大学生参与高校管理的制度反思与建议*

●苏兆斌 孔微巍 李天鹰

大学生参与高校管理的制度反思与建议*

●苏兆斌 孔微巍 李天鹰

高校学生参与学校管理，其实质反映在学生的自治权方面，涉及高校依法治校理念落实、学生权利配置、学生权利主体地位实现、学生权益法律救济渠道等方面。为保障学生自治权和有效参与学校管理，除现有法律法规规定的受教育权、获取物质保障权、享用设施权、申请法律救济权、获得公正评价与相应证书权等法定权利外，还应当增加监督权、参与权、知情权、有限自治权等内容。同时还可从法律视角、参与内容和渠道、学生组织建设等方面完善学生相关权益的保障措施。

学生自治；学生权利；制度完善；高校管理

一、大学生参与高校管理的制度缺陷

（一）相关制度不健全

当前，我国高校学生参与高校管理的法制化建设尚不完善，仅有一两部基本法对相关权利和义务作出了规定。从当前我国法律现状来看，学生参与高校事务管理的范围及参与程度、反馈机制还不够明确，法律规制层级有限。高层次法律规制过于宏观，而诸多学校层面的规范性文件又不具备法的效力，因此会出现规章制度制定和实施过程中较为随意、不严谨的情况，但在实施过程中却真正发挥了对学生的有效制约作用，这又很难从法理上找到依据。

改革开放30多年来，伴随高等学校办学自主权的扩大与落实，学生自治权问题也开始受到各方关注。即便如此，我国《教育法》、《高等教育法》等国家法律并未涉及学生自治权问题，而是将学生定位在被管理一方。因此，从法律层面高校学生参与学校管理尚无制度支撑，找不到直接而明确的法律依据。直到2005年9月1日出台了《普通高等学校学生管理规定》，才对学生参与高校管理的具体内容作出了较为明确的规定，诸如“学生对有关切身利益的问题，应通过正常渠道积极向学校和当地政府反映”；“鼓励学生对学校工作提出批评和建议，支持学生参与学校的民主管理。学生对国家政务和社会事务的意见与建议，学校应负责向上级组织和有关部门反映”。各高校顺应法律发展要求，纷纷出台了相关实施细则，但是绝大多数实施细则对于学生参与权的具体实施步骤和方式方法未作出明确的规范。

（二）学生合法权益受制约

依法治校涉及行政机关及学校等法人实体，也涉及教师、学生等多个法律主体。法律赋予了学校较大自由裁量权，学校可根据自身需要发布指示和命令，制定有利于校方的规章制度用以制约和规范与学生之间的关系，学生作为被管理者只能被动地遵守和服从。在长期法律实践过程中，学生的法律主体地位未能真正体现，法律上关于学生的自治权及其权利受侵犯时的救济渠道等均无明确界定。

当前，高校学生参与学校管理主要形式集中反映在教学管理、学生事务管理、校园生活服务方面，参与面不广。即便是在这些已有的参与事项里，学生也未能获得充分的参与权。长期以来，以学生为本只停留在口号上，高校与学生的法律关系受到严格的制约，双方法律关系处于不对等的状态，学生自治权利有限。有特别规则约束相对人且无须法律授权；有惩戒处罚不得争诉，有关特别权力关系事项，既不能提起民事诉讼，也不能以行政诉讼为救济手段，[1]这反映了在学校与学生的法律关系中，学校处于强势地位，常以管理者身份自居。

（三）学生救济渠道不畅通

《教育法》第42条第4项规定：“学生对学校给予的处分不服的可向有关部门提出申诉”。《行政诉讼法》第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织关于行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定所提起的诉讼。”可见，对于各类组织的内部奖惩及任免等决定司法机关是不予受理的。除了上述法律，我国《行政法》也有相关规定。如此规定规避了司法的介入，竭力主张通过行政渠道寻求救济，化解纠纷。当高校学生的权利受到侵犯时，通常只能向学校的上级机关申诉，而不能通过特定的法律渠道寻求救济，这也体现了我国教育立法的缺陷以及教育法与其他法律的衔接问题。在高校行政权力处于主导地位的现实背景下，一些高校即便规定了学生的救济途径，往往更多地考虑了高校自身利益，不利于学生顺利实现行政救济。学生对于学校的行政制裁往往找不到适当的救济渠道，一些学生对于自己的合法权利受到的不公正对待往往采取了默认的态度。然而无论怎样，公民权利的实现如果排除司法审查与救济，本质上就不是权利的表达，没有救济的权利不是真正意义上的权利。有权利无救济的思想和实践有悖于现代法制观念，不符合基本人权保障原则、法律保留原则、司法最终解决原则等基本原则，不利于保障学生自治权的实现。[2]同时，学生申诉程序规范缺失也会导致执行过程中的随意性。尽管当前高校规章制度对相关程序作出了概要性规定，但是具体的诸如“说明理由、送达与告知、申请回避、听证”等程序性制度仍不尽完善。

二、问题根源剖析

（一）相关管理机制匮乏

制度不健全主要是由于相关管理机制不完善造成的，依法治校理念依然停留在口头上，没有真正落到实处。立法滞后主要体现在先实践后立法、以政代法等理念偏差上；同时还反映在对立法预测未给予充分的重视，信息沟通机制缺失，公众参与度不够，不能充分反映利益相关方的诉求等方面。加之诸多法律草案具有浓厚的行政色彩，行政组织法体系不健全，行政执法权配置不科学，未明确执法权限进行委托执法，执法主体内部职能分离，原则缺失；对执法不作为缺乏行之有效的问责监督机制。[3]具体到高校层面，对于学生赋权性、授益性、可选择性的制度规范往往过于谨慎，不能对学生充分授权；对于学生属于禁止性、限权性、损益性的制度规范通常超出适度范围。这样就制约了学生参与高校管理的权限，严重影响学生参与的积极性。因此，必须将高校建制和决策、监督及问责机制纳入法治轨道，完善立法的体制、机制，并用制度保障学生参与立法，用体制、机制防止高校权力本位倾向和行政部门官僚主义。在健全内部监督机制的基础上提高司法干预的作用，防范和治理高校违法行为，切实保障大学生参与高校管理的合法权益。在制度保障的同时，更应该关注制度的落实，否则制度就变成了摆设。

（二）高校行政权力越位

在现代民主与法制不断发展完善的背景下，要协调好行政主体与行政相对人的法律关系，就应该以平衡理论为指引，重构行政主体与行政相对人的权利、义务关系，完善协调运行机制，更好地促进高校的发展与创新。高校与学生二者关系中，主体的权利与义务事先由法律确定，高校作为决策者在这种法律关系中占有绝对主导地位，学生选择余地较小。显然，这种不对等的行政关系仍停留在保守的思维和理论模式阶段，强调二者的不对等性，忽视双方的平衡。权力与权利的界分反映在教育领域主要表现为行政权和行政相对人权利的界定，法律应当细化双方的各项权利（力），对其行使范围进行严格界定，并将二者的权力与权利对应设定。

一直以来，高校去行政化的呼声此起彼伏。之所以会出现如此强烈的呼声，反映了高校内部科层组织及官僚化的倾向，以及高校行政权力越位的现实。如此状况也压抑了学生自治及参与学校管理的权利，法律赋予学生的有限自治权很难得到保障。伴随依法治国理念的不断加强，学生对自身权利的诉求也日益增长，已经不满于被动接受管理的地位，而是希望真正成为学校的权利主体。然而在政府与高校形成的科层化管理模式中，高校内部治理结构往往带有行政化的色彩，诸多高校内部治理结构往往把自身至于居高临下的位置，出台一系列规章制度对学生进行约束，学生的权利往往被忽视，甚至有意进行控制和排挤。就连代表学生利益的学生代表大会也往往成为学校管理学生的重要工具，在学生事务及与其自身权益等方面学生代表大会往往受制于校内各级行政组织，面对行政权力对学生参与权的非法干预往往无能为力，没有相关的法律制度进行约束和保障。

（三）学生自组织系统不健全

法制发展的滞后，以及高校权力的集中，致使处于弱势地位的高校学生很难行使自治权和参与权，集中反映在作为代表学生群体利益的高校自治性团体组织的地位方面。首先，作为典型的学生自治组织的学生会其法律地位不够明确，学生会作为学生参与学校民主管理和监督的基本组织形式，其法律地位尚不独立，与学校存在隶属关系，尚不能摆脱作为高校行政附庸的被动局面。同时，学生会干部的选任、罢免、奖惩等各项工作的监督机制及学生维权组织不健全，学生干部存在官僚主义作风，不能有效依法维护学生权益。

除学生会外，各类学生社团组织同样是高校内的自治群体，虽然种类较多，但是内部职能机构尚不健全，或者是不能充分发挥自身的潜在职能，自身组织和能力建设都有待加强，参与学校管理的实效性和积极性亟待提高。此外，通过学生会组织设立提案落实委员会、专题议案委员会等，提升学生的参与面和实效性等方面均需不断提升与完善。同时，学生通过这些自治组织参与的形式化、走过场，不深入、不具体等问题，以及参与的内容、程度、方式等都有待进一步改进。

三、改进建议

（一）完善法律法规

在宏观层面，国家法律应对学生参与高校管理的权利与义务、参与范围、方式与途径等做出宏观规制，并不断发展完善。通过不断完善法律程序，赋予高校管理制度法的效力。高校应该在国家法律精神的指引下，完善学生申诉制度，与国家法律形成有效的衔接，保障学生的抗辩权，给予学生辩论和质证的机会。以此来形成衔接合理、上下统一、行之有效的高校学生参与和监管体系。在此基础上，高校应该不断完善学生参与管理的机构设置，诸如在监察委员会、提案落实委员会、专题议案委员会增加学生成员的数量以及建立并完善学生维权中心等。

针对当前学生救济渠道不畅的现实，法律应该不断健全相关制度，高校作为学生利益的直接相关方更应该为维护学生的合法权益创建有效的学生权益保障救济体系。完善高校学生申诉制度、教育行政复议、教育行政诉讼等救济渠道，这对推动高校学生自治具有重要意义。尤其是教育行政诉讼渠道应通过司法有限介入，并划定适当的介入范围。结合我国教育司法实践，高校行政行为是否可诉，判断标准应以学生受到的处分是否足以影响其作为学生这一特定身份为标准，若影响其学生身份则应纳入行政诉讼的范畴，否则属于高校自由裁量范畴。

学生申诉制度作为解决学生权益受到侵犯的重要制度，对于化解相关矛盾冲突起到了重要的作用。相关规定对于高校学生申诉处理委员会的人员构成虽有说明，但并未对相关人员的各自构成比例、成员资格、法律责任、回避原则等作出进一步说明，这就导致了原本占据强势地位的代表比例仍处于优势地位，并具有绝对的发言权利，学生代表仅仅成了摆设。因此，学生申诉制度完善可以从机构、人员构成及程序规范等方面入手。就行政申诉而言，应在教育行政主管部门内设立专门的受理机构，明确其职能、人员构成。就校内申诉而言，应明确高校申诉处理委员会的工作职责、人员及其构成比例、处理时限等。关于人员构成可以借鉴台湾的经验，专任教学和科研的优秀教师代表应该占一半以上，学生代表应不少于三分之一，实行任期和改选制度，对于原作出处分决定的人员应采取回避原则。[4]另外，通过完善程序规范，提高学生申诉案件的处理时效，对于具体的处理程序都应该规定相应的时限，加速案件的处理过程。

（二）拓展参与途径

学生参与学校管理的范围应该力求全覆盖，除涉及学业管理、活动管理、日常生活、个性发展、权益维护等直接与自身相关的事务外，还应涵盖学校发展、教学管理、规章制定、校园建设（包括实体和文化两个维度）、纪检监察、违纪处理、学术发展与评价、校内事务管理等方面，要充分保障学生的话语权、参与权，乃至决策权，而不应仅仅局限于学生团体的内部事务管理上。尤其是对于学校政策实施和监督评价方面，更应该保障学生的参与权，只有这样才不会让一些政策成为摆设，真正发挥其应有的功效，实现权力的制衡。

在高校学生参与管理方面，国内一些高校也进行了大胆尝试与创新，例如中国人民大学通过学生会设立的提案落实委员会成为了学生参与学校管理的有效组织。还有中南财经政法大学设立的专题议案委员会，下设六个部委，分别是学务管理、创业实践、生活服务、文体活动、对外联络和学术创新，涉及面较广，委员会定期召开会议，及时收集学生的意见，经过分类和汇总，再以简报的形式报送学校党委，由校党委下发至二级部门，由部门领导逐级落实，层层督办，在规定时限内通过简报或网上公示的形式给予答复，使相关问题得到及时解决。此外，通过设立校长接待日、学生会开放日等为学生参与学校管理和校园治理提供了多维路径。一些高校通过电子邮件、手机、QQ群、微信、家校通等方式拓展学生与学校的沟通渠道，有效地提升了学生参与高校管理的效度，使学生的参与面和实效性得到了同步提升。

大学生有效参与高校管理还反映在知情权方面。为保障学生的知情权，高校必须认真履行其告知义务和信息公开义务。为确保学生参与高校管理的合法性，高校应及时告知学生其行为合法与否并提供必要的法律依据，根据其事实状况提出法律许可范围内自由裁量考虑的因素。高校可以充分利用当今的通讯媒介手段，通过互联网或手机建立广泛、及时的沟通机制。可以通过专题网站、电子邮件或短信等方式让学生获取相关的信息，及时了解相关事项的处理进展情况，从而有效保障学生参与高校管理权利的实现。对于高校学生参与权相关的信息，高校应认真、及时地履行告知义务。高校可通过设立专门的职能部门，通过特定的网络服务平台发布相关信息，并对信息进行及时的收集、整理和归档，通过完备的数据库供学生随时查询和调用相关信息，并能通过网上的实时互动即时对来访和咨询予以有效答复。通过以上措施，不仅可提高高校处理相关事务的时效，同时也可避免推诿、扯皮现象的发生，真正维护学生参与高校管理的合法权益。

（三）加强组织建设

法制发展的滞后以及高校权力的集中，致使处于弱势地位的高校学生很难行使自治权和参与权。作为代表学生群体利益的高校自治性团体组织，在此背景下就应该通过加强自身制度建设，行使其应有的职能。

首先，应明确学生会的法律地位。学生会是学生参与学校民主管理和监督的基本组织形式，其法律地位应独立于高校，二者不存在隶属关系。高校与学生会二者之间存在相互依存、相互促进的关系，二者虽然利益目的不同，但目标均是促进学校发展。学生会以维护学生利益为宗旨，作为学校和学生的纽带，有利于促进二者的良性互动。因此，在涉及学生利益时，学校应征集学生会的意见。至于学生与学生会的关系更是相互依存的关系，学生会作为学生的自治组织代表和维护广大学生的正当权益和需求，开展自我管理、自我服务、自我教育活动，是接受全体学生监督的学生的代言人。因此，学生会干部的选任、罢免、奖惩等各项工作的监督应尽量争取全体学生共同参与，按规范的程序民主评议，并按规定的任期定期轮换，给更多的学生参与管理的机会。学生会作为高校典型的自治性组织，在代表学生利益参与学校管理方面能够与高校决策层进行有效的沟通。所以广大学生应充分利用这一优势，通过制度设计争取应有的权益，发挥其管理、协调、自治等基本功能，使其真正代表广大学生利益，维护学生参与学校管理的合法权益。同时，学生会要转变角色定位，摆脱行政附庸的被动局面，争取自治的合法地位。学生会若想不断强大自己，就必须通过优化工作机制，完善民主选举和监督机制，创新组织机构设置等，成为值得学校信赖的自治团体。

除学生会外，各类学生社团组织同样是高校内的自治群体，在其不断发展壮大的同时丰富了学生的精神世界，为学校的稳定与发展发挥了重要作用。在这个日新月异的时代，社团的功能也应该从原有的定位不断发展创新，除了应具有基本的德育、能力培养、满足特长爱好、拓展知识结构等功能外，还应发挥其民主参与、培育社会化公民、普法、维权等功能。所以，学校可以通过充分赋予他们完全的自治权利，引领其在各自领域发挥积极的带头作用，这对于高校内部治理结构的完善会起到重要的推动作用。学生社团组织也应该以此为契机，不断加强自身组织和能力建设，依法建制，主动为学校发展出谋划策，实现自身与高校利益关系的协调发展。

[1]劳凯声.中国教育法制评论（第1辑）[M].北京：教育科学出版社，2002：100.

[2]祁占勇.高等学校学生自治的权利边界与法律保障[J].高等教育研究，2012，（3）.

[3]王开广.专家建议将执法权关进制度的笼子里[J].法制日报—法制网，2014-11-25.

[4]李晓燕.学生权利和义务问题研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2008：256.

（责任编辑：刘丙元）

国家社科基金项目（14BJY032），哈尔滨商业大学博士科研启动项目（编号：15RW02）阶段性研究成果。

苏兆斌/哈尔滨商业大学教师，博士 孔微巍/哈尔滨商业大学教授，博士生导师 李天鹰/东北师范大学教授，博士生导师