推动教育公平的教育政策国际视野

华 桦

（上海社会科学院社会学研究所）

教育公平问题一直以来是学术界研究的热点问题。从孔子的“有教无类”、“因材施教”到亚里士多德的平等观，从马克思提出的“教育是人类发展的正常条件和每一个公民的真正利益”到《世界人权宣言》强调“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”，都被视作中西方教育公平理论发展和实践演进的写照。由于深受科尔曼（Coleman, J.S.）和胡森（Torsten Husen）的影响，长期以来国内对教育公平的研究大多都是在“教育起点平等”、“教育过程平等”、“教育结果平等”这一框架下进行。实际上随着世界政治经济文化的发展及价值观的演变，国外教育公平的理论研究和政策实践一直处于不断发展的过程中。

一、以个人权利和福利为中心的教育公平

教育的大众化和民主化是教育公平的重要表现，但需要注意的是，教育的普及是伴随现代性扩张而出现的一种独特的社会现象。最常见的关于现代教育扩张原因的解释主要有：一是经济发展促进教育扩张；二是政治和社会现代化促进教育扩张；三是集权国家更倾向于扩张教育；四是种族多元的社会，教育扩张缓慢；五是殖民地国家的教育扩张缓慢。[1]从以上论述不难看出，现代教育的扩张和普及一开始是基于工业化发展和政治需求。在工具主义和社会本位导向下，现代教育的扩张与个人的权利和福利之间并没有密切的联系。在20 世纪60 年代，经济的高速增长成为发展的先决条件，与工业化相关的中等和高等教育以及职业技术培训得到了大力支持。但教育更多被视为工业发展的工具，而非个人的权利。但在其后发展的过程中，人的教育发展和各种需要得到了越来越多的关注。国际上所关注的发展指标，从狭隘的经济增长转变为兼顾个人福利和人权问题的指标。教育话语也从职能教育、人力规划转化为满足基本学习需要、教育效能和效益、优质学习等。[2]在这样的话语转变下，一种从教育机会均等向教育权利均等转向的教育公平观日渐浮出水面。这里的权利平等指“承认每一个个体自身的意愿、价值和尊严，使所有形式的能力与教育都有均等的机会，使所有的家庭及其文化不因任何政府或市场的非理性限制而受到伤害或歧视”。[3]与此同时，个体的学习要求和受教育的需求都得到了前所未有的释放，对教育公平也提出了更高的愿望，质量、卓越、全纳、数字化公平也成为世界各国制定教育政策时的重要价值取向。

（一）受教育者共享高质量的教育公平

随着教育公平程度的不断发展，人们对教育公平的诉求也逐渐从权利平等和起点平等上升为教育过程平等、同享高质量教育、获得同等成功机会。在保底的教育公平之外，高质量的教育公平成为人们追求的目标。教育质量与教育公平一直是西方社会政治关注的主题之一。提倡精英的教育质量一直是英国保守主义的教育指向。工党秉承了保守党对教育质量和教育高标准的要求，但突破了精英教育的局限，而这一要求面向所有教育对象。工党于1997 年 7 月发表《学校中的卓越》(Excellence in Schools)白皮书，成为其以后制定教育政策的主要依据。白皮书为工党政府所设定的目标是为所有人提供均等的教育机会并提高教育标准。为了克服经济与社会的不利因素，实现教育机会均等，政府要尽力负责消除处于不利地位学生的学习成就偏低的状况。[4]

进入新世纪，“追求卓越”成为世界教育质量提升的主流价值取向，“创建世界一流教育体系”是各国教育改革的重要目标。联合国教科文组织《2005 年全民教育全球监测报告:提高质量势在必行》指出：应改变长期以来忽视质量的现象，实行优质教育势在必行；提高教育质量是实现全民教育的必由之路。并从学习者特征、教育教学资源投入和实施过程、教育成果和教育环境等四个维度提出了全面理解教育质量的框架，以此作为提高教育质量的行动领域。[5]2005 年，欧洲大学协会发表了《为了强势欧洲的强势大学》战略报告，提出“以质量强化大学”的改革思路。2010 年，欧盟又出台了《欧洲2020 战略：实现智慧、可持续性和包容性增长》战略规划，以敦促欧盟成员国创建“世界卓越高等教育体系”。日本政府在新世纪初启动了“21 世纪卓越科研基地计划”。2013 年6 月，《澳大利亚教育法》(Australian Education Bill)颁布，该法案推出了以“高质量教学”“高质量学习”“更好信息”“满足学生需求”“授权学校领导”为核心的“全国学校改进计划”，全面提升国家教育质量。[6]

（二）覆盖每个人的全纳教育公平

1990 年3 月,世界150 多个国家和地区在泰国的宗迪恩召开了“世界全民教育大会”，提出全民教育的思想,形成了全民教育行动计划旨在满足基本学习需求。大会通过的《全民教育宣言》宣布:“每一个人——不论他是儿童、青年还是成人——都应能获益于旨在满足其基本的学习需要的受教育机会。”[7]2000年的世界教育论坛发表的《达喀尔行动纲领》提出，到2015 年实现针对所有儿童普及、免费的初等教育目标。2008 年第48 届国际教育大会以“全纳教育：未来之路”为主题，赋予全民教育、教育公平以新的内涵，强调所有儿童不分性别、信仰、种族、贫富、残障与否，入学机会、教育过程一律平等。[8]2009 年，联合国教科文组织发表的全民教育监测报告《克服不平等：治理缘何如此重要》，敦促各国政府尽快消除不平等，努力实现既定的全民教育目标。[9]

西方各国将全纳教育公平的追求提到了实质性的高度。例如，2002 年1 月8 日，美国总统布什签署了名为《不让一个孩子掉队》的教育改革法案,旨在提高美国公立中小学教学质量，并要求教育部门“以空前的重视程度”关注贫困家庭和少数族裔儿童。英国从2002 年到2005 年每年分别发表了《14—19 岁：扩充机会、提高标准》绿皮书、《14—19 岁：机会与卓越》白皮书、《14—19 岁课程和合格证书改革：14—19 岁改革工作组的终期报告》以及《14—19 岁：教育与技能》白皮书。这一系列的文件映射出英国政府在21 世纪将青少年教育的重心放在了实现全员受教确保公平上，提高学生综合素质与能力。[10]韩国2013 年5 月出台了教育新政《快乐学习·逐梦成长》(Education for Happiness-Nurturing Student’s Dreams and Talents)。新政明确提出，要确保所有学生接受优质大学教育的机会不因其经济贫困、居住地区不同而有差别。印度《2020 年教育发展远景规划》和《“十二五”高等教育发展规划纲要》提出了一系列全纳性的教育公平举措，以缩小教育差距，争取教育均衡和平等发展。南非在新世纪初也出台了一系列面向全纳教育的政策报告，如2001 年的《建立一个全纳教育和培训体系》、2005 年的《全纳教育实施纲要：全服务学校》等。[11]

（三）为个体提供无处不在教育机会的数字化教育公平

在学习化社会，网络和数字化教育成为教育的新渠道。如学者所言，网络教育能够为不能进入学校就学的人提供接受一定程度知识的机会，为“教育机会均等”提供了物质基础；网络教育有利于更好地发展人的个性，为实现合理的社会流动创造条件；网络教育为打破传统年龄和学制界限的终身教育打开方便之门，方便快捷地满足继续教育的要求，实现效率与公平的统一。[12]教育公平以一种新形式——数字化公平出现在人们面前。为了实现数字化公平，学校教育将以更加灵活多样的形式出现。学校的中心任务不再是将静止的、固化的知识教给学生，而是要教会学生“怎样学习”，教会学生如何从一个被动的信息接受者变成一个主动获取者，怎样在铺天盖地的信息网中找到自己想要的东西，怎样发展不断接受和掌握新的知识和技能的能力。与此同时，学校技术变革也是推动数字化公平的关键。

国际新媒体联盟（New Media Consortium，简称NMC）发布的《国际教育信息化2013 地平线报告》显示：未来5 年内可能推动高等教育模式变革的六大技术为：大规模开放网络课程（MOOC），平板电脑，游戏和游戏化，学习分析技术，3D 打印技术，可穿戴技术。由此可能引发新一轮教育变革：开放资源正在成为一种新型教育价值观；MOOC 将成为传统大学课程的可替代方案；非正式学习将在各类学习环境中变得越来越重要；个性化学习将得到充分实现；教师角色和教学方式将发生深刻变革。其中，作为依赖网络信息技术兴起的MOOC 就是一种新型教育模式。该模式自2008 年首次在加拿大实施以来，凭借其“开放共享性”（任何人都可以免费参与网上课程）和“可拓展性”（课程设计可支持无限额参与者）的核心优势特征，得到了公众前所未有的强烈关注。世界著名的大学，包括麻省理工学院、哈佛大学、斯坦福大学等纷纷加入MOOC 运动。[13]当然，数字化教育公平在推动开放共享、便捷免费的教育公平时，如何弥合不同地区受教育者之间的数字化鸿沟，避免文化剥夺现象的产生，仍然是重要议题。

二、强调制度公正的教育公平

进入21 世纪以后，随着制度伦理研究成为热点，对教育公平的价值合理性问题的关注不断加强，研究者们开始引进制度公正伦理标准分析教育公平问题，更多的是对于教育制度本身是否公平公正这一前提性价值进行判断，评价和监测教育制度在实践、操作、程序的先期的设置上，在可控制、可预期的环节上，是否有利于所有个体的成长与发展、有利于个体的能力平等开发和公正评价。随着个体教育民主化意识的提高，对教育制度安排的合理性和公正性进行前提性的追问成为必然。在具体的国际教育公平政策实践上，追求制度公正的教育公平观得到了明显的体现。

(一)监测教育公平

教育公平的测度包括以下几方面：（1）学校教育制度应该对谁来说是公平的？（2）哪些资源及服务应该被公平分配？（3）应该怎样定义公平？（4）应该怎样测度公平并使其测度与结果具体化？（5）制度有多公平？[14]欧盟在2005 年发布的公开报告《欧盟教育制度的公平性：一套指标体系》(Equity of the European Educational System: A Set of Indicators)中分别从教育不平等的背景、教育过程中的不平等、教育的内部结果及教育的外部影响方面构建了29 个指标来测度欧盟教育制度的公平性，在构建这29 个指标体系时，整个教育制度公平测度框架又遵循着具体的指导原则。[15]其中的重要原则之一是，除了对教育结果的不平等的测度外，对教育制度的上游以及教育过程本身的影响的不平等的测度也是很重要的。原则指出，教育过程中的不平等产生的间接结果是某些社会经济地位的不平等，如通过不同教育成就水平的毕业生进入劳动力市场造成的个体与群体间政治经济文化的差异，甚至是强化并复制了这种不平等的再生。如那些来自低收入家庭或其他国家和地区的学生更少获得老师的关注。在测度教育制度公平时，如果承认教育制度不仅是作为一个公平的分配教育的制度，而且也是一个以公平的分配教育的途径来实现社会公平这样的观点的话，那么教育制度中的公平也依赖于其上游制度，而且其不平等进一步复制和强化了教育的不平等。[16]

除了对教育制度本身设置是否公平的监测外，瑞典国家教育司通过开发公平理念的操作模式来系统化地检测教育公平的表现。[17]国家教育司甄别出了与公平相关的3 个关键领域：公平入学（无论性别、地区、社会与经济环境），过程均衡（课程与教学方法、可用的学习时间、教学和学校教育的质量、学生支持系统、评估），同等价值（可以比较的结果，如高中不同教育项目升入大学的比率；为工作与学习的准备；学生的态度等）。具体划分为7 个类别：教育标准，知识水平，学习环境与参与性，教学与课外活动，督导、行政与质量体系，入学状况，教育资源。[18]2004—2009 年，国家教育司对所有学校进行视察，以检查学前教育、义务教育、高中教育、特殊教育、成人教育以及学前教育活动、学龄儿童保育的公平状况。视察报告为地方政府及学校提供具体的要求或者建议，同时也为整个教育系统的均衡发展提供详细的科学信息。

(二)学前教育补偿

教育公平监测的重要目的之一，就是要避免以维护教育公平为出发点的政策和制度在执行过程中对弱势群体造成的损害，检验是否对学习困境的儿童提供了有效的补偿性教育。西方各国在走过自由主义阶段之后，对弱势群体的补偿都采取了积极的措施。由于学前教育是基础教育的起始阶段，学前教育公平是教育起点的公平。研究和实践不断证明，公平而有质量的学前教育能够有效地打破贫困的代际循环，促进社会公平与稳定。为了切实保障适龄儿童尤其是弱势儿童获得平等的学前教育机会，世界许多国家和地区的政府不仅通过政策法规明确弱势儿童免费获得学前教育的优先权，而且弱势儿童往往享有更高额度的补助标准。如我国台湾地区《原住民幼儿就读公私立幼儿园学费补助办法》中特别提出政府对低收入、中低收入、年收入30 万元（台币，下同）、30—60 万和60 万元以上的原住民家庭幼儿实施不同程度的学前教育资助，且遵照收入愈低，所获得资助额度越高的基本原则执行。[19]另外，世界主要国家和地区往往设立主要针对弱势儿童的免费学前教育国家项目或行动计划，以确保最需要扶助儿童的入学机会得到切实保障。美国的“开端计划”（Head Start Program）和英国的“确保开端计划”（Sure Start）都是由中央政府发起并举办、面向弱势地区和贫困人群的公立免费补偿性学前教育项目。部分发展中国家还将实施弱势儿童的国家项目或计划作为推进学前教育事业发展和提高学前教育普及水平的首要战略。例如，印度自1975 年开始实施的针对6 岁以下农村、部落和贫民窟儿童的“儿童综合发展服务计划”（Integrated Child Development Scheme）[20]即专门针对弱势群体儿童而提供的免费早期教育、健康和营养服务等综合性学前教育发展计划；古巴政府1992 年正式启动的“教育你的孩子计划”（Educate Your Child）即为旨在实现农村地区特别是山区、边远地区儿童免费学前教育服务的全覆盖的计划。[21]

（三）改革学业评价方式

如果说学前教育补偿着力于从制度上缩小处境不利儿童与高社会经济地位儿童的早期教育资源之间的差距，是以“起点”为导向的教育公平政策，那么改革学业评价方式则是以“成就”为导向的教育公平政策。联合国教科文组织第47 届国际教育大会提出的报告指出：“重视开展可靠的学生成绩评估并在评估基础上加以教育质量的改进，这是世界基础教育发展的一大趋势。”[22]作为课程改革重要内容之一的考试评价本身也是基础教育改革的重要一环。

“改善不利者的学业成绩”是美国《不让一个孩子掉队法案》的十大主题之一。执行中很重要的一环即为标准化考试的实施。联邦教育部迫切要求各州建立对数学、英语及科学三门学科的标准化考试系统。该法案还提出了一个适当年度进步（Adequate Yearly Progress，AYP）的计划，它要求学校或地方教育当局每年都能得到持续性的、实质性的提高，以保证学生的成绩逐步接近熟练程度，并最终使所有的儿童（尤其是处境不利或英语能力有限的儿童）100%达到州所规定的熟练度标准，不让一个儿童落后。通过标准化测试及针对特殊儿童的特别考试，以此作为衡量学校绩效责任的标准，在一定程度上促进了美国基础教育质量的提升。但是因为AYP 过分强调以课程标准为基础的统一测试成绩，这给各州、学区和学校的教师带来了极大的压力，[23]同时出现了“公平超越优异”“个性超越基础”[24]等新的不平衡。

而对于日本、韩国等原本就非常重视考试制度的国家，也通过改革学业评价方式推动教育公平以提升个人潜能为导向力度。韩国政府在取消初中入学考试录取制度的基础上，从1974 年开始推广高中“平准化教育”改革，以提高高中教育质量，同时将大学统考改为“大学修学能力考试”，注重学生的人格与能力培养。[25]无独有偶，近年来，日本在大学入学考试中导入了AO 入学考试评价制度，以综合评价考生的能力、素质、学习热情以及对专业的适合程度为核心，运用面试、自我推荐书、小论文等形式，同时对学生高中期间参与学生组织、课外活动、社会公共事务及兴趣爱好等进行调查。[26]这些新的学业评价和考试制度为教育课程改革提供了拓展的空间和条件。学生综合素质和学习能力的提高成为教育公平的立足点，这为从学历化社会迈向学习化社会奠定了坚实的基础。

三、从重能力向重选择转变的教育公平

教育扩张常常让人误以为教育机会获得是完全基于能力本位，却往往忽视了以下问题：只要有机会，个体就能获得更高的教育吗？只要有机会，个体就会想要去接受更高的教育吗？在这些问题背后隐藏的答案是，教育的自由和自主选择是教育制度的核心。教育公平或者说教育机会均等不应再囿于制度化框架下的起点、过程、结果平等，而是以个人自主教育权利的平等为指向。这一方面表现在课程选择、学校选择对教育选择自由的强调上，另一方面，个体选择对于学业成就获得也具有相当的重要性。

（一）增强家长和学生的学校选择权利和能力

学校选择兴起于20 世纪60 年代末，最初主要是针对教育内容、方式、项目的选择，逐渐发展为一种体制革命，突出经营者(学校)与消费者(家长)的关系，突出家长对学校的选择。以美国为例，20 世纪60 年代末到70 年代的择校运动主要是校内的教育内容、方式和项目的选择以及弗里德曼凭证计划的初步推行。20 世纪80 年代以里根政府的磁石学校为代表。90 年代初布什政府的凭证计划得以实施。20 世纪末克林顿在第三条道路上采取了比布什更稳健的择校主张，提出要在公立学校范围内进行有限制的选择。当前美国教育改革的策略主要是激发教育服务供给者之间的竞争，开放教育服务，增加教育服务机构的类型，从而提高教育质量，保障家长与学生的教育选择权。为此，美国政府开始将市场机制引入到教育改革，从教育服务的生产角度，不断鼓励各种形式的教育机构的产生和重建，允许各种资本和资源进入教育服务领域，以丰富教育服务的攻击类型和差异，激发学校之间的竞争，保证充分的教育服务供给。如，在公立学校系统内外建立特许学校、磁石学校、家庭学校、私立学校，甚至鼓励营利学校和托管学校的兴办等。从消费者角度，美国国会、州立法机构通过了一系列的法律，以立法方式强化家长和学生的选择权利和选择能力，如建立教育券制度、抵税/收入扣除和教育储蓄账户、学区内选择、跨学区选择和自由入学、双通课程等。[27]

（二）倡导以兴趣为主的课程选择

2010 年开始实施的法国新一轮高中教育改革，试图通过采取增设探索性课程、个性化辅导、转科补习等措施，使学生得到更好的教育，从而让每一位高中生“更好定向”“更多辅导”“更多准备”，获得成功。尽管改革在进行过程中遭遇了很多不同的声音，但这次基于学生多元发展的高中教育改革设计重视学生对未来学业及职业道路的选择，不无借鉴意义。新高中教育改革建议三种课程分流：普通取向、技术取向和职业取向。不同取向的高中课程为不同的大学教育做准备。以学生利益为出发点，学校努力为每位学生提供符合实际需要的而非大一统的管理。学生可在中学四年级时，在教师指导下，依据个人兴趣在科学（S）、经济与社会学(ES)、文学(L)三个大的分科组中进行选择。为了切实地让学生按照自身兴趣选择定向，特别设置了两门探索性选择课程。改革方案还为那些已经选择未来的专业方向，却在修课一段时间后，发觉对所选专业并不感兴趣的学生提供了更多的补救机会，由此为各个专业方向的学生架起了桥梁，采用转科补习的方式确保不同专业方向（选择普通与技术高中取向）的学生在不同专业方向间更加便利地转化。[28]

（三）以全方位的升学服务优化个体的教育选择

以往对教育机会获得的研究主要聚焦于不同阶层、种族、性别的学生在学业成绩上的差异，从而导致其教育获得的不同。在广泛的针对教育不平等所采取的措施和干预政策背后都隐藏着这样的假设，那就是缩小教育结果不平等的最好途径是缩小成绩之间的不平等。但是是否存在这样的可能，对于来自不利家庭的学生，即便他们成绩优异，但继续更高层次学习的机会也要低于来自有利阶层的学生？换言之，这种不平等部分是由学生的选择决定的？如果这种假设成立，那么对教育不平等的干预应当着力于选择而非仅仅关注成绩。[29]对个体教育选择的研究在国外历时已久，并且因其对未来人才培养定位的重要性而受到了各国广泛关注。例如法国自2009 年开始采用全国统一招生录取门户网站（www.admissionpostbac.fr） 的升学指导服务平台“Monorientation en ligne”（我的在线升学指导），由国民教育部全国教育与职业资讯署（ONISEP）的专家和义务心理–升学指导顾问（conseiller d’orientation-psychologue） 组成的工作团队，面向全国广大学生和家长提供免费的升学指导服务。学生从高中一年级起就可通过这个服务获得有关高等教育的公正客观的相关咨询信息。到高三第二学期时，学生可以在国家统一的官方网站创建“预注册文档”，专家根据学生个人兴趣、学习成绩和未来规划，为其提供有关专业选择的个性化建议与指导。到高三第三学期，学生综合各种信息能够理性地注册适合自己的学校和专业，从而成功地进入大学。截至2013 年，可在法国高等院校统一报名注册网站办理预注册的高等教育专业已达到10611 个，涵盖的院校与专业领域比往年更宽广。据2012 年年底至2013 年年初的一项调查显示，80%以上的法国大学生都获得过录取建议，并成功地注册进入自己第一志愿的专业课程。[30]

英国的教育选择服务特色体现在生涯规划辅导上。英国法律明确规定，学校必须为所有注册的学生提供有效的生涯规划辅导，从学生的具体需求出发，针对不同年龄段学生的现状与发展机会，制定符合学校实际的辅导策略。同时依据这一原则，积极与当地雇主及其他教育或培训机构建立紧密联系，为学生提供激励或刺激，使其做好人生未来的选择。为了对劳动力市场有所了解，学校要密切联系雇主，包括为学生提供一对一辅导，为学生提供实习机会或组织学生参观工作场所，参加高等教育机构的开放日等活动，以便学生不因信息不足缺乏选择的能力。学校尤其对家庭背景不佳的学生保持高期待，为其创造特定环境，允许并鼓励学生自己作出抉择。为了追踪学校与雇主联系的效果，英国还专门成立了“教育与雇主调查小组”，定期对学校与雇主的联系成效进行检测，并及时提出改善意见。[31]

四、教育公平的发展趋势：以个体主动学习为出发点的学习化社会

在这个被因特网、移动电话和覆盖全球的新闻电视网变得越来越小的世界上，在这个职业流动越来越迅速，个人不可能一劳永逸地“完成”教育的社会中，教育不再是学校的特权了。人们逐渐认识到了社会生活本身的教育意义，认识到人的学习不应完全局限于学校的制度化框架下，认识到人的教育应当回归其根本——社会生活。[32]对教育的规划已经突破了时空的限制，已经将教育扩展到了学校围墙之外的地方了。实际上，这不仅仅是教育时空的转换，更是教育观念的更新：教育将不再是由一个外在的机构强加给个人的东西，而是个人主动去获取的东西。今天教育的对象将越来越成为学校的主体。个体主动的学习而不是学校强迫的教育是这个社会最显著的特征。“教育机会”不仅意味着要保证儿童（不论种族、宗教信仰、经济状况，是否残疾等）都有平等的学习机会，而且要建立一个确保在职者能不断学习新的技能，可以在事业上不断进取，获得成功的体系。与过去教育发展的工具观和社会本位的教育发展相比较，学习化社会为人们接受教育和进行学习提供了时间上和形式上的多种选择，特别是它在一定意义上为人们进行补偿教育创造了更多机会，使得教育公平的实现方式越来越多样化，也在一定程度上缓解教育竞争压力，为改善和提高教育公平的程度提供了更加宽松的环境。

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