新常态下的地方政府招商引资：总体特征、工作思路与政策建议※

○ 潘同人

2014年，中国经济进入中高速发展的新常态，宏观层面面临着较大的下行压力。作为推动区域发展的重要手段，招商引资活动继续受到地方政府的高度重视。在自贸试验区、长江经济带、京津冀协同发展、“一带一路”等国家战略的带动下，地方政府的招商工作稳中有进，在体制机制上有所创新。

一、新常态下地方政府招商引资的总体特征

（一）园区招商开始进入3.0阶段

各类经济园区是地方政府开展招商工作的主要载体。从模式特征、产业结构和招商主体的角度来看，园区招商存在三个客观的发展阶段，即1.0阶段，2.0阶段，3.0阶段。

1.0阶段的模式特征是土地出让。在地方政府的主导下，园区土地被出让给投资强度最高、预期效益最佳的投资者，土地出让意味着招商工作的完成，招商的产业集中于低端的加工制造业和污染严重、能耗超标的矿产、能源型项目。招商主体是作为地方政府派出机构的园区管委会。

2.0阶段的模式特征是标准化厂房建设。园区招商布局由粗放转向集约，园区开发商在土地出让之前完成标准化厂房建设，通过出租或转让标准化厂房完成招商任务。招商的产业由产业链低端转向中端，伴随着区域性研发中心和销售中心的进驻。园区实现了管理和开发的“相对分离”，园区管委会负责管理园区的公共事务，土地开发、标准化厂房建设、载体招商等事务由园区开发公司负责。

3.0阶段的模式特征是“政府招开发商，开发商招项目”。地方政府与专业化的园区开发团队开展合作，由园区开发团队进行土地出让、标准化厂房建设等工作，并负责项目导入和后期服务。招商的产业侧重于高端制造业和生产性服务业，在建设产业项目的同时注重人口导入，着力推动“产城融合”专业化的园区开发团队主导了这个阶段的招商工作，地方政府退居二线，专注于区域公共服务的供给。随着宏观经济下行压力加大和产业结构调整，部分园区的招商工作开始进入3.0阶段。漕河泾松江新兴产业园是园区招商3.0阶段的典型案例，上海市松江区政府通过与漕河泾团队的合作，在招商中实现了产业结构升级[1]。

（二）“互联网+”推动招商工作转型

2010年以后，中国经济的突出特征之一是互联网与传统产业加速融合，“互联网+”的业态模式对招商工作产生了深远的影响。传统的高科技园区“孵化器”模式已经不能适应新业态项目的发展要求，在北京、上海、深圳等地，出现了由风险投资者主导建立的“创客空间”，如北京的“创新工场”、上海的“新车间”、深圳的“柴火创客空间”。“创客空间”与传统的“孵化器”相比，在项目选择方面有更强的市场导向，风险投资者基于自己的经验和对行业发展的判断选择入驻的项目，无需政府招商部门干预。政府在“互联网+”的业态模式下无法控制招商工作的细节，市场化的招商主体发挥了更加积极的作用。

互联网与传统产业的融合趋势，加剧了地方政府招商活动的风险。虽然地方政府可将一部分市场风险转嫁给风险投资者，但仍要承担决策失误所造成的巨大的机会成本。在“互联网+”的政策话语之下，存在着无数种可能的发展方向，互联网对每一种传统产业的渗透，都会产生一种全新的、效益未知的商业模式，对外表现为前所未有的新型投资项目。

（三）“政策洼地”的集中整治

长久以来，地方政府在招商工作中过度依赖“政策洼地”，优惠的土地政策和税收政策成为吸引投资的首要工具，由此也造成了土地资源浪费和税收流失的负面影响。2014年12月，国务院下发通知，在全国范围内全面清理违法违规的税收优惠政策。此后，国土资源系统召开了全国国土资源工作会议，决定严控建设用地，提高工业用地价格。传统招商模式依赖的“政策洼地”正在遭受中央的集中治理。

随着上海自由贸易试验区建设的加速，各项制度创新的顺利推进，坚定了中央消除“政策洼地”的决心。决策者通过局部试验发现，以放松管制为导向的制度创新不仅可以吸引较大金额的产业项目投资，而且可以激发小微企业主的创业和创新。在自由贸易试验区的示范和带动下，地方政府的招商工作开始强调体制机制创新，逐步淡化政策优惠因素。

（四）区域发展战略下的招商项目布局

2014年前后是中国区域发展战略的“井喷期”，上海自由贸易试验区、长江经济带、京津冀协同发展、“一带一路”等战略规划纷纷出台。“此外，各地政府也在力争将自己的区域战略上升为国家战略，希望得到国家在土地指标、发展环境及产业发展等方面的政策优惠”[2]。为了配合区域发展战略的推进，地方政府开始谋划招商项目，对接中央决策部署。在中央公布区域发展战略的具体方案之后，相关省市也在加紧制定地方性的实施细则，重新修订项目库，以争取中央的政策支持和资金补助。

在区域发展战略的驱动下，地方政府的招商项目呈现出“组团状”布局。这种布局有三个特点：第一，地方政府在招商中具有更强的“集群思维”，以培育产业集群为目标规划招商项目，改变了以往的“散点式”项目布局。第二，地方政府紧密围绕着区域发展战略的内在逻辑与核心思路，以基础设施项目作为区域经济的引领型项目，通过大型基础设施项目带动产业集群的发展。第三，区域发展战略实施中的招商活动，更加鼓励公私合作，将PPP等新型投融资机制引入项目建设当中，使公共资本和社会资本实现了双赢。

（五）产城融合——“招商”与“招民”并举

近年来，中国出现了“产城分离”的现象，以产业项目为主的产业园区与以房地产项目为主的城市新区出现了分离，“有产无城”和“有城无产”的现象同时存在。一方面，地方政府举债建设的高能级产业园区由于缺乏人口导入而无法实现规划的目标；另一方面，被地方政府寄予厚望的城市新区由于缺乏产业支撑而面临“物业空置”的尴尬。

面对上述境况，越来越多的地方政府提出了“产城融合”的发展战略，在吸引产业项目落户的同时，完成新城区的人口导入，实现“招商”与“招民”并举。从公共管理学的角度来看，“产城融合”对招商工作的影响在于推动招商工作的系统化。这需要地方政府按照“以人为本”和“系统经营”的观念去推进城市产业发展与优化[3]。以往的招商引资，地方政府只需要考虑资本和项目，不需要考虑太多的社会因素。而“产城融合”要求地方政府在区域规划的基础上，系统地安排本地区的招商项目和人口导入，使招商项目与人口结构相匹配，这无疑对地方政府的招商工作提出了更高的要求。

二、新常态下地方政府招商引资的工作思路

随着经济增速的减缓，地方政府的招商工作越来越需要“精雕细琢”，不同层级之间的工作思路由“趋同”转向“趋异”，层级之间的招商战略趋向差异化。地方政府以本层级的财力、事权、支出责任为基础，选择了适合自身管理幅度和强度的招商策略。

（一）省级政府侧重“外资统筹”和“总量控制”

近年来，地方政府招商职能的纵向分层更加明晰。省级政府更加专注于对招商工作的宏观把握，主要从“外资”和“总量”两个方面着手，考核与评价下级政府的引资任务完成情况。一方面，多数省份在其政府工作报告的对外开放章节中，都提到了年度协议外资或实际利用外资的总金额以及增幅，体现了省级政府对吸引外资工作的统筹领导；另一方面，一些招商引资进步较快的省份还公布了年度全省招商引资的总金额及增幅，这个数据既包括内资，也包括外资，可以综合反映该省全年的市场投资状况。

（二）市县级政府在招商管理中“质、量并重”

以往，市县级政府在招商管理中具有较强的盲目性，容易陷入“粗放型”招商的怪圈。近几年，市县级政府在控制招商数据的同时，也开始强调招商项目的质量提升，尤其是区域重点产业项目和基础设施项目，呈现出“质、量并重”的特点。

从招商过程上看，市县级政府既是区域招商工作的组织策划者，又是大型招商项目的具体实施者。它既要负责本区域招商指标和任务的分配，也要亲自负责一些对区域经济具有引领带动作用的“龙头项目”。从组织策划者的角色来看，市县级政府是从“量”的层面监督下级政府的招商任务完成情况。从具体实施者的角度来看，市县级政府是从“质”的层面管理重点招商项目的推进情况。

目前，市县级政府对招商项目的质量认知还具有片面性，单纯从经济效益的角度进行衡量与评价。招商项目的质量既包括经济方面的指标，也包括社会和环境方面的指标，还应该包括对区域发展环境和产业能级提升的正面外部效应。

（三）街镇政府开始“去招商化”

2014年，地方政府的职能转变进入新阶段，街镇政府出现了“去招商化”倾向。作为应对基层社会治理问题的一揽子政策，上海市委“1+6”文件明确提出，将在2015年全面取消城市街道的招商任务，街道将不再有招商职能，将主要的精力用于为辖区企业和居民提供公共服务。除了在中心城区剥离街道的招商职能，上海市也试图取消郊区镇政府的招商任务，由附近的经济功能区来承接。在上海市委、市政府的支持下，浦东新区已经开始在张江镇试点取消镇、村两级的招商职能，将张江镇政府和下辖行政村的招商职能划归张江高科技园区管委会。在行政区和功能区完成“职能划转”以后，行政区主要负责社会管理，功能区主要负责经济管理。在基层政府开始“去招商化”的同时，行政区和功能区正在围绕招商职能的转移和承接形成良性互动。

（四）园区强调适应“新常态”

随着中国经济增速减缓，高层开始要求地方的经济管理者逐步适应经济发展的“新常态”。作为招商引资的“主力军”，各类园区的管理者开始强调主动适应“新常态”，从重数量扩张的发展方式向重质量提升的发展方式转变。“具体而言，要在深化园区经营管理体制改革、加快示范性园区建设、建立国家级管理协调机制等方面有所建树”[4]。

园区招商工作适应“新常态”，关键在于驱动力的转变。在经济高速增长的年代，我国的各类园区普遍将土地作为招商的驱动力，以廉价的土地资源交换投资者的资本。地方政府用行政手段压低工业用地的价格，以此来创造园区招商的比较优势。十八届三中全会提出：建立有效的工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地的价格。在这种政策导向之下，工业用地的价格将逐渐上涨，以土地驱动招商的园区发展模式难以为继。

在“新常态”下，园区招商的驱动力在于制度创新。园区制度创新的关键，在于调整园区管理机构和同级乃至上级行政区的经济管理权限。各地普遍将“简政放权”作为提高园区招商能力的重要手段，将一大批原属于地市级政府、甚至省级政府的经济管理权限下放到园区层面，使园区管理机构在企业注册、投资审批等方面获得了更大的自主权。例如，湖南省将原属地市级政府的69项经济社会管理事项授权省级园区管理机构办理[5]。

三、以效能为导向：地方政府招商引资的政策建议

现阶段，招商引资仍是地方政府职责体系中比较重要的环节，加快转变政府职能与提高招商效能并不矛盾。提高招商效能意味着改变粗放型的招商模式，在因地制宜的基础上采取差异化的行为策略。具体而言，应该在统计口径、职责体系、咨询机制、信息系统和服务流程等方面有所突破。

（一）设计国家部委层面的地方招商统计口径

各地在招商时采用的统计口径不一致，中央和地方在计算引资金额时采用的指标也不一致，造成了招商统计工作的混乱，给商务部门的宏观监测带来了一定的困难。如果没有清晰、统一的招商统计口径和指标体系，无论是地方政府，还是中央政府，都无法及时、准确地掌握招商工作的动态，无法制定科学、有效的区域招商决策，无法全面、客观的评估年度招商绩效。此外，基层政府和招商部门基于政绩的考量，还可能对统计信息进行“模糊化”处理，选择对自己有利的统计指标上报和公布，以谋取政绩利益的最大化。因此，设计国家部委层面的地方招商统计口径十分必要。商务部是中央层面负责招商工作的政府部门，应该由它来确定全国通用的招商统计口径和指标体系。在此基础上，省级政府可以在商务部的统一部署下，结合本省招商工作重点，适当添加考核指标，但应报送商务部备案。此外，还应该在商务部门和统计部门之间建立沟通协调机制，实现招商统计信息的部门间共享。统计部门应该以商务部门收集的招商信息为基础，制作和发布统计文件。

在国家部委层面，商务部、工信部、科技部、发改委、国家统计局等部门都掌握地方招商工作的统计数据，容易出现国家部委间的“数据冲突”。应该在中央财经工作领导小组办公室设置直属机构——招商工作领导办公室，由商务部相关司局加挂“招商工作领导办公室”的牌子，负责协调和统一国家部委间的招商统计数据和指标体系。

在统计指标设置方面，应该坚持“内外并重”原则。商务部现有的统计指标偏重于外资，缺乏对内资项目的统计。应该以“社会投资总金额”代表一定时间内各省吸引内资的总金额，该指标既包括民间投资，又包括本区域以外的公有制、混合所有制企业投资，但不包括地方政府主导的基础设施和城建项目投资。在招商质量层面，应该将“投资强度”作为考核一定时间内区域招商质量的重要指标，以“投资强度”的统计与考核推动工业用地的集约化利用。

（二）建立职责清晰、分工明确的招商体系

我国的招商工作存在着一个由各层级地方政府组成的完整体系，不同层级的地方政府存在着一定的职责分工，高层级的地方政府负责吸引投资金额较大的项目，低层级地方政府负责吸引投资金额较小的项目。这种以数量为标准的职责分解模式，使得各层级地方政府普遍卷入繁杂的招商事务当中，浪费了地方政府有限的公共资源，也不利于招商工作的专业化。

对于招商工作，应把握“环节”与“事权”的关系，避免将完整的招商事权分散于不同的主体。从招商实践来看，基层政府并不具备项目招商的财力和能力，应该全面取消基层政府的招商任务，既包括城市的街道，也包括郊区的建制镇。远郊的乡村也要逐步弱化招商职能，由区县级政府和园区逐步承接，最终使乡政府和村委会彻底退出招商舞台，专心致力于公共产品的提供。省级政府作为高层级的地方政府，也不应该介入具体的招商事务，应该将重点项目的招商任务交给市县级政府或园区办理。省级政府不要以金额大小决定是否介入具体项目，而是要将招商事权完整的交给市县级政府和园区，自己则专注于区域发展整体规划的设计和政策框架的制定。

（三）构建市场化导向的招商咨询机制

各地在招商过程中，都建立了专业化的招商机构，但这些机构的市场化程度不高，绝大多数是政府部门或事业单位，招商工作的效率低。地方政府要转变招商职能，逐步减少招商事务，需要推动招商机构的改制和转型。应该将政府或商务部门直属的招商机构改制为市场化的招商咨询公司，建立独立核算、自负盈亏的经营管理体制，地方政府不再干预招商机构的经营性决策。

地方政府可在招商引资的操作性事务层面，试点招商外包，将招商任务发包给掌握客户资源的市场主体，由纯粹的市场主体负责完成一个区域或一个产业的招商引资任务。招商外包可使招商主体和地方政府在职能上彻底分开，使地方政府不再沉溺于投资项目的微观层面，有利于发挥市场在招商活动中的决定性作用。

（四）建设以公共信用信息为基础的招商信息系统

招商信息是招商工作体系的重要组成部分，信息的充分与否对招商绩效具有直接影响。公共信用信息是影响招商质量的信息源之一，地方政府可跟进一个企业的信息情况评估它的项目建设运营能力。建设以公共信用信息为基础的招商信息系统，需要打破长期存在的“信息壁垒”。工商部门、税务部门、银行系统、海关系统、司法系统都掌握着一部分市场主体的信用信息，形成了一个个“信息孤岛”，只有在这些部门之间形成有效的信息共享机制，才能使公共信用信息为招商工作服务。地方政府应该以商务部门为牵头单位，以党政主要领导为项目负责人，全方位统筹本区域公共信用信息，以此为基础建设招商信息系统。在地区性招商信息系统建成以后，还应该逐步升级为全国性招商信息系统，使招商活动中的信息成本最小化。

（五）塑造公平普惠、集中高效的招商服务流程

目前，地方政府在招商服务中过分依赖“特事特办”、“一事一议”等工作方法，使高效快捷的招商服务只能惠及少数重点项目。地方政府应该着力塑造公平普惠的招商服务流程，对待所有投资项目，都采取法定的办事程序，提高投资核准程序的透明度和公信力。此外，还应该公布办理投资审核事项所需的文件资料清单以及投资审核机构的办事流程图，公布投资审核机构的权力清单和责任清单，建立市场主体对投资监管部门的监督机制。

为了提高招商服务的质量，地方政府的相关职能部门在园区政务大厅设置了窗口。“但政务大厅模式并没有从根本上动摇传统政府部门之间的‘条块分割’、‘部门分割’的体制格局和相对垄断、封闭的利益格局。而只是地方政府在既有体制内对行政服务形式、载体和机制的某种有限度的创新”[6]。因此，地方政府需要进一步塑造集中高效的招商服务流程，将行政审批权力的形式性整合转变为结构性整合，将行政审批权力集中到园区政务大厅当中。

[1]黄勇娣.漕河泾松江园区打造“3.0版”[N].解放日报，2015-04-22.

[2]孙斌栋，郑燕.我国区域发展战略的回顾、评价与启示[J].人文地理，2014，（5）.

[3]陈绍友、田宏.城市社会背景下的“产城融合”发展问题研究[J].重庆师范大学学报，2014，（5）.

[4]黄群慧、叶振宇.适应新常态、促进新发展[N].人民日报，2014-11-16.

[5]谢瑞仁.郴州：适应新常态、谋求新发展[N].湖南日报，2014-11-28.

[6]谭海波.地方行政服务机构的运作机制及其逻辑[J].公共管理学报，2012，（4）.

（责任编辑 田莺歌）