建省十届人大常委会第五次会议决定将终身教育立法列入本届人大5年规划和2004年省人大常委会立法计划；2003年10月15日，福建省人大常委会教科文卫委员会委托福建师范大学继续教育学院、终身教育发展研究中心开展《福建省终身教育促进条例》前期立法调研，起草专家建议稿；2004年6月初，省人大常委会教科文卫委员会召开终身教育立法论证会，对专家建议稿进行论证，在此基础上形成了《福建省终身教育促进条例（草案征求意见稿）》；2004年6-12月，教科文卫委员会先后到福建省部分市、县和省直有关部门进行专题调研、向省内外专家征求意见、参加终身教育论坛研讨、专程到全国人大听取意见建议；2004年12月-2005年2月，《福建省终身教育促进条例（草案征求意见稿）》在福建人大网站上公布，首次公开征求人民群众和社会各界对该法规草案的意见和建议；2005年5月30日，《福建省终身教育促进条例（草案修改稿）》提交省十届人大常委会第十七次会议审议。

纵观福建省终身教育立法的全过程，可以发现《福建省终身教育促进条例》的制定从倡议到具体调研起草，均是由民间发起，学者参与。这一立法特点有着两大值得全国及地方借鉴的经验。其一是学者参与，这将有利于解决终身教育立法过程中的理论问题，避免出现因理解的误区而导致立法理念与内涵的缺失。二是民众参与，这将有利于切实地反映民众的需求，尤其是站在民众的立场考虑立法的宗旨，有利于公民学习权的保障。

2005年7月29日，《福建省终身教育促进条例》（以下简称条例）[3]在福建省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议获得通过，下面就其基本内容做一分析。

（1）条例凸显了以人为本、提高人的精神教养的立法思想，这对于缓解我国教育系统被过度附加的经济性与功利性的目的非常有益。

☆第一条 为发展终身教育，鼓励终身学习，提高公民素质，促进人的全面发展，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。

（2）条例将发展终身教育纳入了国民经济和社会发展的计划，同时明确提出要提升终身教育的地位。这一条款将有利于终身教育获得政府的政策支持并加强其力度。

☆第三条 县级以上地方人民政府应当制定本行政区域终身教育发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划，统筹整合各种教育文化资源，促进终身教育事业的发展。

（3）条例第四条要求设立省、市、县、区各级“终身教育促进委员会”，并明确规定了其主要职能，就此确立了政府主要领导担任推进终身教育负责人的组织制度；与此同时，第五、六条还确立了关于终身教育的资金来源及财务制度、鼓励与奖励等保障制度，其亦有利于终身教育的有效推广。

（4）条例第七条确立了“终身教育日”的活动制度，第十二、十五、十六条明确规定了社会各类组织参加终身教育活动的基本原则。这些原则性的规定与引导，将有利于长期以来处于弱势的各种非正规教育的发展，亦能极大地丰富终身教育资源，并提升和拓展人民群众参与终身学习的兴趣、能力、途径。

（5）条例还注意整合各种社会教育资源，纳入各种社会人员与群体，保护社会弱势人群，并将其视为政府必须承担并实现的行政职责。比如第十八条指出：“科技馆、图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、纪念馆、青少年活动中心、工人文化宫、老年人活动中心等社会公益性场馆应当根据实际需要和自身条件，向公民优惠提供学习场所或者设施”；第二十条规定：“实施终身教育的培训机构、职业技能鉴定机构对成绩合格者应当按照国家规定发放结业证书、农民技术资格证书、职业资格证书等”。

一言以蔽之，作为大陆第一部终身教育地方立法的《福建省终身教育促进条例》，对终身教育相关问题的立法规定，不仅极大地推动了我国终身教育的地方实践，而且为终身教育由一个理念、一种思潮而转为具体可以实行的政策乃至法律作出了巨大的贡献。固然，由于此条例从起草之初就由民间学术力量为主体来予以推动，而政府行政力量的参与相对较弱，从而使这一地方条例基本变成了一部仅具象征意义的“空法”，而没能在实质性的终身教育体制机制的建立以及教育资源的整合与连接方面迈出更大的步子。如总体规定过于原则，可操作性有所不足；法律结构过于松散笼统，层次不够严密分明；法律救济的规定亦不够明确；对违法行为缺乏有效的制裁措施；对于终身教育的经费来源亦没有给以明确的规定等。[4]

二、终身教育机制创新的解读

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布后，各地围绕着纲要提出的目标对终身教育机制创新进行了大量的探索，并形成了一系列政策文本。例如，福建省围绕条例落实而进一步掀起了终身教育政策化的高潮，颁布了《福建省终身教育促进条例》，并对全省教育事业进行了重新规划，终身教育的政策化亦取得了新的进展。

在《福建终身教育促进条例》颁布之后的2006年，福建就在新制定的《福建省“十一五”教育发展专项规划》中将条例的贯彻落实作为教育发展的一项重要内容。福建省教育厅亦连续将其作为工作要点，并予以贯彻与落实。福建省“十一五”教育发展专项规划[5]提出：全面贯彻实施《福建省终身教育促进条例》，按照全员、全程、全方位的要求，动员一切资源，吸引全省公民和所有社会组织广泛参与，基本构建具有福建特色的终身教育体系；发挥政府主导作用，充分调动全社会力量共同参与，加强终身教育的基础设施建设，统筹各类教育资源，促进全社会各种学习资源的整合与共享等；加强学习型组织建设，积极发展多种形式的继续教育和成人教育等任务。并且，福建省教育厅2006年工作重点[6]中又再次强调，组织全省教育系统深入学习宣传和贯彻实施《福建省终身教育促进条例》，组织制订贯彻实施终身教育条例的专项工作规划，推动各地建立机构，明确职责，完善工作制度和运行机制。

在强有力的政策推动下，《福建省终身教育促进条例》的贯彻落实取得了初步的成效。

第一，成立专门的推进机构。2006年2月，由福建省副省长任主任委员，由福建省教育厅厅长、人事厅厅长、劳动和社会保障厅厅长任副主任委员，各主要政府职能部的副厅长等任委员的福建省终身教育促进委员会成立，开始指导福建全省贯彻落实终身教育促进条例，推广终身教育，构建终身教育体系。受此影响，福建省全省9区市、80个县（市、区）成立了各地方终身教育促进委员会，其已占到了全省的95.6%，[7]基本落实了条例所要求的“促进组织”的建立。

第二，出台配套政策，建立政策支持体系。福建省终身教育促进委员会成立之后，又出台了《关于实施〈福建省终身教育促进条例〉的试行意见》，并在2008-2010年出台的《福建省终身教育工作要点》中，对福建省贯彻落实条例，制定终身教育发展目标，提供了相关支持的指导意见和政策支持。总体来说，福建省终身教育促进委员会所提供的政策支持有以下几项：明确了终身教育发展的总体目标为动员一切资源，吸引全省公民和所有社会组织广泛参与，基本构建具有福建特色的终身教育体系；提出推进终身教育的具体任务，即构建终身教育网络、全面整合教育培训资源、开展各级各类教育培训和活动、创建学习型组织和开展终身教育理论研究；制定健全管理体制，加强队伍建设及建立检查督促、评估表彰、总结报告三项制度，完善工作机制等发展终身教育的保障措施。

第三，建立官方民间联合的发展模式。通过终身教育活动日，开展条例及终身教育的宣传，努力激发市民的终身学习意识，谋求官民合力推动终身教育发展的格局。2008年10月，福建省还成立了致力于终身教育的民间非营利性组织——福建省全民终身教育促进会。这一组织的成立，积极地促进和联合了各级政府中的终身教育促进委员会，以官民合力的方式开展终身教育，为福建省推动终身教育发挥了重要作用。

总之，自《福建省终身教育促进条例》颁布之后，条例的基本思想已经成为福建省进一步实现终身教育政策的核心内容，而通过建立政府终身教育促进委员会的方式来制定各项政策，也为贯彻落实《福建省终身教育促进条例》、推广终身教育的地方特色路径奠定了基础。

三、终身教育政策成效的解读

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》结合国际终身教育理念达成的共识，对我国终身教育的政策化及其进一步的深化进行了论述，这对福建省亦产生了促进的作用。主要体现在福建省出台的《福建省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》与《福建省“十二五”教育发展专项规划的通知》等两份文件中。

细观该两份报告，福建省近年来在终身教育政策化的推进过程中，基本体现了以下的特点：

（一）明晰终身教育体系的内涵与外延

丰富了终身教育体系的内涵，不再将终身教育局限为“国民教育体系”以外的教育，而将其视为是整合各级各类终身教育的“大教育体系”。譬如，在《规划纲要》中提出要“充分调动政府、行业、企业、教育培训机构和学习者个人等方面的积极性，动员所有可利用的资源，建立全社会共同参与、推进终身教育的发展机制。”[8]而在《发展规划》中再次强调要“完善终身教育管理体制和运行机制，建成开放大学，稳步发展学历继续教育，大力发展非学历继续教育，加快发展老年教育，广泛开展城乡社区教育，加快建设各类学习型组织，基本形成具有福建特色的终身教育体系。”[9]等具体措施。

（二）重视各类教育资源的整合

在实现路径上，不再将重心仅放在学校教育之外的社会教育，而在重视进一步发展学校以外各种形式的教育过程中，努力形成各类教育资源的整合。如倡导推进各类教育资源向社会开放，各级各类学校、科研院所和行业企业施教机构有计划地向社会开放，实现资源共享，开展有组织的终身教育活动，开展社会公益性教育等。[10]

（三）强调形成政府引导与民间多方参与的合力

注重继承政策对机制创新的传统，继续强调政府在终身教育推导过程中的引导与支持，强调形成官民合力。建议将终身教育建设纳入精神文明创建目标与评估体系，纳入社区建设规划，纳入政府综合目标管理考核；并大力推进学习型社会建设，部门、行业分类制定学习型组织创建标准和要求，推进学习型党组织、机关、单位、社区、家庭等创建活动等。[11]

（四）注重形成开放的教育体系

注重教育体系的开放，努力让市民获得更多的学习机会，努力发展开放大学和学分银行制度。建设集学历继续教育、非学历继续教育和公共支持服务为一体的开放大学；探索健全宽进严出的学习制度，建立“学分银行”和个人学习成果认证与评价制度等措施。[12]

简而言之，与上海和北京相比，福建省在推动终身教育政策化过程中的最大特色，就是由民间学术机构，如福建师范大学终身教育发展研究中心、福建省全民终身教育促进会等，推动并实现了终身教育的地方立法，而自此之后各政府机构便围绕《福建省终身教育促进条例》的贯彻与落实，进一步开展了机制创新与具体政策的制定与落实。

然而，由于受终身教育立法时理论研究的局限及政府行政职能的缺失，条例还存在各种各样的缺陷与不足。福建省对此也有非常清醒的认识，其在后续政策特别是在最近几年重大政策的制定中，都对支持终身教育的政策与实现路径进行了适时的调整与完善。因此，福建省在接下来的政策化进程中，应当进一步汲取最新的终身教育研究成果，把握国家发展终身教育的战略方针与趋势，并尽快对《福建省终身教育促进条例》存在问题与缺陷进行有力的修订与完善，建构政策支持体系，这样才能沿着正确的轨道并继续依据法律的条款去落实福建省终身教育发展的政策举措。

注释：

①2002年福建省政府工作报告全面推进素质教育，积极发展职业技术教育、少数民族教育、现代远程教育及各种成人教育，逐渐形成终身教育体系。把福建的现代化建设事业继续推向前进[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zfxxgkl/xxgkml/szfgz/zfgzbg/200803/t20080310_60392.htm.

②2003年福建省政府工作报告建设全民学习、终身学习的学习型社会。实施新世纪人才战略，树立人才是第一资源的观念，建立健全人才培养、引进、使用和激励机制，努力建设高素质的各类经营管理者、专业技术人员、技术工人和公务员队伍，引导更多的人才进入经济建设第一线，优化人才成长和创业环境，使福建成为政策配套、机制灵活、环境宽松、人才聚集的省份。与时俱进开拓创新向全面建设小康社会宏伟目标迈进[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zwgk/gzbg/szfgzbg/200707/t20070715_6969.htm.

[1]福建省教育事业“十五”计划和2010年发展规划[EB/OL].http://party.cei.gov.cn/index/dqbg/showdoc.asp?blockcode=DQBGFJGH&filename=200307251019.

[2]终身教育立法惠泽大众[EB/OL].http://www.fjsen.com/magzine/rmzt/2005/200506/2005060htm.

[3]福建省终身教育促进条例[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/2006/11/266016_13020.html?uni=ff9b4015-c48d-4cfe-ae5c-58ebde253c87.

[4]吴遵民，黄欣，蒋侯玲.终身教育立法的国际比较与评析[J].外国中小学教育，2008，（2）.

[5]福建省“十一五”教育发展专项规划[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zwgk/ghxx/Zxgh/200708/t20070806_22187.htm.

[6]福建省教育厅2006年工作点[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/2006/05/545_1732.html.

[7]蔡亮光，沈光辉.福建省终身教育体系构建及其特色刍议[J].福建广播电视大学学报，2012，（4）.

[8][10][11][12]福建省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[EB/OL].http://www.xmaes.cn/xwbd/201102/t20110223_25371.htm.

[9]福建省人民政府.福建省“十二五”教育发展专项规划[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zfxxgkl/xxgkml/jgzz/kjwwzcwj/201107/t20110705_371637.htm.

（责任编辑：冯永刚）

国卉男/上海市教育科学研究院职业与成人教育研究所助理研究员，教育学博士，研究方向为职业教育、终身教育政策