银企关系中的政府行为研究

2015-03-30吴志远刘超勇

地方治理研究 2015年1期

关键词：政府行为简政放权

吴志远, 刘超勇

(1.中共江西省委党校　经济学教研部，江西　南昌　330003；

2.江西农业大学　经济管理学院，江西　南昌　330045)

银企关系中的政府行为研究

吴志远1, 刘超勇2

(1.中共江西省委党校经济学教研部，江西南昌330003；

2.江西农业大学经济管理学院，江西南昌330045)

[摘要]银企关系的本质是市场关系，但作为市场主体的民营企业发展历程太短，银行的商业化运作尚处于初步阶段，在当前情况下，市场自我优化的条件不够成熟，还需要政府更好地发挥作用。更好发挥政府作用，并不是让政府干预市场，而是要简政放权，让权于市场，使市场在资源配置中起决定性作用，政府要转型为向市场提供公共产品和公共服务的服务型政府。

[关键词]银企关系；政府行为；简政放权

由于难以满足有效市场提出的严格条件，我国中小企业与金融机构往往难以形成有效的融资合约。为了推动地方经济发展，地方政府采取了不少在效率上不尽人意的行动，但并未真正有效地协调银企关系。梳理这方面的文献发现，银企关系中的政府行为研究必定是一个耐人寻味的话题，这方面的研究须有一个显著的提升。本文旨在强调这种研究的重要性，并为后续研究做一些铺垫。

一、从研究现状看，银企关系中的政府行为研究亟待重视

现有文献关于银企关系的研究主要分为两个方面。一方面，在研究银企关系时未考虑政府的作用，主要从银行定价能力和企业议价能力考虑如何优化银企关系，并认为市场可以通过内生性力量不断得到自我优化。实证研究发现，银企关系的广度和深度能够帮助企业获得贷款，即企业在银行开办的业务越多，与银行建立关系的时间越长，企业的信息透明程度越高，银行就能够以较高的贷款利率来弥补企业的经营风险，因此，虽然贷款利率更高，但是贷款可获得性更强[1-2]。至于企业与较多数量的银行建立关系更好，还是与少数银行保持合作关系更好，学界有不同的观点。何韧等(2012)认为，企业与更多的银行建立合作关系，能够增加企业的贷款可获得性[3]；而周月书等(2013)认为，如果企业与过多的银行有业务联系但交往都不够深入，则会影响银行对于该企业的忠诚度评价，导致企业较难获得贷款[4]。此外，杜颖洁(2013)研究了民营上市公司高管有无在银行、政府任职的从业背景与贷款可得性的关系，发现两者均对公司的银行借款具有显著的积极影响[5]。对于不具备良好银企关系的企业，学界提出可以通过企业自身的不断优化，如提高内部控制水平[6]、规范财务管理[7]等，降低银行和企业之间的信息不透明程度，增强企业的议价能力，提高贷款的可得性。

另一方面，虽将政府纳入了研究视野，但也只是做了非实证的、抽象的说明，其中部分观点甚至不具有可操作性。研究发现，政府建设企业信用信息体系并实现共享，能够有效降低银企之间的信息不对称程度，从而强化银企关系[8-9]；此外，要以法律手段营造法制化的社会环境，对企业恶意地借新还旧以及“跑路”行为进行严厉打击，提高企业的信贷违约成本[10]。何韧等(2012)认为，只有在良好的法制化的经济社会发展环境中，银企关系才能协调，关系型借贷才能真正发挥作用[3]。

研究银企关系时对政府的作用避而不谈，容易陷入古典自由市场经济的泥沼。此外，由于企业通常不会只与一家银行形成长期合作伙伴关系，为了给合作银行制造压力和增加获得信贷资金的概率，企业倾向于选择与较多的银行建立合作关系；加之银行尤其是大型银行对中小企业软信息的获取不够重视，银企之间的博弈致使银行和企业之间很难建立有效的银企关系[2][11]，因而政府的介入是必要的。虽然学界对于政府应该如何在协调银企关系时发挥作用的论述不够丰富和具体，但却为后续研究提供了崭新的、有待深入挖掘的视角。

二、研究银企关系中的政府行为具有显著的意义

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。单纯依靠市场的力量，很难使得银企之间的信贷供求达到平衡，因为现实中的市场并非完全竞争市场，银行和企业之间存在严重的信息不对称问题；而且，影响银企之间信贷供求的并非只有价格机制，还有很多其它因素，如公共政策等；此外，在我国当前经济发展水平和条件之下，市场并非总是最有效率的。这些因素的存在，使得银企之间的信贷供求不能自动达到市场出清的情形。

在市场经济发达国家，由于市场发育比较成熟，中小企业融资问题更多地是市场主体的问题，可以通过市场自发的力量去解决。而在我国当前市场发育不完善的情况下，中小企业融资难的问题更加突出：一方面由于我国民营企业是20世纪70年代末随着改革开放才发展起来的，发展的历程比较短，现代企业应该具备的企业制度、发展意识还很欠缺，加之民营企业大多规模偏小，没有足够的抵质押物，导致中小企业的融资需求不能得到完全满足，甚至不能从银行得到信贷资金；另一方面，虽然我国银行在十四届三中全会提出金融机构改革的要求之后，开始进行专业银行的商业化运作，并且在2003年启动了商业银行的股权改革，但是银行的商业化运作尚处于初始阶段，还未建立完备的现代金融企业制度。民营企业和银行的发展历程都太短，银行和企业之间的信息不对称程度因主体发育不够成熟被进一步放大，而信息不对称问题对银企关系具有严重的破坏性。

银企之间关系不和谐是导致中小企业融资难的重要原因之一，而这个难题仅仅依赖市场的力量是难以得到有效解决的，因为银行进行企业信用信息生产的外部性很强，容易发生搭便车行为，导致个别银行不愿承担信息生产的成本；而如果每个银行都进行信息生产，则大量的重复生产将造成资源的严重浪费。多方面的原因导致民营中小企业融资难问题已上升为一个公共问题，因此，政府有必要以恰当的方式介入，并为解决中小企业融资难提供适当的公共服务，如提供公共信息平台等。

政府在目前状况下存在监管不到位与干预过多的现象，尤其是地方政府对金融资源配置的干预，使大量资金集中于政府融资平台。受政绩观的影响，地方政府将融资获得的大部分资金投向基础设施建设以及能给地方政府带来税收的行业，而对于一些不能为地方政府创造税收的企业的融资需求，地方政府更多地是采取置之不理的态度。研究银企关系中的政府行为，直接目的在于让政府合理介入银企关系并为缓解中小企业融资困境发挥适当的作用，最终目的在于让政府退出资源配置领域，转型成为维护市场秩序、提供公共服务而让市场充分发挥作用的服务型政府。

三、对银企关系中政府行为研究的若干判断

当前，政府介入银企关系的形式并不是向银行提供企业的信息以缓解银企之间的信息不对称问题，而是以政府信用作担保的形式帮助企业获得银行的贷款，比如以财政专项资金作为风险保证金来撬动银行的信贷资金等。政府介入方式不当，导致银行与企业之间的关系错变为银行与政府、企业与政府之间的关系，这样不仅解决不了银企之间的信息不对称问题，反而会放大银企之间的信息不对称问题。此外，银行和企业的发展历程都较短，都还不是具备现代企业制度的银行和企业，因而两者都容易产生道德风险，并错误地进行成本和收益的计算，此类行为将导致银行和企业陷入囚徒困境，强化并锁定银行、企业对于政府的依赖性，形成对政府的路径依赖。一旦有政府信用作担保，不管是出于投机还是出于保护商业机密的目的，企业都越来越倾向于向银行提供不真实的信息；而银行在有政府兜底的情况下，大胆地向符合政策要求的中小企业放贷，殊不知，尽管政府进行过事前调查，力求向银行推介优质企业，但政企之间同样存在信息不对称问题，一旦企业经营出现风险，作为风险保证金的财政专项资金远远不足以弥补亏损，而中小企业资产规模不大、企业主在企业无法继续经营时选择“跑路”而非正常破产等因素，致使银行亏损的资金很难通过正常的追偿手续得以弥补，最终导致银企关系的进一步恶化。

政府介入银企关系，着力点的选择要动态调整、相机抉择。银企关系的本质是市场关系，只有遵循市场规律才能持续健康发展，政府作用的发挥非但不能破坏市场的力量，反而要服从市场运行规律，为银企关系的可持续发展提供公共服务和公共产品，搭好“舞台”，由作为市场主体的银行和企业自主决定在台上“唱什么”“怎么唱”。

(一)从各级政府的视角看

权力大量集中在中央，致使中央政府在介入银企关系时具备很大的操作空间，而省市县级地方政府的操作空间却非常小。2014年6月，银监会发布了《关于调整商业银行存贷比计算口径的通知》，对商业银行存贷比分子分母的结构进行了适当的调整，客观上对银行的信贷业务给予了大力支持；2014年4月和6月的两次定向降准，仅在江西一省就新增“三农”和小微企业贷款30亿元，货币政策所带来的乘数效应正在显现；另外，央行在2013年取消了贷款利率下限，使得银行对于企业的风险定价具有更大的自主权，经营状况良好的企业将能以更低的利率获得银行贷款。

然而，调整存贷比结构、货币政策和利率市场化等手段只有中央政府才有权力行使，地方政府刺激银行服务于当地中小企业的方法和手段非常有限。以江西省为例，省财政厅和工信委推出了财园信贷通政策，省财政和工业园区按照1∶1的比例向合作银行存入财政保证金，以政府信用作为担保，按照1∶8的比例撬动银行信贷资金。各地市级、县级政府在推行财园信贷通的同时，也根据本地情况推出了财企惠贷通(九江市)、小微信贷通(赣州市)等融资支持计划，此外对金融机构施以考核奖励、财政性存款倾斜等措施加以激励和约束。

在实践中，各级地方政府尤其是县级政府在协调银企关系时是最无力的，而且这些奖励办法可能也不是基层政府创造出来的，而是基层政府根据银行的要求推出的，因此，这些政策的刺激效果必将呈现出边际效益递减的趋势。如何找到合适的、具有可持续性而又不会随政府财力变化而波动的政策工具，需要基层政府认真加以考量。客观地看，对银行进行考核奖励等办法在一定程度上刺激了银行扩大信贷规模，加大了银行进行信息生产的力度，间接地改善了银企关系，但这些政策工具对银行生产信息的激励作用到底有多大，还有待实践的检验。

(二)从政府职能部门的视角看

少数政府部门在履行权利和义务的时候往往不能较好地处理部门利益，存在利益纠纷的部门之间不能协同合作，甚至采取破坏整体利益的行为，致使跨部门合作不仅不能达成正和博弈，反而可能形成零和博弈甚至是负和博弈，使得整体利益的亏损远远高于小部门所得到的利益。而要使整体利益最大化，需要政府各职能部门之间跨部门协同，提高效率。银行不愿贷款给中小企业，除了中小企业缺少抵押物、信息不透明外，部分中小企业将信贷资金挪作他用的现象也恶化了银企之间的合作关系，导致银行更加不信任企业。对于信贷资金被挪用的情况，除了银行追回贷款、人行相关部门稽查之外，企业监管部门要监督企业规范经营，执法部门要加大执法力度，让企业挪用信贷资金的成本远远大于其收益。

(三)从各区域政府的视角看

当前，企业在各区域之间迁移的现象比较频繁，原因是多方面的，既有因为受到各地方招商引资政策吸引而迁入，或是在招商引资的地区设立子公司、生产基地等，也有受产品市场、要素价格等因素影响而将企业迁移至别的地区，极端情况是部分经营亏损的企业主“跑路”后在异地再次开办企业。企业迁入地的银行如果要为这些企业建立信用档案，需要花费大量人力、物力和财力去了解企业的相关信息，甚至花费了较高的成本却不能建立完善的企业信用档案。

基于此，各区域政府之间要加强协同合作，共享企业信用信息。2014年6月国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》，对社会信用体系的建设提出国家级规划。各地区政府应抓住契机，做好区域社会信用体系建设工作，逐步推进各区域之间的合作。不仅省内各城市之间要做到企业信用信息共享，有较强经济联系的地区比如珠三角地区、长三角地区之间的主要城市也应该建立信息共享机制，以消除“信息孤岛”现象。

(四)从政府与市场关系阶段性发展的视角看

银企关系的本质是市场关系，它在不同时期具有不同的表现形式，在新环境中会有新的形态，对此，政府要有清醒的认识，要科学预判银企关系在未来的发展态势，为将来政府服务于银企关系做好准备。从计划经济体制时代，至十一届三中全会改革开放的提出，到十四届三中全会建立社会主义市场经济体制，再到十八届三中全会提出全面深化改革，银行和企业之间的关系随着市场经济的发展而动态变化，政府与市场的关系也在不断发生着改变。在计划经济时代，是国企与银行在政府严格规定之下的关系；在十一届三中全会提出改革开放后，虽然民营经济获得了一定程度的发展，但企业仍然以国企为主，银行也是专业银行，银企之间的关系是在政府调控下的资金计划拨付关系，是僵化的；而到了十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制之后，银行与政府脱钩，专业银行走向了商业化运营之路，民营经济也得到了进一步的发展，银行与企业之间因为追逐利益而相互结合，但此时的银企关系还处于磨合期；十八届三中全会作出继续深化改革的重大决定，提出“要让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，大力推行简政放权，旨在让政府不要“越位”和“错位”干扰市场关系，而是要做好提供公共服务和公共产品这一“缺位”的工作，未来的政府将是银企关系的催化剂。

(五)继续推动政府简政放权，释放市场活力，让市场摆脱对政府的依赖

长期以来，在市场与政府的博弈中，政府都占据了主导位置，市场主体的行为受到政府的限制。例如政府对于企业的注册成立设置了较高的门槛和诸多的条条框框，限制了企业数量的增长，阻碍了企业的集聚式发展，致使银行在与企业合作时不能产生规模经济。虽然2014年7月银监会已经批准三家民营银行的筹建申请，但一直以来我国对于银行准入没有完全放开，不利于银行业的充分竞争。

政府的主导力量过于强大，破坏了银企关系在市场规则之下的发展进程。作为市场主体的银行和企业，因为发育不良而缺乏自我优化的能力，进而对政府公共政策寄予厚望，希望通过政府的力量来促成合作关系。在此情况下，市场和政府都试图进一步强化政府主导，但政府对于如何协调银企关系的和谐发展无计可施，只好以政银企洽谈会等形式为银企之间“拉郎配”，而这种“拉郎配”的形式扭曲了银行和企业之间的关系，遏制了银行和企业的活力，反而僵化了银企之间的关系。市场关系作为公共政策的自变量，银企关系决定了政府应该制定哪些公共政策，但在我国政府强势、市场弱势的现状下，却发生了倒因为果的变化，银企之间的关系取决于公共政策的制定，公共政策变成了市场关系的自变量。

只有简政放权，放开政府对市场主体的束缚，才能激活企业力量，使企业数量得到井喷式的增长，释放出市场的活力，让市场摆脱对政府的依赖。当然，政府简政放权并不是让政府什么事情都不管，政府要精准发力，转型为服务型政府，为银行和企业的市场行为提供公共物品和服务，充当银企关系的粘合剂，为银企关系的和谐保驾护航。

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