中国税制改革应凸显现代财政的公共性——兼谈房产税改革的路径选择

李 琦，赵惠敏，孙 静

（1.吉林财经大学税务学院，长春130117；2.长春市二道区国税局，长春130033）

中国税制改革应凸显现代财政的公共性
——兼谈房产税改革的路径选择

李 琦1，赵惠敏1，孙 静2

（1.吉林财经大学税务学院，长春130117；2.长春市二道区国税局，长春130033）

深化税制改革是现代财政制度建设的重要内容，新一轮税制改革应突破传统思维模式，转变政府税收观，将现代财政的“公共性”充分运用于税收制度建设领域，以全面推进市场化改革进程。房产税改革应以“公共性”为价值目标，满足民众共同需求，维护民众公共利益，促进公平竞争和正义分配，构建合理规范的中央与地方政府间关系，实现国家治理体系和治理能力现代化。

财政；房产税；公共性；税制改革；公共财政

十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，使财政的功能远远超出经济范畴，成为国家全面覆盖政治、经济、社会、文化、生态和党建各个领域的综合性制度安排。这是实现社会公平公正、促进经济持续稳定发展的必然要求，也是实现国家由经济治理转向社会治理的根本保障。深化税制改革是现代财政制度建设的重要内容，新一轮税制改革应突破传统的税改思维模式，转变政府税收观，将现代财政的“公共性”充分运用于税收制度建设领域，以全面推进市场化改革进程。房产税改革涉及千家万户，既关系到民生与财富分配问题，又关系到地方政府税源与财政能力问题。因此，加快房地产税立法并推进房产税改革，促进公平竞争和正义分配，构建合理规范的中央与地方政府间关系，对于建立现代财政制度、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

一、重新思考房产税的理论基础：公共财政的“公共性”

公共财政是指以提供公共产品与服务、满足社会公共需要为目标，通过政府收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能的公共经济活动。公共财政的本质特征是“公共性”，“公共性”的基本要求是最大程度对民众利益负责，在政府活动中体现公共性，满足全体人民的公共需要，实现基本公共服务均等化，努力缩小地区间生活水平差距。“公共性”是现代国家财政活动的价值基础，它要求政府在公共收入与支出活动中必须按照公共利益要求进行，在国家政策制定过程必须最大化体现“公共性”特征。房产税改革应以“公共性”价值理念为目标，才能保证政府财政收支行为不发生扭曲，满足民众共同需求，维护民众公共利益。

1.“公共性”价值理念源于马克思社会需求理论

马克思将社会产品①分为满足“个人需求”的产品和满足“社会需求”的产品两部分，其中，“社会需求”即是“社会共同需求”，由提供共同生产条件的公共工程和履行社会职能的公共事物构成，是人类社会必不可少的需求，维持着社会存在与发展。社会需求的满足主要通过公共产品供给来实现，马克思从国家职能的角度提出，公共产品供给是政府职责，“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税”。［1］因此，从这个意义上可以说，赋税是社会公共的“生产费用”。公共产品在供给和消费过程中具有公共性，不仅表现在社会需求内容、结构的共同性上，而且还表现在社会需求利益的共享性上。满足社会共同需求的公共产品供给由于受生产力、生产关系制约，在不同的经济发展阶段对维护社会正常运行的基础性产品、促进经济发展的经济性产品和促进社会进步的社会性产品的选择与组合可能有所不同，但都是为了满足社会群体的需求和发挥调节特定社会关系的作用，其根本目的是让全体社会成员平等地共享社会利益，而不是独占或者个人满足。

2.“公共性”价值理念体现为房产税收入来源的广泛性

税收收入来源的统一性和广泛性是税收公共化的体现，更是公共财政制度构建的基础。［2］亚当·斯密指出，“每一个国家的国民，应该尽可能按照他们个别的能力，比例奉献维持政府所需的收入。”［3］这意味着税收应由全体国民依据他们在国家的保护下所获得收入或拥有财产的多少，按比例向国家缴纳公共服务支出，纳税主体具有普遍性。相应地，房产税也是如此。费雪（Fischel）认为，房产税应由享用地方政府提供服务的广大房产所有者共同支付。［4］

3.“公共性”价值理念明确了房产税的支出方向

现代财政制度建设要求公共产品的供给要满足社会公共需求，真实反映纳税人的需求意愿，真正贯彻财政的“公共性”价值理念。依据蒂布特（Tiebout）建立的“地方公共支出理论模型”②，汇集地方居民的偏好，确定地方政府支出方向，提供满足本地居民需求的公共产品和公共服务，并依据“受益论”③，由当地民众承担地方公共产品和服务的供给成本，在政府支出和收入之间建立必然联系［5］。奥茨将（Oates）受益论引入到房产税改革中，他认为，房产税既然是由房屋所有者缴纳的，那么其税收收入自然要直接服务于当地纳税人用于房屋维修、周围道路修建及服务设施建设等公共性服务上。［6］我国房产税的支出方向应主要以提供满足民众需要的公共服务为主，侧重地方基础教育与高职教育、地方医疗卫生保健、公共交通及地方安居保障性住房等民生支出。

房产税改革是一项公共政策供给，可以视其为一类特殊的公共产品，要求政府在制定和执行公共政策时要以实现公共利益为目标，运用公共权力，回应社会民众的公共需求。房产税改革必须符合地方民众的意愿并代表广大民众的利益，建立科学的决策机制，提高民众参与决策的程度，把改革的出发点和着眼点集中在公共利益合理分配上，真正实现和贯彻公共政策的“公共性”原则。

二、房产税改革“公共性”选择：基于民众的共同需求

房产税改革涉及到公共政策的制定和执行，而公共政策能否颁布实施及实施成效如何取决于政策主体——政府和政策客体——民众两个关键要素的意愿和需求的契合程度。沪渝房产税试点未达成民众与政府的意愿一致，除缺少法理基础、征管效果不佳等原因外，主要是房产税支出用途不明确，民众没有体会到缴税的受益性，只有承担了缴税的义务，没有行使参与决策和监督的权利，未真正体现房产税的“公共性”原则。

1.民众渴望获得与经济社会发展水平相适应的公共产品与服务

改革开放后，中国经济取得了令人瞩目的成绩，从总量上一跃成为全球第二大经济体，并实现了由生存型社会步入发展型社会的历史性跨越。然而，中国经济总水平的快速增长并没有带来公共产品和服务供给水平的同步增长，中国仍然面临着全社会公共需求所呈现出的全面快速增长的客观趋势和公共产品与服务供给相对短缺之间的矛盾。尽管我国经济总量居于世界前列，但与美国、日本等发达国家相比，民众享有的公共产品与服务的数量和质量明显偏低。而且在唯GDP政绩观的影响下，地方财政支出一直存在着重经济建设支出而轻民生支出的倾向，这导致我国教育、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域的发展相对滞后，许多涉及社会民众生存和发展的基本公共需求得不到有效满足。房产税属于直接税，地域特征显著，税源相对稳定且充裕，便于地方政府筹集资金补充地方公共产品和服务供需缺口，提高财政民生支出比例，完善地方政府财政支出结构，满足本地民众对教育、医疗卫生、社会保障和环境保护等公共产品和服务的需求，使民众个体缴税的“利益”表现为直接受益，使“公共产品”、“公共需要”与直接“受益性”相一致。

2.政府需要更有效率地提供满足公众需求的公共产品与服务

2008年金融危机后，在全球经济萎靡的背景下，地方政府为了摆脱经济不断下滑的趋势，在有限的财政资金的支出上更加偏重经济建设部门，而降低了对教育、医疗、社会保障等民生服务部门的支出比重，导致投资消费结构失衡扩大。在未来5～10年，中国经济发展的目标将由“保增长”调整到“稳增长、调结构、惠民生”上，地方政府也将由经济建设型政府向公共服务型政府转型，在定位自身的职能时，地方政府要以满足全体人民的利益需求为基本目标，以提供基本公共服务为核心。然而，地方政府要完成向公共服务型政府的转型，资金将是其面临的困难之一。我国地方政府的财政收支缺口一直很大，收不抵支在全国各地普遍存在，地方财力亟待充实。房产税的开征可以有效地改善地方政府的财政收支失衡问题，有利于地方政府建立规范的地方筹资机制，使筹资渠道更加阳光、民众享受公共服务更为直接。同时，房产税改革也有利于地方政府优化本地投资环境，完善公共服务，从而提升本地不动产价值，扩大地方税源，有效解决地方政府财力不足的问题，进一步提高公共服务能力。从公共治理的角度看，地方政府收入和支出的合法性主要反映在公共服务的供给上，让民众从地方公共服务中直接受益，才能真正体现公共财政的“公共性”价值理念。［7］

3.“以支定收”履行政府公共服务职能

房产税改革是当前地方政府服务民众、改善民生的重要举措。马克思主义公共产品理论坚持社会主义公有制为主体，人民当家作主，通过开展社会调查，集中民众的公共需求偏好，协调政府、企业、个人各方经济利益，实现公共产品与服务供需平衡及国民经济综合平衡。

（1）确定地方政府基本公共服务支出规模

在多级政府管理体制下，政府职能是由各级财政共同完成的，中央政府主要承担收入分配和稳定经济的职能，而在地方资源配置方面，地方政府比中央政府更接近本地居民，了解地方实际情况及民众偏好，更能有效提供符合当地居民需要的公共产品。房产税的受益性决定其适宜成为地方政府的主体税种。地方政府依据本地经济社会发展目标和居民实际需要，提供地方性公共产品和服务的供给，具体包括医疗保障、失业保障、居民福利保健、义务教育、医疗机构建设与运转、社区卫生服务、警察与消防、交通设施、环境改善等项目。［8］美国房产税收入支出主要花费在地方政府在本辖区内公共产品的提供上，加拿大地方政府支出主要用于改善城乡基础设施、教育、兴建廉租住房、发放家庭补贴、支持养老保险、医疗保险等社保福利事业。贾康认为，房产税费改革与地方政府职能转变的关系较大，现阶段我国基本公共服务支出水平不高，政府社会服务职能没有充分发挥。［9］房产税征收标准首先应按照政府提供基本公共服务标准，测算地方政府支出规模，以支定收；再依据房产登记结果获取存量房产信息，确定房产税征税范围，确保在当前财政体制下地方政府财政自给能力。［10］理论上，政府基本公共服务支出（PE）满足：PE＝LI＋TP－EE，其中，PE表示地方政府基本公共服务支出，LI表示地方政府本级收入，TP表示上级政府转移支付，EE表示政府经济建设支出。可见，地方政府的公共服务供给水平主要取决于三个因素，即：地方政府本级财政收入；地方政府获得的中央转移支付，这是分税制下地方政府的重要收入来源；地方政府用于经济建设方面的支出，这一项与地方公共服务供给存在此消彼长的关系。我们强调地方政府要转变职能，就是要减少地方政府对经济的干预，而增加对民生的服务力度。

（2）测算民众可承受房产税的税负水平

安体富、王海勇认为，征收房产税不应增加民众实际负担能力。［11］居民缴纳房产税的资金来源应按现行税收制度完税后的家庭可支配收入计算，衡量居民负税能力应综合考虑居民可支配收入、家庭恩格尔系数、家庭消费性支出及家庭收入结余等因素。国家统计局公布的城镇居民年人均可支配收入、年人均消费性支出数据显示，中国居民收入逐年提高，恩格尔系数逐步下降，居民人均收入结余绝对值和相对值（居民人均收入结余占可支配收入的比例）不断提升，即居民储蓄或投资能力增强，这表明居民的负税能力逐步提高。根据2010年统计数据计算，我国分省年人均结余相对指标最低仅为20.92%，因此，居民负税能力上限只能是可支配收入的20%。［12］根据公式：PT＝（Y－CE）*TR，其中，PT表示房产税收入，Y表示家庭可支配收入，CE表示家庭消费性支出，TR表示房产税税率，房产税收入由三个要素决定，一是地方居民的收入水平，取决于人均GDP增长状况；二是家庭消费支出，包括家庭日常衣食等消费支出和健康保健、再教育及补充养老支出，如果地方政府能够建立设备齐全的社区医院或保健中心，兴建完善的老年公寓，居民就能够减少此类家庭服务支出，从而扩大房产税税基；三是税率，借鉴国际社会房产税占家庭收入比例，结合我国实际情况，合理确定房产税税负水平。民众可承受的房产税税负水平应与地方政府公共产品供给相匹配，这是民众与政府意愿契合程度的衡量尺度。

三、结论与展望

1.房产税改革应强化政府的社会服务职能

历史上受国家分配论影响，我们曾过度强调税收的无偿性，片面夸大纳税人依法纳税的义务，弱化纳税人用税的权利，政府部门只有权利畸形的征税观，没有服务广大纳税人的正确用税观。现代财政制度更注重财政的“公共性”价值理念，不仅要求在财政活动上要体现“公共性”特征，而且在财政收入和支出范围上也要体现“公共性”特征。既然政府提供公共产品与服务所需资金来源于民众纳税，那么税收支出就应体现“公共性”原则，立足于满足民众的公共需求。房产税是为数不多的直接税之一，涉及到老百姓的切身利益，因此对房产税使用情况的关注会更多一些，地方政府一定要科学管理和统筹分配房产税收入，使之更有效地直接用于地方公共产品供给和公共事务支出上，满足关系民众切身利益的公共需求，切实履行社会服务职能。

2.房产税改革应有利于回归房产自然属性

房产由于受土地资源的约束，其供给是有限的；而房产作为人类生活的必需品，其自住需求又是刚性的。城市化的快速扩张引致住房刚性需求进一步增长，资本市场的缺失又引致并扩大了房产的投机性需求。从供求分析的角度看，房价或地价由需求曲线的位置决定，开征保有环节房产税将会增加投机性住房的持有成本，减少投机性住房的需求，部分投资性住房将会重新进入到房地产市场，加大房屋供给，从而平抑房地产价格。从资本总量分析的角度看，对房地产征税相当于对资本征税，能够降低持有房产的边际收益，有效抑制房地产投资与投机行为，削弱房地产的资产属性。科学设计房地产税收制度，可以纠正房地产市场失灵，消除房地产市场“虚拟化”因素，使房地产市场从资本品市场回归到消费品市场。

3.房产税改革应有利于体现其受益性

房屋产权是一种凭借国家法律制度而存在的资源，其实现必须依赖政府提供的诸如消防和治安保护等公共服务，从某种意义上讲，房产税是房产所有者对政府提供服务的一种补偿，房产所有者理应向政府交纳房产税；政府修筑房屋周围的道路、建立高质量学校和完善的医疗机构，会提高房屋资产价值，使房产所有者在居住环境和房产保有价值中受益。因此，将房产税收入直接用于地方政府公共服务供给比其他税种更有效率，更利于民众接受。房产的地域特征与房产税的公共属性将地方公共产品和服务的生产与供给资金的筹集直接联系起来，使房产税纳税人不仅有纳税的义务，即筹集地方公共产品和服务的供给成本，还拥有与义务相一致的权利，即公共产品和服务的选择权、受益权。房产税直接体现了公共产品的受益性原则，是政府提供公共产品与服务和民众纳税意愿的本质契合。

注 释

①马克思在《资本论》中指出:“在任何社会生产（例如，自然形成的印度公社，或秘鲁人较多是人为发展的共产主义）中，总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人的消费，另一个部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能”。（《资本论》第3卷，北京:人民出版社，1975年版，第992－993页）

②蒂布特在《一个关于地方支出的纯理论》中写道:“政府的目的是确定消费者对公共产品的需求，然后对居民收取相应的税收，在物品和服务方面的收入——支出模型是与食欲消费者偏好相适应的。支出目标与收入方面的支付能力相结合，得到了我们今天的预算。”（Charles M.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.The Journal of Political Economy，1956，64（5）.）

③奥茨指出:“地方政府应该最大程度满足民众需求，因为民众会权衡他们从地方公共服务项目中获得的利益与其承担的纳税义务成本，然后选择能使其收益大于成本的地方定居。”（Oates，W.E.The Effects of Property Taxesand Local Public Spending on Property Values:An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis［J］.Journal of Political Economy，1969，77（6）.）

［1］马克思恩格斯全集:第21卷［M］.北京:人民出版社，1965:195.

［2］张馨.税收公共化:财政公共化的起源与基点［J］.涉外税务，2003，（5）.

［3］亚当·斯密.国富论［M］.谢宗林译.北京:中央翻译出版社，2011:961.

［4］FischelW.A.Property Taxation and the TieboutModeh Evidence for the Benefit View From Zoning and Voting［J］.Journal of E-conomic Literature，1992，30（1）.

［5］Charles M.T.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.The Journal of Political Economy，1956，64（5）.

［6］OatesW.E.The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values:An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis［J］.Journal of Political Economy，1969，77（6）.

［7］赵惠敏，李琦.中国房地产税改革取向研究［J］.当代经济研究，2014，（9）.

［8］夏杰长.我国开征物业税的效应与时机分析［J］.税务研究，2004，（9）.

［9］贾康，刘微.土地财政:分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制［J］.财政研究，2012，（1）.

［10］马万里.健全财务与事权相匹配的财税体制［J］.管理学刊，2013，（2）.

［11］安体富，王海勇.我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究［J］.经济研究参考，2005，（43）.

［12］刘淑娟.居民负税能力与房地产税改革［J］.前沿，2012，（11）.

责任编辑：孙立冰

F810.42

A

1005－2674（2015）11－086－05

2015－08－30

定稿日期：2015－09－20

吉林省社会科学规划项目（2014B162）

李琦（1971－），女，吉林白城人，吉林财经大学税务学院副教授、硕士生导师，主要从事财税理论与实务研究；赵惠敏（1965－），女，吉林榆树人，吉林财经大学教授、博士生导师，主要从事财税理论与实务研究；孙静（1982－），女，吉林白山人，长春市二道区国税局科员，主要从事财税理论与政策研究。