以件为单位进行档案开放鉴定的探讨

2015-03-30万云青

档案与建设 2015年5期

万云青

(南京市档案局，江苏南京，210019）

在过去传统的以卷为单位进行立卷归档的情况下，档案开放鉴定工作也是以卷为单位进行，若一卷档案中有不应当公开的某一份文件，虽然这卷档案中其他文件均可开放，但是这卷档案仍然不予开放。结果就是：各级国家综合档案馆档案的开放程度较低。

2014年6月，中办、国办印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，对推动档案事业科学发展作出全面规定，标志着我国档案工作进入到了一种新常态，即以服务大局、服务民生为中心，以“三个体系”建设为重点，事业发展得到充分保障的新常态。国家档案局局长杨冬权在全国档案局长馆长会议上的讲话提出，“为了适应、引领档案工作新常态，我们必须具有五种新思维，即创新思维、先行思维、网络思维、合作思维、人本思维”。这就要求我们要以全新的思维、视角、理念、举措来主动把握和积极适应档案工作新常态，推动档案工作上新台阶。因此，档案的开放鉴定工作也应转变理念，主动适应新常态。

一、南京市档案馆近年来档案开放鉴定工作做法

南京市档案馆早于2007年就开始了对馆藏到期档案实行以件为单位进行档案的开放鉴定工作，采取直接鉴定与间接鉴定相结合的方法，逐件审阅。具体做法是：根据馆藏到期档案的数量，确定开放鉴定工作范围，在文件级目录数据中逐件对档案题名、内容进行具体分析和仔细检查，充分利用电子图像数据，有疑问的调取档案原件进行审核。在此基础上，对不宜开放的文件逐一进行登记，说明不开放的理由，形成控制使用的文件级目录数据。拟开放的档案文件经南京市档案馆档案鉴定委员会审核后，形成开放文件目录，打印装订成册，供利用者使用。形成的“控制“或”开放“的档案文件在对应的目录数据结构中标注“控制（KZ）”或“开放（KF）”标识。

二、以件为单位进行档案开放鉴定工作的必要性和可行性

1.必要性

（1）《政府公开信息条例》的实施推动了档案开放鉴定工作。

《政府信息公开条例》的制定是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济活动的服务作用。

《政府信息公开条例》第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”政府信息的公开遵循“以公开为原则，不公开为例外”的原则。政府信息包含了历史信息和现行信息，历史信息主要保存于各级国家档案馆。《政府信息公开条例》的实施，将政府信息公开工作与档案工作不可分割地联系在了一起，政府公开信息进入档案利用体系，从法律和制度上给档案利用带来严峻的挑战，对档案工作提出了新的更高的要求。要求我们在开展档案开放鉴定工作时，除要遵守《档案法》《保密法》及知识产权等方面的法律法规外，还要依据《政府信息公开条例》中的有关规定，进一步扩大档案开放的范围。

而现行《档案法》对档案开放时限的规定限制了档案化政府信息的开放，现阶段档案馆档案开放步伐明显滞后。1993年档案学家特鲁迪·H·皮特尔松女士在国际档案圆桌会上提出：“设计并保证扩大公民查阅文件与档案权利、争取缩短档案开放的法定期限是现代化档案立法中的一个必要的具有普遍性的问题。”档案作为重要的政府信息资源，档案的开放可以参照政府信息公开的做法，也应遵循“以公开为原则，不公开为例外”的原则。《条例》规定政府信息一般自形成（或变更）之日起20 个工作日内公开，档案馆（室）保管的档案，在不违背《条例》中关于“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”规定的基础上，都应纳入政府信息公开的范围，缩短档案开放的法定期限，不受档案30年开放的限制，向全社会开放。

（2）社会公众对档案利用需求的不断增强要求档案开放力度不断加大。

2012年10月，在布理斯班召开的第十七届国际档案大会上，国际档案理事会一致通过了由国际档案理事会最佳实践与标准委员会利用工作组起草的《档案利用原则》，并对外权威发布。《原则》共列出了10 项内容，第1 项内容就是：“公众有权力利用公共机构的档案。公共和私人机构或组织都应该尽可能最大限度地开放档案。”“获取政府档案对于信息社会来说十分重要。”《中华人民共和国档案法》也规定了国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。最大限度地开放馆藏档案，是档案工作者的责任。

改革开放以来，档案利用的群体在不断壮大，除过去主要以党政机关及其工作人员为主外，其他社会组织、学者、公民个人对档案的利用需求也在不断地增强。随着政务公开的推进，社会公众知情权的意识不断增强，特别是在婚姻、公证、房地产、城市拆迁、招工、独生子女、社会保障、医疗、保险、出国等与人民切身利益密切相关等方面，需要利用档案来维护自身权益。利用需求的增加，迫切要求各级国家综合档案馆不断加大档案开放的力度，增加档案开放的数量，拓展档案服务的领域和范围。

虽然自上个世纪80年代以来，国家出台了一系列的关于档案开放的法律、政策，从历史档案开放到近现代档案开放，档案开放的力度不断加大，大量的档案信息资源经过开放鉴定后已提供给社会公众利用，但开放程度依然很低。据国家统计局网站公布的档案统计相关数据，至2013年年底，我国有国家综合档案馆3325个，馆藏档案44759.10 万卷（件），开放档案8490万卷（件），利用档案1477.8 万卷（件次）。从数据中可以看出，我国各级国家综合档案馆档案开放的程度普遍不高，只有18.97%，和社会对档案的利用需求存在着很大的差距，大量的档案资源由于种种原因未能开放给社会公众利用，深藏库中。现象的产生主要源于传统的档案开放鉴定做法。传统的档案开放鉴定工作基本上以卷为单位，若一份归档文件中有不应当公开的内容或一卷档案中有不应当公开的某一份文件，那么这份归档文件与这卷档案就不予开放。如果改成以件为单位进行开放鉴定，此卷中有一份不宜开放，其余文件可以开放的均可列为开放，这样就可以大大增加档案开放的数量。以我们南京市档案馆为例：2014年，南京市档案馆分两批向社会开放了馆藏1978—1982年形成的档案，共鉴定了13476卷、221772件档案，开放档案6471 卷、146119件。如果以卷为单位进行统计的话，开放的档案只占鉴定档案的48%；如果以件为单位进行统计，开放的档案数量大大增加，占了66%。从中我们看出，以件为单位进行档案的开放鉴定，可以大幅度提高档案的开放程度，增加开放档案的数量，为档案信息服务网络提供更多、更全的档案信息资源，提升国家综合档案馆服务基层、服务社会、服务民生的水平。

2.可行性

（1）档案信息化程度的加大，为档案开放鉴定工作提供了可能。

随着信息技术的日新月异和互联网络的无限延伸，社会已进入到数字化、信息化、网络化时代。受此影响，未来档案馆将向着数字化档案馆方向发展。目前，各级国家档案馆正大力推进数字档案馆建设，其建设必须建立在丰富的档案数据资源、类型结构符合公众需求的数据资源基础上。档案馆档案开放程度的高低，直接影响到档案信息网络上可供社会公众查询利用的数据资源的多寡。数字档案馆建设前期的主要任务就是要加大档案数字化处理工作，“存量档案数字化、增量档案电子化”，逐步实现由提供档案实体转为提供电子图像，以卷为单位提供利用逐步转变为以文件为单位提供利用。因此，在档案信息化程度逐渐加大的情况下，我们在进行档案开放鉴定时，可根据文件级电子目录和电子图像，以件为单位对档案直接进行开放鉴定。如果一卷档案内有一份或部分文件不适合向社会提供利用，那这份或这部分文件可列为控制使用，其余部分可列为开放使用，形成文件级的档案开放目录，向社会提供利用，对不开放的文件没有任何不利影响。

（2）《档案利用原则》和《政府信息公开条例》为以件为单位进行档案开放鉴定工作提供了权威国际基准和参照。

《档案利用原则》为档案工作者提供了一个衡量现行利用政策与实践以及重新制定利用政策时的权威国际基准。《原则》的第8 项“档案保管机构要保证业务流程不会对档案利用造成阻碍”中有这样内容：“当整卷或整件档案不能开放时，部分开放是提供利用的一种方式。如果一件档案在几个句子或有限的几页中包含敏感信息，可将那部分信息移除，把剩余部分开放利用……”。这条原则为我们制定以件为单位进行档案开放鉴定工作原则提供了基准。

同样，《政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”

因此，我们在档案开放鉴定实际工作中，可以参照《档案利用原则》和《政府信息公开条例》中的相关规定，及时调整档案鉴定开放的原则、制度，细化业务规范，增强可操作性。细化开放工作，尽可能多地开放档案，满足公众各方面的利用需求。

（3）《归档文件整理规则》推行按件整理归档文件的方法，使以件为单位进行档案开放鉴定成为一种必然。

2000年，国家档案局颁布了中华人民共和国行业标准《归档文件整理规则》（DA/T22-2000），推行归档文件按件整理方法。《归档文件整理规则》的实施，改变了归档文件整理立卷的方法，同样在档案利用的方式上，也进行了改变，直接以件为单位向社会提供利用，解决了案卷级管理中保密与利用的矛盾。虽然以件为单位进行整理归档的档案仍处于保密期限内，但以件为单位进行档案开放鉴定是一种必然。

三、以件为单位进行档案开放鉴定存在的问题及解决的办法

1. 档案案卷“开放”或“控制”标识的处理

1986年2月国家档案局印发的《档案馆开放档案暂行办法》第七条规定“开放与控制使用的档案，应严格进行区分，做到界限清楚，标记显明。”也就是说，经过鉴定后的开放档案必须与控制档案严格区分，档案案卷和目录上均应做出明显的标记。尽管此办法已于1992年7月1日废止，但各级国家综合档案馆在进行档案开放鉴定工作中仍然根据这一规定，在经过鉴定后的档案案卷和案卷级目录上作“开放”或“控制”标记，以便查用时识别。在实行以件为单位进行档案开放鉴定后，对于文件级目录，无论是以卷为保管单位的文件，还是以件为保管单位的文件，只要这份文件被鉴定为开放或控制，在其对应的文件级目录上标注“开放（KF）”或“控制（KZ）”标识。如果案卷内文件全部为开放或全部为控制，在档案案卷和案卷级目录上作“开放”或“控制”标记不存在问题。但是，如果案卷内有一份或几份文件被列为控制使用，那这卷档案及案卷级目录上也应标注“控制”标识。然而，在档案信息化程度逐渐加大的情况下，在档案案卷及案卷目录上做“开放”或“控制”标识是否有必要，这个问题值得探讨。