新《预算法》：一次历史性的进步

连家明

2014年8月31日，历经两届全国人大、四次审议、10年修订的预算法修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。在跑过了一场修法“马拉松”之后，新通过的“经济宪法”不仅会让中国政府的“钱袋子”得到更为稳健的监管，而且政府管理钱袋子的权力也将得到更加严格地规范，从而进一步推动政府治理方式的根本性变革。这对于钱袋子越来越庞大的中国来说，意义格外重大。

原《预算法》共计79条，经过10年磨剑，修订稿做了82处修改，增加至101条，1.4万字，内容增了1倍。纵观全法，最具意义之处在于，新《预算法》较好体现了从“治民之法”向“治权之法”的转变。现代预算制度的要义，就是不仅仅把预算当作简单的国家会计管理工具，而是着眼于对预算背后所承载的公权力的控制与规范。新《预算法》将立法宗旨从过去的“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”，使政府从管理主体变为规范对象，正是上述现代预算理念的体现。

从具体内容来看，新《预算法》有以下亮点值得特别关注。一是建立全面规范、公开透明的预算制度成为基本宗旨和要求，覆盖政府全部收支的全口径预算和公开透明的预算体系被明确加以规定和强调。二是预算管理的科学性进一步增强，收入预算开始从约束性转向预期性，预算控制方式改进和建立跨年度预算平衡机制写入新法，从而为今后实行中期财政管理，强化年度预算约束留出空间。三是地方政府债务管理得到规范，增加了允许地方政府举借债务的规定，同时明确主体、规模、方式等相关限制性规定，从法律上解决了地方政府债务借、管、还的问题，有利于地方债务风险的防控。四是明确规定转移支付制度应以一般性转移支付为主体，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，同时对取消转移支付配套和提前下达预计数等问题进行了规范，为优化转移支付结构，减少“跑部钱进”，以及提高地方预算编报完整性等创造了法治条件。五是硬化预算对政府支出的约束，规定预算执行中各级政府一般不得制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，同时全面充实了法律责任规定，加大了责任追究力度，对责任人员给予降级、撤职、开除乃至追究刑事责任等处分，从而有利于提高预算的严肃性和切实保障《预算法》的遵从和执行。

总体来看，新《预算法》体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，与依法治国理念深度契合，为深化财税改革奠定了坚实的法律基础。更重要的是，较好地回应了社会关切，是一次历史性的进步。2015年1月1日正式施行的新《预算法》，必将开启我国迈向现代财政制度的“新时代”。