政府间事权与支出责任划分研究述评

内容提要：事权划分是现代财政制度有效运转的基础，本文对当前文献中关于事权与支出责任划分的研究，从事权的概念和内涵、事权的分类和模式、事权划分的特点和问题，以及事权划分的思路和方案等四个方面做了梳理，并做了简要评价。

〔收稿日期〕2015-04-10

〔作者简介〕寇明风，助理研究员，研究方向为财政理论与政策。

十八届三中全会对深化财税体制改革作出了全面部署，提出建立现代财政制度的三个重点任务：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。长期以来，我国政府间事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，制约政府实际职能的履行和行政效率的提高。事权划分是现代财政制度有效运转的基础，只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府间的支出责任。本文通过梳理相关文献，对当前政府间事权与支出责任划分的研究进行了述评。

一、关于事权与支出责任概念及内涵的研究

在西方的公共经济学文献中，并无事权一词，倪红日(2006)认为，事权一词是我国背景下的特有称谓，是计划经济体制下各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权，突出的是一种行政隶属关系，需要给予老称谓以新内涵，应该将事权概念改变为公共服务职责，即各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。李齐云、马万里(2012)认为，市场经济下的政府职能主要是供给公共品，因此，事权的内涵就是公共品供给职责，体现在财政支出上就是支出责任。楼继伟(2013)认为，事权是指各级政府的职能，事权与支出责任划分是中国传统体制的语言，反映的是分层次管控社会经济事务在不同级政府间权力的划分，改革之后其含义已经转变，在公共财政术语中通常称为“职能划分”、“事权划分”或“支出责任划分”。汤火箭(2012)指出，事权的多少决定着各级政府管理事务的权力，而财权与相应事权的匹配程度又对最终的利益分配格局产生影响，所以事权以及履行事权所需要的财权构成了政府权力结构的主要内容。李齐云、刘小勇(2009)指出，社会主义市场经济条件下政府的主要职能是提供公共服务，因此从本质上说政府的事权也就是政府的公共服务职责，各级政府事权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。柯华庆(2014)认为，在十八届三中全会《决定》出来之前，主流财税界一直将“事权”与“支出责任”或“职能”混为一谈。他认为财政责任可以进一步细分为事权与事责。政府到底将钱用于做什么事、用之于哪一类民众具有选择性，表现为权力，称为事权。做事必须支出，表现为责任，称为事责。财政上的事责就是支出责任。对十八届三中全会《决定》的权威解读中已经有非常明晰的认知：事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。

二、关于事权与支出责任的分类和划分模式的研究

财政部财政科学研究所课题组(2010)根据事权配置过程中剩余权归属的不同，将事权配置可以分为两种方式：一是分权方式，即将剩余权划归级次较低政府的事权配置方式；二是授权方式，即将剩余权划归上级政府的事权配置方式。联邦制国家通常采取分权方式，单一制国家以及联邦制国家州政府以下地方采取授权方式。公共品层次理论为政府间事权和支出责任的划分提供了主要依据，事权和支出责任划分(公共产品提供)应该根据层次性和受益范围原则进行划分，即全国性公共产品，应由中央政府提供；地方性公共产品和公共服务受益范围仅局限于地方，应由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共产品和公共服务，可由中央政府和地方政府联合提供，或中央政府补助地方政府提供，或直接由中央政府提供(田志刚，2009；文政，2008)。这种方式也成为我国学界和实践部门推崇的“范本”。但是基于公共品的层次性理论对政府间财政支出责任划分进行指导会面临一些难题，可能“水土不服”。刘尚希(2012)总结了支出责任划分的两种模式：一类是“横向”划分模式，按照公共产品的特点进行支出责任划分，对某类公共产品在不同层级政府之间做出明确的分工和界定；另一类是“纵向”划分模式，根据责任要素在政府间进行划分，责任要素可分解为决策权、执行权、监督权与支出权，相应可将同一公共产品的不同责任要素在政府间进行划分。西方国家大多采用“横向”划分模式，我国目前采用“纵向”划分模式，中央集中决策权，地方承担执行权，支出责任则由各级政府共同承担。何逢阳(2010)也指出了对于事权类型根据层级特点进行简单划分不适合我国政府职能“职责同构”的国情，根据事权的来源不同，将事权划分为显性(法定)事权和隐性(委托性)事权两大类。显性(法定)事权是指根据法律法规的规定中央与地方各级政府应该承担的事务。隐性(委托性)事权是上级政府部门委托给下级政府部门的事务。所以，从名义上看我国的事权划分有较为规范的文本，但是在实践中会出现上级政府通过事权指派或下放将难以清晰界定的事权安排给下级政府的情况。马万里(2013)将多中心治理理论引入政府间事权划分领域，认为事权划分新逻辑取决于两个维度：纵向—中央、地方财政分权架构下的纵向公共品供给职责配置；横向—政府、市场与非营利组织公共品供给职责横向分工两个维度。在这个框架下，纵向分权要求清晰划分全国性公共产品与地方性公共产品，以及中央和地方共同承担负责的公共产品；横向分权要求各级政府利用市场组织与非营利组织的优势，满足民众对公共产品的需求。

三、关于事权和支出责任划分的特点与问题

(一)事权与支出责任划分的特点

当前我国所处的发展阶段，由于公共风险的扩大导致政府职能不断扩张，政府职能正从“经济增长”为主，向经济、政治、社会、生态等多方面统筹兼顾转变。为了能够让财力与事权的匹配更加稳定，就需要细化中央与地方的支出责任，从而提高整个政府的效能(刘尚希，2010)。现阶段我国政府职能具有明显的初级、中级、高级职能并存的转轨过渡特征和“赶超”模式特点(宋立，2007)。表现在支出方面为政府用于经济建设和行政费用支出比重较大，而用于基本公共服务和民生支出比重较小(宋立，2007；周天勇、谷成，2007；楼继伟，2013)。从各级政府事权重点来看，中央政府的职责以高级即积极职能为主，省级政府的职责以高级和中级职能为主，地市级政府的职责以高级和中级职能为主，中央、省级和地市级政府的首要支出都是基本建设，只有县乡政府以中级职能为主(宋立，2007)。

(二)“职责同构”和事权重叠交叉

朱光磊，张志红(2005)认为，我国政府职能在纵向上配置的特点可概括为“职责同构”。“职责同构”是不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。职责同构是计划经济时代的产物，在向社会主义市场经济体制过渡的过程中，由“职责同构”导致的“全能型”政府，严重地阻碍了全国统一市场的形成，也限制了市场机制作用的发挥，不利于地方发展。宋立(2007)，周天勇、谷成(2007)指出，各级政府间事权交叉重叠、支出责任重点不明确。除了少数事权之外，各级政府的职责并没有明显区别，地方政府的事权大多是中央政府的事权延伸或细化，形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面，分工主要是相应的支出比例的大小。楼继伟(2013)指出，中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育等事项的职责和支出责任实行共同承担的办法，不少事项以中央按一定比例负担的方式对地方补助，职责重叠、共同管理、使得中央与地方通过各种形式进行博弈，造成职责不清、互相挤占或者双方都不管、无从问责。

(三)事权配置错位问题

楼继伟(2013)指出，目前我国中央与地方政府间事权与支出责任划分存在“错位”的问题，一是应该中央负责的事务交给了地方处理。如国际界河的保护、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理，部分公共安全、食品药品安全等方面。二是属于地方管理的事项中央承担了较多的支出责任。对于地方管理的任何事项，中央都可以无条件介入，并给予财政补助。既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务，也为有关部门寻租创造了机会。赵云旗(2005)、汤火箭(2012)等也有相似的观点和论述。

(四)事权重心下移

宋立(2007)认为，我国基本公共服务事权重心设置偏低，地方政府尤其是基层地方政府承担了超出其负责范围的支出责任，政府事权配置的重心偏低导致各级政府承担的事权责任与其收入和行政能力不对称。汤火箭(2012)指出由于我国各级政府之间存在行政隶属关系，上级政府习惯性地将事权下移，导致出现政府层级的越低事权越多的不合理现象。楼继伟(2013)指出中央事权明显不足，2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，事权履行的过度下沉，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。

(五)横向部门间财政关系缺乏规则导致事权划分问题

在我国当前的行政体制下，政府的职能履行需要通过具体的部门，而各部门出台政策主要考虑的必要性和收益大小，往往没有经过充分的风险评估和财力论证，上级各个部门点菜与上级财政所能提供的财力之间缺乏协调，导致支出责任处于严重不确定性状态，上级部门引发的事权调整与财力配置不对称，导致下级政府无力承担(刘尚希，2010)。

四、事权与支出责任划分的思路和方案

针对我国政府间事权和支出责任划分出现的问题，学界提出了许多改革的思路和方案，现归纳如下。政府间的事权和支出责任的履行，是为了提供公共产品和公共服务，根据公共产品的层次性和收益范围，提供全国性的公共产品的职责可以划分为中央事权，提供地方性公共产品的职责可以划分为地方事权，提供混合型公共产品的职责可以划分为中央与地方混合型事权。由此，中央事权划归中央政府负责，地方事权划归地方政府负责，混合型事权由中央政府委托地方政府负责，混合型事权所需经费可以按比例通过转移支付实现(文政，2008)。贾康(2007)认为，要从贯彻分税制和财政层级改革的整体框架下进行事权划分。在五级政府框架下，省级以下地方政府实际上没有建立分税制财政体制，省以下财政体制大多以分成制和包干制的形式存在。所以，要在1994年分税制财政体制改革的基础上，减少政府财政层级，如已经推行乡财县管和省直管县改革，将分税制改革彻底贯彻到省以下，并在此基础上，重点改革投资事权，进一步理清政府间事权，最终“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排。楼继伟(2013)认为，政府事权划分要在“中央政府主要负责国家安全、经济稳定和收入再分配，地方政府主要负责资源配置(提供公共服务)，中央政府承担或参与全国性公共产品和具有大范围规模经济和空间外溢的活动”的大框架下，以外部性、信息复杂程度、激励相容“三原则”作为标准进行划分。事权在各层级政府的配置方面，楼继伟(2014)提出，首先要明晰各级政府事权配置的着力点：强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权；强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责；强化市县政府执行职责。同时，基于中央层面对中央与地方事权和支出责任划分提出了调整的原则和具体对策：适度加强中央事权，明确中央与地方共同事权，明确区域性公共服务为地方事权，调整中央和地方的支出责任。具体上收到中央的事权包括：部分社会保障责任；部分公共卫生职能；部分教育职能；部分司法支出责任；部分跨区重大项目的建设和维护职能；部分关系社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场统一标准的管理职能；国防、边境安全、界河管理等关系国家安全的支出责任。马万里(2013)认为，在多中心治理模式下，政府间事权划分首先应明确全社会的公共品供给范围(或数量)，其次将政府公共品供给职责在中央与地方政府间进行纵向分解，最后再由政府、市场与非营利组织合作，进行公共品供给的横向分工。具体来说，应从以下三方面展开：一是更为合理、明确地划分事权和支出责任，应明确各级政府的责任范围，避免事权下移。二是使原本应由哪一级政府承担的事权各自“归位”，实现事权划分的“纵向到底”。三是将事权在横向上向市场和非营利组织“分解”。大力培育和发展非营利组织，鼓励和支持市场与非营利组织参与公共品供给，对各级政府职能进行剥离与“瘦身”，减轻基层财政负担和支出压力。刘尚希(2010)认为，我国事权与支出责任划分、界定应基于目前政府间“委托—代理”、“责任共担”的实际情况，从纵向的角度进行事权和支出责任的划分，将事权按照要素分为决策权、执行权、监督权和支出权，并分权至各个层级政府，公共事务决策主要在中央政府，地方政府要明确执行成本。具体来说：一是要细化中央和地方政府间支出责任划分。划分支出责任的原则是在分税制的基础上使中央与地方的事权的增减与财力的增减相一致，在“中央决策、地方执行”的整体框架下，下级政府承担的事权和支出责任都要安排合理的支出来源。二是理顺与规范横向的政府间财政关系。应进一步改革中央各个部门设置，推行大部制，减少职能交叉和模糊。同时，中央各部自己能干的事情自己干，不委托给地方，让预算对中央及其各部门的决策真正形成约束。三是细划省以下政府间支出责任。建立地方辖区财政责任制度，增强地方财政辖区责任意识，做好省以下的支出责任划分，促进辖区范围纵向的和横向的财政平衡。中国国际经济交流中心财税改革课题组(2014)将政府间财政关系的目标定位在“扁平化”框架下建立中央、省、市县三级政府间职责与财权的划分体系，把政府职能分为五大类，即国家主权和政权运转类、民生保障和公共事业类、公共设施和市政工程类、市场监管和经济调节类以及国有资产和公共资源类，并在此基础上细分出十五项政府基本职责。同时，按照职责的承担主体标准，将政府职责分成独立承担职责、共同承担职责、上级政府委托性职责和上级政府引导性职责等四类。其整体的改革思路为：一是细化各级政府的职责类型，要做到一级政府明确承担其独立承担的职责，并将上级委托性职责和引导性职责作为辅助，改变过去各级政府“共同承担”职责为主的情况。二是中央政府上收部分由地方政府承担的职责，包括司法、国税、边境、边防、海关等中央机构的工作设施费用。三是中央政府本级独立承担的职责由中央自身的机构完成，如果自身机构能力不足，应建立相关的建立垂直派出机构，负责直接支出和监督的职责。四是按照三级政府的行政层级来划分政府职责，中央政府提供基本公共服务，负责“兜底”，明确市县级政府功能，将其定位于提供改善性公共服务、市域内基础设施、当地治安等。

五、简要评价

事权和支出责任划分一直是财政体制改革的重点内容之一，自1994年分税制以来，我国学者就对事权和支出责任的划分进行了长期的研究和探讨。十八届三中全会提出要“深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的财政体制”，事权和支出责任划分也就成为当前理论界研究和实际部门关注的重点。许多学者对事权和支出责任的内涵、划分方式、难点与问题作了深入的理论探讨，并针对出现的问题提出了一些改革的思路和方案。但是当前的研究大部分还属于理论层面的探讨，或者处于理论思路的拓宽阶段，并没有针对实际中的问题进行调研求证，所以改革思路和方案的可行性值得商榷。当前的事权和支出责任划分研究大多在财政学领域，事权和支出责任划分也被当作是财政体制改革的一部分。但是事权和支出责任牵涉面较广，涉及政府职能、行政体制改革、政府层级设置、立法等方面，仅从公共经济学和财政学的角度进行研究理论视野相对较窄，在实际改革层面上仅从财政体制角度推进，会缺少整体改革的联动效应，甚至阻碍重重。所以，今后事权和支出责任划分的研究要从学科视野和实际改革两方面同时推进，才能取得较好的研究成果，并推动实际改革的进行。