中国农村“就地城镇化”的影响因素及动力机制研究

○王 帆 胡恒钊

在城乡一体化的背景下，乡村地区人口没有通过大规模的流动和空间转移而实现向城镇化的转变，这在我国改革开放以来的城镇化进程中表现得尤为突出，在当下称其为“就地城镇化”。“就地城镇化”在中国城镇化整体进程中扮演着重要的角色，它对于全面、深入地揭示人类近期聚落演变过程的规律和城乡发展规划都具有重要的意义。

一、中国农村“就地城镇化”的影响因素

（一）户籍制度的变革

户籍制度影响着“就地城镇化”的发展。1978年是中国改革开放的分水岭，也是户籍制度的重要转折点。改革开放以前实行严格的户籍管理制度，以法律的形式限制农民进入城镇，在城镇与农村之间建筑了一条无形的鸿沟，影响了中国城镇化的进程。但与此同时，严格地控制流动人口，也使得大量的剩余劳动力被迫就地消化，促进了“就地城镇化”的萌芽。改革开放以后，户籍制度改革的力度加大，例如，1984年国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，农民可以在自理口粮的条件下到县城所在地以外的小城镇寻找就业机会并居住。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》又提出，“为了深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”[1]。户籍制度改革力度的不断加大，削弱了将农民束缚在家乡的作用，也就削弱了户籍制度对“就地城镇化”的影响。但户籍制度在一定程度上仍然促进着“就地城镇化”的存在和发展，因为与户籍制度配套改革的公共服务领域和社会保障制度的不完善，依然有相当多的农民选择在乡村地区实现就地转型。

（二）政府的调控、产业规划和公共基础设施规划的全面性

任何国家和地区的城镇化都离不开政府的干预和政策的引导。发达国家从 20世纪初期或中期开始，逐步实行城乡协调发展的道路，这与其政府理念的确立和各种政府行为以及各种制度的安排是分不开的，尤其是土地制度和户籍制度对城镇化起着促进和推动的作用。在“就地城镇化”过程中，会伴随着农民的小生产意识和局限思想，对城镇化意识缺乏准确的认识，需要政府统筹安排，把握整体发展战略、发展方向和有效路径，引导村民积极参与，逐步发挥其主体作用。传统产业规划遵循的是“城市工业、农村农业”思维，尽管近年来这种状况有所改善，但并未发生彻底的改变，从而忽略了农村中非农产业的发展。还有上面阐述的地权冲突，直接导致广大城乡融合区域的许多企业要么很难集中布局，要么因无法审批而处于违法用地的尴尬境地。与之对应的公共基础设施的规划，城市的配置类型比较齐全，而农村设施配置类型相对较少，标准与城市差距甚大。可以想象，如果广大的城乡融合区按乡村标准来配置基础设施，事实上很难满足这些地区“就地城镇化”带来的经济发展的客观需要。

（三）经济环境、自然环境和社会文化坏境的构建

地区的经济发展和城镇化建设是一个相互促进、相互制约的过程，良好的经济环境可以加快城镇化建设的进程，城镇化的大力发展又可以推动构建更好的经济环境，推动地区经济快速发展。同时地区的经济实力和产业结构的合理构建推动着“就地城镇化”发展。经济环境的良好搭建为交通通讯条件改善提供较大便利，可以使就地城镇过程中的城乡关系“时空压缩”，促进城镇化活动向农村渗透，从而形成“就地城镇化”条件下的空间发展格局。“任何城镇占据一定的土地空间，要与周围的天然环境发生物质和能量的转换”[2]。尤其是“就地城镇化”对当地的自然环境的依赖更加明显，区域的地理环境状况是“就地城镇化”发展的基础和背景。“就地城镇化”过程中的自然资源的合理利用和环境状况的有效保护，对其发展起着重要的影响。人口密度在“就地城镇化”中具有作用。较高的人口密度和较大的人口规模是城镇化的重要表征指标之一，也是城镇区别于农村的最根本特征之一。新玉言在《国外城镇化比较研究与经验启示》一书中写到：“早期人类聚落主要是农村聚落，由于农业人口承载力低下，农村聚落规模很小。随着农业效率逐步提高，人类活动的人口承载力变大，当大到一定程度，城市开始形成。”[3]可见人口规模和密度与经济发展密切相关。城镇型基础设施与公共服务设施是城镇的重要标志之一，而这些设施的提供和正常运营需要一定的人口支撑，一定的人口成为城镇发展的重要条件之一。在一定范围内，拥有高人口规模的城镇可以提供更好的基础设施、比较完善的生产技术及劳动力市场，就有较高的经济效益，在一定人口规模基础上产生的人口城镇化将推动社会经济的快速发展。

（四）土地制度的完善

我国实施的是土地国家所有制，农村土地归集体所有。在城乡二元体制下，农民迁移至城镇定居需付出很大代价，不仅不能享受城镇居民的平等待遇，还要丧失土地带来的福利。在我国农村的社会保障制度还不完善的条件下，土地实际上扮演着社会保障的角色，让农民心理上和物质上有所依靠，这使得农民也不愿意失去这个保障而选择就地转型从事非农行业，由此推动了“就地城镇化”的发展。城市化伴随着城市向农村的扩张并将农用土地转化为非农用地，中国改革开放以来的高速发展是以家园的消逝为代价的。当前，新一届领导人更是将城镇化上升到国家战略的高度，土地问题再次引发学者政策分析家和官员的热烈争论。其实，在有关农村的研究中，土地问题是重点研究中心。其中对于土地的所有权问题，都没有给出一个明确的界定，这就导致地权冲突，影响城镇化的进度。在目前所有的关于地权法律，对农村土地所有权的解释主要是《土地管理法》第十条规定:“农村集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。”[4]“集体到底指的是哪个主体？集体产权到底是何种范畴意义上的？问题的症结即在此处。集体在现实中缺少一个相对应的主体。产权主体的模糊导致不断的农民的非理性维权”[5]。

（五）农业的现代化进程

新型的城镇化对于传统城镇化来说是更有质量的城镇化。农业的现代化进程直接关系到“就地城镇化”的水平发展。党的十八大强调城镇化与农业现代化的协调发展，提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。推动四化的协调发展，是我们国家在经济现代化发展中作出的重要战略部署。通过经济结构的不断调整和深化，我国的工业化和信息化协调发展，随之城镇化也在快速发展，然而农业现代化发展却相对滞后。如果农业现代化的发展跟不上工业化、信息化和城镇化的发展，非但农业现代化得不到有利发展，同时也影响工业化和城镇化的协调实现。因此，必须重视农业现代化在“四化”协调发展中的地位，着力推进农业现代化，加快实现现代农业发展。

（六）民营企业素质的提高

随着中国市场经济和乡镇企业的不断发展，民营企业大量涌现，在国民经济的发展中发挥了重要作用。但是，当前的民营企业在发展的过程中也存在很多问题。民营企业当今面临的宏观环境和微观环境都发生了很大的变化，尤其是国家加强了环境的立法和员工劳动权益的保障，使得民营企业在发展过程中需要特别明确当前的国家法律法规的界限。同时，当前面临的是全球经济的动荡，伴有国内和国际合作的碰撞，使得国家对民营企业的经营要求更为严格。民营企业在发展过程中，由于自身体制和发展的局限，缺乏对当前市场经济活动和动向的清楚认识，以及缺乏对市场经济手段的合理运用，这些条件的限制都会制约其在“就地城镇化”中的发展。

二、中国农村“就地城镇化”的动力机制

（一）“就地城镇化”的宏观动力机制分析

1.乡村的内部驱动力

全面和深入地把握乡村集体和个人资金在“就地城镇化”中的作用，必须在乡村变革和发展的动力这一更为宽广的视角下对其进行考察。在传统的城镇和区域发展理论中，乡村区域的变革和发展主要是由外部力量所推动。然而在中国的“就地城镇化”，尤其是发展的早期，乡村向城镇的转型动力却主要来源于乡村内部。

首先，当地居民形成了较强的革新意识和企业家精神。“就地城镇化”的一个重要特征是人口高度密集，在早期有了剩余劳动力，这些从土地解放出来的劳动力去外地做生意，使一部分人有了敢为天下先的革新意识以及后来发展中所需的企业家精神和经商办实业的技能。在以后遇到有利的时机，他们会抓住商机带动区域发展。其次，通过农村内部积累的资产发展乡镇企业推动“就地城镇化”的发展。在早期通过乡村自身内部的积极创造和发展，通过乡镇企业发展吸收周边地区的剩余劳动力，推动农民向市民的转化，完成了早期的资金积累，促成乡镇企业异军突起，这被邓小平称为农村改革中“完全意想不到的最大收获”[6]，其为“就地城镇化”的发展提供了早期动力。

不同的资金来源在很大程度上塑造着中国城镇化的进程与模式。建国以后至改革开放之前，中国的区域发展战略有着强烈的城市偏向，大量的的国家投资基本上集中在大中城市，小城镇和乡村基础设施建设、产业发展水平严重滞后，城镇化进程十分缓慢。改革开放以来，中国的城镇化和区域发展战略有所调整，小城镇和乡村区域的发展得到重视和鼓励，但国家对乡村区域和小城镇的建设资金投入仍然有限，国家贷款的限制条件苛刻，两者对乡村城镇化的拉动作用十分微弱。乡村向城镇的转型革新动力和资金都主要来源于乡村。在一定条件下，农村地区有着推动自身发展的内驱力，而并非像一些传统理论所认为的只能被动接受城市地区的辐射。这种源自乡村的内部驱动力，推动着“就地城镇化”的发展。

2.外部驱动力

众所周知，规模巨大的外商投资在改革开放以来中国社会经济的发展中发挥了重要作用。与外资在其他国家向大城市集中的趋势不同，外资在“就地城镇化”发达地区强化了以分散为特征的乡村——城镇转型过程。早期投资资料表明，尤其是沿海城市，海外华人华侨和港澳台同胞是中国大陆外商投资的主要来源，他们为中国大陆在吸收外资上的巨大成功作出了贡献。“就地城镇化”发达地区当地政府努力在吸引外资尤其是港澳台外资中发挥重要作用。当地政府应充分发挥侨乡优势，大打亲情牌，依托海外关系网，动员与吸引外商到本地投资办厂。

外商投资是“就地城镇化”的一个重要资金来源，外商投资区域早期主要集中在广东、福建、珠三角等沿海沿边城市，推动沿海农村的“就地城镇化”。外商投资的早期主要是华人华侨和港澳台的投资，他们投资更多的因素是“乡愁”因素，在他们有成就之后，想为自己的家乡发展贡献自己的一分力量，他们更熟悉自己家乡的风土人情、方言和人际关系，使他们在当地投资办厂更加顺风顺水。同时，沿海地区的政府也努力吸引外商尤其是港澳台的外商投资，打亲情牌，吸引外商在本地投资建厂。随着国家政策的调整，“十二五”以来很多外资相继投资中部地区，中部各省引进的外资数量和规模都在不断上升，引资渠道也在不断扩宽。同时，中部地区也在积极承接东部沿海地区的产业转移，扩大利用外资的规模。

（二）“就地城镇化”的微观动力机制分析

1.个人的区位选择与迁移

个人的区位选择行为是农村向城镇人口迁移的关键因素，影响个人区位选择的因素有很多，主要表现在三个方面。

首先，迁出地与迁入地之间的距离。距离是影响迁移意愿的重要因素之一。在早期的发展中，基于经济水平不高和交通封闭,人们一般倾向于就近就业和转移，长距离的迁移成本相对较大。但在“就地城镇化”的发展过程中，当地农民或居民可以选择在当地就业，不需要离开热爱的家乡，这种就地转移劳动力的方式使他们迁往城市的数量在不断下降，迁移成本的降低使人民更愿意选择在当地就业，由此进一步推动“就地城镇化”的发展。

其次，收入水平也决定着当地农民的迁移行为。迁移人口考虑迁移城市和留在本地的家庭生活成本，前往大城市工资虽高，但零散的开支相对也较大，而留在家乡生活，工资虽然不高，但搞好耕种责任田和从事非农产业，每月的收入还是相当可观。在这种生活成本对比之下，当地农民理性地选择留在本地工作。这种内部的拉力作用，使农村的剩余劳动力不必迁往城市就可以获得较高收入，推动了“就地城镇化”的产生和发展。

再次，迁移者的恋乡情结和土地保障心理。除了经济方面就业和收入生活的考虑，一般农民不愿意离开家乡，承受和亲人分开的痛苦，去一个不熟悉、竞争激烈和人情淡薄的城市，而“就地城镇化”恰恰能解决这种恋乡情怀，使得他们更愿意在本地实现非农就业。同时，在农村社会保障体制还不是很完善的中国，土地成了农民心理和生理的最后一层保障，许多农民不愿意放弃土地，即使在搬迁过程中也不愿意改变户口性质，为的就是在未来经济发展不好的情况下还有一层保障。这种恋乡情结和对土地的依赖推动了当地的城镇化发展。

2.企业投资建厂的区位选择

在“就地城镇化”发展中，少不了企业的参与与推动，这需要我们从企业的角度考察这一微观机制，对企业的区位选择进行进一步的梳理。

首先，在农村投资设厂有更多的优惠政策。近年各地党委和政府对农村的扶持力度不断加大，表现在农业税、农村金融和土地管理制度等方面。各地根据当地经济状况不同推出一系列不同的优惠政策，吸引投资商在本地进行投资设厂，就地转移剩余劳动力向非农转化。同时，鼓励农民就地实现就业，扶持农民工返乡创业，并且给返乡就业的农民提供技术培训与专项优惠贷款政策。政策的扶持和鼓励吸引了一些投资者对当地农村进行考察，选择适合的项目进行投资，开设工厂。

其次，农村有其需要的原材料吸引，就地的劳动力更加便宜。原材料的获取会直接影响到企业的运输费用，企业在区位选择时，对原材料的考虑成为关键因素之一，在农村有一些自然资源可以进行开发利用，可以代替原有的原料来源，产品直接辐射周边城市进行推广，这样大大降低企业的运输费用，减少了企业的成本投入，使企业获得更好的效益。同时，企业通过吸引当地的剩余劳动力，既降低了企业的生产成本，也为农村地区提供了更多的就业岗位，吸纳农村剩余劳动力，从而促进“就地城镇化”的发展。

再次，土地成本和企业家的个人责任感也影响到“就地城镇化”的发展。在农村，土地资源相对丰富，各地为了发展经济，往往低价出让土地，加上土地管理相对较松宽，土地的成本下降。企业创办早期基本利用的是自家的房屋、其他乡镇家庭的房屋或者公共建筑物，利用这些闲散房屋作为经营场所，以此来降低企业的成本，导致相当多的企业在农村创办。在农村创办的企业中，许多是出于使家庭成员受益的社会责任感，为了增加自己家乡人的收入而往往倾向选择对自己的故乡进行投资，由此也推动了“就地城镇化”的产生与发展。

[1]国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见 [EB/OL].中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2014/07-30/6439778.shtml，2014-07-24.

[2]蒋贵凰.我国发展中地区城镇化的动力机制研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[3]新玉言.国外城镇化比较研究与经验启示[M].北京：国家行政学院出版社，2013.

[4]国务院法制办公室.中华人民共和国土地管理法[EB/OL].中国政府法制信息网，http://www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/fl/200409/20040900052441.shtml，2004-09-09.

[5]刘杰,贺东航.集体土地归属中的制度模糊与地权冲突[J].求实,2014,(12).

[6]中共中央文献编辑委员会编.邓小平文选：第3 卷[M].北京:人民出版社，1993.

（责任编辑 田莺歌）