全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理规范化建设——《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》解读

丁 原

(江苏省档案局社会事业处，江苏南京，210008）

江苏省农业委员会、江苏省档案局联合组织制定的《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》（以下简称《实施办法》）于2015年2月27日印发全省施行。《实施办法》的发布实施，是贯彻落实《江苏省委办公厅江苏省人民政府办公厅印发〈关于积极引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营健康发展的实施意见〉的通知》（苏办发〔2015〕3 号）精神的一项重要举措，对于稳步推进全省农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）工作，提高全省承包地确权档案的规范化管理水平具有十分重要的意义。

《实施办法》共十七条，对全省承包地确权档案工作的组织管理、基础业务建设、信息化建设提出了明确要求，对承包地确权档案的收集、整理、编目、归档和移交工作作了详细规定，同时印发了《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》（以下简称《归档范围》）和《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理细则（试行）》（以下简称《整理细则》）。

一、《实施办法》发布的背景

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是中央作出的一项重大决策，我省13 个省辖市都有试点，涉及近2000 个村。今年，农业部又将我省列为整省试点省份，101 个涉农县（市、区）将全面开展试点工作。从今年开始，全省各地都将会有大量的承包地确权档案产生，因此，急需出台一个规范全省承包地确权档案工作的文件。

省农委、省档案局领导高度重视承包地确权档案工作，多次召开座谈会，就全省承包地确权档案工作的规范化建设深入交换意见，对加强沟通协调、齐抓共管，共同推进全省承包地确权档案工作达成一致意见。决定依据农业部、国家档案局《农村土地承包确权登记颁证档案管理办法》，结合江苏实际，共同制定《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》。

省农委经管站和省档案局社会事业处共同组成工作组，多次深入试点地区，广泛开展调研活动，摸清我省承包地确权档案的形成规律和管理情况，听取试点单位对做好承包地确权档案工作的意见建议，在此基础上形成了初稿，并在农业、档案两个系统多次广泛征求意见，吸收有益的意见建议，不断 完 善，于2015年2月27日 正 式颁布实施。

二、《实施办法》的特点

《实施办法》是本着全面、规范、实用的原则制定的，是在农业部、国家档案局《农村土地承包确权登记颁证档案管理办法》的基础上，参考《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》《农村土地承包经营权调查规程》《农村土地承包经营权要素编码规则》等标准和规范性文件，结合我省承包地确权试点地区的实际工作情况制定的，具有以下六个方面的特点。

一是全面性。《实施办法》既明确了承包地确权档案工作要坚持的原则，也明确了各级档案行政管理部门和农村土地承包管理部门各自应承担的责任；既有《实施办法》，还有《归档范围》和《整理细则》；既有档案形成、积累、归档的内容，也增加了档案的验收、移交内容；既有对纸质档案的管理要求，也有对其他特殊载体档案的管理要求。

二是规范性。《实施办法》《归档范围》《整理细则》大量引用了现行的标准、规范和规范性文件的内容，所涉及的内容只要有对应的规范标准，都尽量做到与规范标准相一致，所规定的事项，都能找到依据和出处，确保承包地确权档案的规范化管理。

三是实用性。《归档范围》基本涵盖了承包地确权工作过程中可能形成的文件材料，工作人员可以按照《归档范围》所列出的文件材料有针对性地进行收集归档。《整理细则》详细列举了各类档案的编目、整理方式，便于工作人员的实际操作。

四是灵活性。由于各地在承包地确权工作中形成文件材料的名称和种类不尽相同，《归档范围》中增加了包容性条款，便于各地将有保存价值的文件材料收集归档，避免应归档文件材料无法归档。在确权登记类档案中的农户档案整理方式上，各地可以自主选择“一户一卷”或“多户一卷”的立卷方式，具有一定的灵活性。

五是经济性。为节省档案制作成本，《实施办法》明确了对同一归档材料，原则上不重复归档，软卷皮可以用打印纸打印作为封面，备考表代替封底。“多户一卷”整理归档也可节省购买卷皮的费用。

六是超前性。《实施办法》对承包地确权档案的信息化工作提出了更高的要求，积极引导各地解决好承包地确权管理系统与档案管理系统数据接口问题，方便档案馆接收电子数据以及日后的档案利用。积极开展承包地确权纸质档案的数字化扫描工作，以提升承包地确权档案信息资源共享水平。

三、《实施办法》中有关内容的理解

1. 本次承包地确权的政策原则是以“确权确地”为主，《实施办法》中的《归档范围》和《整理细则》主要针对承包地确权工作中“确权确地”档案的收集和整理。对于“确权确股”和“确权确利”档案的收集整理，各地可根据当地实际情况确定归档范围，整理方式参照《整理细则》执行。

2. 县级以上农村土地承包管理部门对本级承包地确权档案工作负有领导责任，要在开展具体工作前制定相应的工作流程，明确县、乡（镇）、村在承包地确权档案的收集、分类、核对、编号、编目、装订、数字化扫描等具体工作中所担负的责任。档案部门要主动介入，除了认真履行业务培训和监督指导职能外，还要配合当地农业部门做好承包地确权档案工作的组织协调和跟踪服务，一方面保证承包地确权档案的质量，另一方面为承包地确权档案进馆做好前期准备。

3. 综合管理类文件材料按照《江苏省〈归档文件整理规则〉实施办法》要求，与形成单位其他文书档案一并按“件”进行整理编目，归入形成单位文书档案中，不要将综合管理类档案与确权登记类档案放在一起立卷归档。

4. 确权登记类档案是承包地确权档案的重点，是承包地确权工作的成果性档案，具有重要的凭证作用，其中的农户档案是重中之重，一定要确保档案的齐全、准确、系统、安全。整理方式参照《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）标准，立卷整理归档，不提倡按“件”整理。对承包地确权档案的编号、编目、组卷、扫描等项工作采用外包加工方式来进行的县（市、区），应当加强监督和质量检查，不符合要求的应要求外包企业整改到位，确保档案齐全完整和规范整理。

5. 确权登记类档案档号的编制规则是按照行业标准《档号编制规则》（DA/T13-1994）的要求，参考《农村土地承包经营权要素编码规则》制定的，为：全宗号-类别号-卷号，其中类别号由连续的12 个字符构成，中间不需加上“-”或“·”等分隔符。卷号是在“组”内按登记的先后次序编制农户顺序号，不要以乡镇或村为单位编制大流水号，其中确权登记类中的综合材料不适合在组下面编制案卷号的，可以将组代码设为“00”，以“村”为单位编制案卷号。县级国家综合档案馆对进馆档案档号编制有特殊要求的，可与当地农业部门协商制定确权登记类档号编制规则。由于承包地确权档案数量较大，编号、编目等工作最好一次完成，避免重复劳动。

6. 确权登记类档案中的农户档案原则上按照“一户一卷”整理归档，这种方式操作简便，有助于计算机辅助立卷，便于检查和将来提供利用，缺点是卷皮用量大，制作成本高。各地也可以根据当地实际采用“多户一卷”的组卷方式，降低档案制作成本，同时，要加强对卷内每份文件完整性的检查，确保不少一份文件。

7. 卷盒的样式和规格原则上要按照《整理细则》的要求，采用无酸纸制作。为节省成本，卷皮也可以用打印纸直接打印替代无酸纸卷皮，备考表用打印纸打印来替代封底。如果原来已经购买了卷盒，也可采用原有的卷盒并作相应的变通，但《整理细则》中要求的著录项一个不能少。

8.《归档范围》是参照农业部、国家档案局《管理办法》中所附的归档范围以及《农村土地承包经营权调查规程》要求，并结合江苏实际作了一些调整后形成的，各地的情况不同，形成的文件材料也会有所不同，各地可根据实际情况，适当添加对权属确定有凭证作用的文件材料。

9. 承包地确权档案中的确权登记类档案必须在承包地确权工作通过验收后30日内，由县级承包地确权管理部门或各乡镇向县级国家综合档案馆移交，任何单位和个人不得以任何理由拒绝移交。确权登记类档案原则上只保留一套原件，乡镇、村如有需要，可提前建立副本或管理台账，留作日后工作参考。

10.纠纷调处类档案中的信访材料可以并入单位文书档案，县级纠纷调解仲裁形成的文件材料必须单独立卷归档。乡镇、村在纠纷调解过程中形成的文件材料，如果数量不多，也可以归入单位文书档案中，并注意文件材料的相对集中，保持文件之间的有机联系。

11.承包地确权工作中产生的电子文件，应按照国家标准《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）的要求进行归档管理。各地要着重解决好承包地确权管理系统与当地档案馆档案管理系统数据接口问题，便于档案馆接收电子数据，不提倡将承包地确权软件系统连同数据库文件一并移交档案馆的做法。在目前情况下，各地承包地确权管理系统中产生的电子文件必须有具法律效力的非电子签章的纸张作为依托，因此，承包地确权管理系统中产生的电子文件的归档范围和保管期限应完全与纸质文件归档要求相一致。纸质档案数字化扫描应符合行业标准《纸质档案数字化技术规范》（DA/T31-2005）的要求。

12.数码照片的整理可按照行业标准《数码照片归档与管理规范》（DA/T50-2014）执行。音频、视频文件可以刻录成光盘，按照行业标准《档案数字化光盘标识规范》（DA/T52-2014）和《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》（DA/T 38-2008）的要求整理归档。