推进浙江省产业扶持财政资金股权投资改革的政策建议

内容提要：经济新常态之下转变财政支持企业发展的方式，放大财政性资金杠杆作用，助力浙江省产业升级转型，是浙江省财政专项资金管理改革的重要内容。本文在分析改革背景以及现行改革模式的基础上,结合浙江省实际情况,提出浙江财政扶持产业发展专项资金实行市场化运作的政策建议。

〔收稿日期〕2015-02-28

〔作者简介〕罗荆，企业处主任科员，硕士，研究方向为企业预算管理。

浙江省正处于破除资源要素制约、加快产业转型升级步伐、培育新的经济增长点的关键时期。产业转型升级离不开财政政策的引导和扶持，财税改革则要求厘清政府和市场的关系，明晰公共财政运行边界。在这个大背景下，亟需对传统的财政支持经济发展方式进行创新，找到政府与市场、财政资金与社会资本的结合点，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用，有效激发市场活力。

一、推进产业扶持财政资金股权投资改革的必要性

推进产业扶持财政资金股权投资改革是适应经济新常态，完善财政体制、解决制度瓶颈的重大改革。

首先，从财税改革的方向看。党的十八届三中全会《决定》明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，提出清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项。浙江省也明确省级政府部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，并建立省级专项资金管理清单，将省级专项由235个整合归并为54个。应该说，经济发展领域，特别是竞争性领域的去专项资金化，是财税改革的方向。推进产业扶持财政资金股权投资改革，既契合中央关于财税体制改革的政策精神，同时也是浙江省财政部门在当前经济形势复杂的情况下发挥主观能动性的重大机遇。

其次，从资金的使用绩效看。传统的以直接无偿补助为主的财政支持方式，绩效缺乏有效考核，容易助长部门和企业“重资金争取、轻资金管理”的倾向，产生“不用白不用”的心理，甚至通过包装项目、重复申报等不当手段来获取资金，同时也破坏了公平竞争的市场环境。股权投资方式则可循环重复使用，通过股权式参与和市场化运作，让企业公平参与竞争，而且还会带来合理的资本回报。

再次，从产业转型的特点看。产业转型的实质是创新经济的发展，高科技产业具有低资产、高成长、高风险的特点，高风险性决定了企业融资难，企业发展所需资金存在银行不肯贷、市场不敢给的现象。同时，财政扶持资金也由于支持方式上的无偿性，一定程度上回避社会对企业高风险的质疑。股权投资通过企业竞争，市场选择，给有潜力的企业“第一桶金”，与企业一起孵化、成长，待企业成熟后及时退出，以此形成示范带动效应，从而将创业者的创新收益内部化、创新风险分散化。

最后，从权力运行机制看。专项资金往往凭借行政权力来分配资金，一则容易滋生权力设租、寻租，增加监管成本，二则受资金分配者的专业限制和信息不对称的影响，在甄别项目时，不一定能发现最优的项目，出现“劣币驱逐良币”的情况。股权投资引入市场化管理，无论是项目选择，还是投融资决策，都由市场决定，真正做到专业的人做专业的事，可有效避免权力滥用和决策失误。

二、现行产业扶持财政资金股权投入方式比较分析

近年来，国家相关部门和部分省市在改革创新财政支持经济发展方式，实行市场化运作模式方面进行了积极的探索。从国家级层面来看，设立了“国家集成电路产业投资基金”、“国家参股创业投资基金”、“科技型中小企业创业投资引导基金”，2015年1月国务院常务会议决定设立400亿规模的国家新兴产业创业投资引导基金。从省级层面来看，以广东省为代表的部分省市试行省级财政经营性资金实施股权投资管理，以江苏省为代表的部分省市实行产业发展引导基金。总体来看，传统的财政支持经济发展方式正在向政府引导基金和广东财政经营性资金实施股权投资管理(以下简称“广东股权投资”)两种方式转变。政府引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。广东股权投资是指广东省在基本公共服务和行政运行领域之外，财政安排用于支持经济社会事业发展、提供准公共产品和社会服务等方面的资金实施经营性股权投资。不论是政府引导基金还是股权投入，都是政府引导、市场化方式(股权投入)运作，克服单纯通过市场配置产业投资资本的市场失灵问题，通过资金有偿使用，支持创新型企业发展，促进技术与市场融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来的新兴产业，推动经济迈向中高端水平，但在具体的定位上存在一定差异，具体表现为：

1.运作主体定位不同。广东股权投资的主要实施流程是产业扶持类专项资金由广东省省级行业主管部门会同省财政厅发布项目申报指南，组织开展项目竞争性评审，按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构(具有股权投资管理经验的省属国有独资企业)，受托管理机构开展独立调查，省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金，受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。政府引导基金实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府和财政部门仅仅提供基本的市场“守夜人”服务。

2.杠杆投资效应不同。广东股权投资的资金来源是广东省财政预算安排，由原产业扶持类财政专项资金整合，没有发挥财政资金“四两拨千斤”的放大效应。政府引导基金则是发挥财政资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成产业投资基金。

3.风险承担主体不同。尽管广东省不断完善投资风险管控机制，要求受托管理机构及持股主体要按照《公司法》及相关法律对有限责任公司的规定开展股权投资，承担有限责任，防止债务连带风险。省有关部门要加强股权投资实施管理，省财政厅把股权投资资金纳入公共财政考核评价体系，负责实施重点评价或引入第三方评价政策实施效果。但市场风险在一定程度上是存在的，特别是为实现既定政策目标，重点支持的是抵抗市场风险较弱的处于成长期的高新技术产业和中小企业，一旦发生类似金融危机等风暴，财政资金面临严重损失的可能性非常大。政府引导基金在风险分担及回避等方面则显的更为安全，财政投入的资金可采取“优先股”(政府财政出资作为“优先股”，确保本金与利息的安全，利息则参考同期国债利率或8%固定收益)、“回购模式”(风险投资机构在约定时间内，按照当初约定的价格回购被投资企业的“财政出资所占股权比例”)。总体而言，政府引导基金和广东股权投资这两种模式都还处于探索阶段，政府引导基金在扩大杠杆效应，防范回避市场风险具有明显优势，但股权投资则在落实产业发展政策，体现引导目标，克服“市场失灵”上更能体现政府影响力。

三、推进浙江省产业扶持财政资金股权投资改革的建议

浙江省是民营经济大省，市场经济体制较为完善，民间资本充裕，具有发展和投资环境的比较优势，且处于产业转型发展的关键时期。2013年-2014年浙江省政府设立创新强省基金(6亿元)、信息经济创投基金(20亿元)，已具备一定的产业基金管理经验。探索符合浙江省情的产业扶持财政改革之路，应综合政府引导基金和广东股权投资模式的优势，找准“政府引导”与“市场运作”之间的平衡点，采用产业引导基金模式推进财政扶持产业发展方式转变。

(一)改革思路

评价产业引导基金的运作成效主要有三个方面：一是引导基金撬动民间资本规模大小；二是引导基金及子基金投资中早期高新技术企业的比例高低；三是以有偿方式保持基金的良性循环，风险防控能力强弱。

1.实现双赢，体现“双向”杠杆扩大效应。浙江省民营经济发达，民间资本活跃，参与政府投资项目的意向也较为浓厚，产业引导基金应充分利用民间资本，扩大财政资金的杠杠效应。同时，基金公司也可以通过财政资金的注入，充分利用财政资金解决自身资金投资不足的问题，扩大自身资金的杠杆效应，实现政府与市场的双赢局面。

2.准确定位，体现充分市场化原则。实践经验表明，财政扶持产业发展资金股权投资改革必须坚持引入市场化、专业化运作模式。政府把握宏观方向，制定和完善政策环境，减少行政干预，加强对基金管理人的选择和产业基金总体投资方向的把关，把具体经营权交给直接面对市场的基金管理人，合理分配政府与基金公司之间的损失和利得，探索完善激励机制，提高政府财政资金运作效益。

(二)具体路径

1.准确定位政府角色，体现政府导向目标。建议将广东股权投资模式由省级行业主管部门会同省财政厅发布产业类项目申报指南，组织开展项目竞争性评审，完善为省级行业主管部门、省财政厅和合作的基金公司按照产业发展规划和政策研究发布项目申报要求，在社会上公开征集符合要求的企业参与股权投资，由省级行业主管部门和省财政厅组织专家对项目是否符合政府引导扶持产业发展方向进行初步筛选，然后由基金公司在筛选后的项目中进行自主选择，实施股权投资，具体结果报省级行业主管部门和省财政备案。

2.合理设定投资模式，扩大资金杠杆效应。财政出资比例、财政出资保本的风险防范要求和投资本地高新企业的投资比例是产业引导基金合作谈判的主要焦点，产业引导基金肩负引导社会资金投向的政策性任务，还不得不“兼顾”社会资本与基金管理人对投资收益的合理回报诉求、自身财政出资安全的考量及扶持本地高新技术中小企业成长及产业结构升级等。建议政府出资与基金公司参股设立政策导向明确的产业扶持引导基金，杠杆系数可考虑为1:4，财政资金只参股该基金，但协议约定该基金总额的30%～40%用于支持省级行业主管部门和省财政厅筛选出符合政府产业导向的项目，放大财政资金投入产业发展的杠杆。财政投入资金按照“优先股”模式或“回购模式”管理，确保财政资金的安全。同时，根据被投资企业的创业发展周期，明确股权投资参股期限和比例，参股期限一般为3-5年，最长不超过10年，财政资金出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的30%(且不为第一大股东)。

3.扩大有偿资金规模，提高专业投资管理能力。加大财政扶持企业资金有偿使用的范围和规模，减少财政资金对社会资本的挤出效应，是深化财政资金管理改革的重要路径。建议进一步整合财政专项资金，根据财力状况和结构调整的需要逐步增加财政资金投入规模，充分发挥资金的规（下转第89页）