中国社会立法现状分析

文/马怀德

马怀德：中国政法大学副校长、教授

社会法、社会领域的立法和行政法之间有很多交叉，有很多关联性。从行政法的角度去观察社会立法，也有一定的特色。

一、社会立法是社会建设的法制保障

社会立法的概念相对宽一些，凡是社会建设方面的法制保障都可以归类为社会立法，它调整的关系是社会权利，即老百姓的社会权利。社会权利的主要内涵有两类：一类是生存权，即最低限度的生活保障；一类是发展权，掌握个人命运的权利，包括发展的权利。两方面都需要社会立法加以保障、调节和调整。社会立法重点保护的对象是社会的弱势群体，包括对社会整体的扶持。社会立法涵盖的基本内容包括社会组织管理、慈善立法、劳工保障、社会福利、社会救助以及社会保险等。

二、中国社会立法体系已基本建立

目前，全国人大的立法涉及四大类社会立法。包括：（1）慈善立法，比如1993年制定的《中华人民共和国红十字会法》，1999年制定的《中华人民共和国公益事业捐赠法》；（2）特殊群体福利保障类，这个领域立法相对比较多，包括《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》，这几部法律都是2005年到2012年期间制定或修订的；（3）劳动权利保障类，包括1994年制定的《中华人民共和国劳动法》；（4）社会保险类，如2010年制定的《中华人民共和国社会保险法》。

在人大没有立法的领域，国务院通过行政法规、甚至是民政部通过规章也制定过一些立法，包括社会组织管理方面，1999年国务院制定的《社会团体登记管理条例》、2004年制定的《基金会管理条例》以及民政部1999年制定的《社会福利机构管理暂行办法》、2007年制定的《中华人民共和国就业促进法》、2012年修订的《中华人民共和国劳动合同法》和2014年制定的《社会救助暂行办法》。

从社会立法的主要内容来看，主要是以改善民生为目标的社会立法。典型的包括：2007年制定的就业促进法，主要针对如何通过立法来促进就业；2010年的社会保险法，主要是通过立法确立了社会保险制度的基本框架；2012年修订的老年人权益保障法，提出以家庭养老为基础、社会保障为辅助的养老布局。

我国社会立法存在的主要不足有两方面。一是社会立法的体系还不完善，重点领域的法律欠缺。未来社会领域的立法任务比其他领域要重得多。二是立法的层次不鲜明，缺乏实施细则，法律执行不畅通，社会立法还是靠法规、规章、政策，执行不到位。

三、中国社会立法的完善

加强重点领域的社会立法，包括社会组织的管理方面的立法、慈善立法、社会福利立法、社会救助立法等。

社会组织管理立法是指规范社会组织建立、运行和发展的相关法律。随着社会组织在社会治理中主体地位的不断凸显，我国社会组织近年来也取得了巨大发展。然而社会组织管理法律体系却仍然十分落后。“重登记轻监管、重限制轻发展”的制度安排已经严重阻碍了社会组织进一步的健康发展。因此，有必要不断完善社会组织管理立法体系，尽快制定社会组织管理法及其他相关法律，以解决社会组织与政府的关系问题，建立社会组织成立、运行和退出机制，明确社会组织的权利义务和法律责任、规范政府的监管职责。

慈善立法是用来调整慈善事业各方当事人的权利与义务、鼓励和保护捐赠人捐赠行为、并对慈善组织实施科学有效的监督管理的相关法律。我国目前慈善事业由政府主导，形成慈善事业垄断格局，民间力量受到压抑。虽然慈善事业发展迅速，但由于慈善机构工作机制不透明、政府监管缺失，慈善事业乱象频发，有损中国慈善的公信力。打破慈善垄断、调动社会力量，建立多元化的慈善参与格局是未来中国慈善发展的方向。目前亟需建立以《中华人民共和国慈善法》为基础的慈善法律体系，以规范多元慈善机构的运行和管理，明确法律责任，加强慈善监管。

社会福利立法是指以法律的形式落实、提高公民基本生活保障，使全社会共享社会经济发展成果。我国社会福利事业处于“三无”的尴尬境地：无统一立法、无专业人员、无专业设施。儿童、老人、妇女和残疾人等特殊群体福利保障更多体现在道德和宣传层面，尽管我国已有未成年人保护法、老年人权益保障法、残疾人保障法等专门立法，但其规定过于原则，难以回应社会需要，面对弃婴、留守儿童伤害、空巢老人身心健康、失独家庭养老保障等问题时，社会福利保障通常仅停留在个案处理层面，缺乏规范、系统的福利保障体系和专业的福利机构和人员。因此，完善以社会福利法为统领的社会福利立法体系势在必行，这有助于奠定中国社会福利体系的法治基础。

社会救助立法是指救助贫困人口、低收入家庭和受灾群众，给予其最基本生活保障的法律，是社会保障体系中的“兜底线”。国务院2014年颁布的《社会救助暂行办法》从最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助等多个方面明确了政府责任，构建社会救助体系。然而，当前贫富差距等社会矛盾较为突出，自然灾害、责任事故等突发事件时有发生，面对高风险的社会，需要建立包括全社会力量在内的多元社会救助体系，而作为行政法规的“暂行办法”是无法担此重任的。因此，有必要在时机成熟时，尽快制定社会救助法，以统筹协调全社会的社会救助工作，实现社会救助领域的有法可依。

党的十八届四中全会报告指出，法律的生命力在于实施。在一些领域虽然已经存在立法文件，但是由于缺乏实施细则而难以落实。因此有必要增强社会立法的层次性，加强中央和地方（特别是地方）的具体实施细则的跟进，以确保社会立法的各项措施落实到位。

四、中国社会立法的发展方向

一是社会立法是落实公民生存权和发展权的保障，这同时也是国际社会普遍关注的问题，中国签署、批准的很多国际条约中均涉及相关的权利保护，例如于1997年和1998年分别签署的《经济、社会与文化权利国际公约》和《公民权利与政治权利国际公约》。因此，社会立法不仅是国内改善民生的保障，也是中国履行国际义务的表现，应当给予条约内容以必要的考量和尊重。

二是随着社会经济发展到一定阶段，社会问题也在不断产生。贫富差异、养老、就业等问题都在考验政府社会治理的能力。在高风险的社会中，仅靠政府单一力量很难解决所有问题，唯有通过社会立法调动全社会的力量，才能有效地落实公民社会权利，实现社会共治的良好局面。