论法治中国背景下的依法执政——中国共产党执政方式之嬗变

赵宝华

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

党的第十八次全国代表大会确立了要坚持“道路自信、理论自信、制度自信”的方针，坚定理想信念，既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路。这种宣示充分表明了一个成熟执政党在驾驶中国这艘“航母”驶向现代化征程上的沉着冷静以及成竹在心。在其中“道路自信”，从习近平执政团队第一个任期两年的所作所为看来，能够明了共产党执政方式的变化。

一、“道路自信”折射出世界先进文化理念中国化的意涵

不走老路，意味着顺应世界大势谋发展的总基调。社会主义核心价值观的24个字，分别从国家、社会、公民层面确定了核心价值追求，这些追求不仅仅涵盖了几个世纪以来落后民族自决权、生存权的不懈追求，而且将世界人权发展大势中蕴含的人类共同价值追求，如国家层面的民主，社会层面的自由、平等、法治，公民个人层面的敬业、诚信等都纳入其中。

不走改旗易帜的邪路，标志着将人类共同价值追求落实到自己国家发展的每一个阶段，不能采取照搬照抄别国模式的方式。这在中国国家建设史上是有惨痛的教训的；这也是世界发达国家成长过程中的经验。

我们知道，罗马法复兴运动开启后，欧陆上形成了现如今被称为大陆法系的世界性法系，法国以《法学阶梯》为蓝本制定了“拿破仑民法典”，以此为中心建成了资本主义法律体系的六法全书体系；德国以《学说汇纂》为蓝本，结合日耳曼习惯法在充分酝酿的基础上制订了德国民法典，以此为中心建成了理论性较强的另一极资本主义法律体系。英国并没有照抄照搬欧洲大陆国家对罗马法的继受模式，而是坚持自己的普通法法律传统，通过法官造法的方式将罗马法复兴运动中涌现出来的若干市场经济规律性理念以及人权观念，纳入古老的普通法系，从而实现了中世纪普通法法制体系向近代资本主义法治华丽转型。而且，英国这种法制转型还达到了法国、德国等国家通过惨痛的流血和剧烈的社会动荡才实现的“广大人民当家作主”——建基于普选制上的议会共和；英国虽然没有成文宪法但仍被世界广泛赞誉为“宪法母国”。

我们的“道路自信”，近四十多年的改革开放历史也证明了这一点。我们学习西方，党的十一届三中全会开启了开放改革的大幕，到今天我们总结真正落地生根的经验之一就是：我们将民主共和体制的精髓之一——“任期制”，不仅学到手了，而且已经形成宪法惯例内化为我们的制度精髓。多党制、两党制并不是民主共和的精髓，实践证明任期制才是其精髓，在一个政党连续执政的情况下，只要坚持任期制，仍然可以实现根绝个人专制复辟的目的。改革开放以来，先后四代领导集体的顺利交接班实践及其显示出的实践理性，已经充分证明中国人具有高超的政治智慧，证明我们已经吸纳了当今世界民主共和政体的核心理念，而且是在没有照搬西方制度的前提下取得的。

十八届四中全会的决定，明确全面推进依法治国要在“汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验”的基础上，“推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论”，走自己的路，“绝不照搬外国法治理念和模式”。这里的要求不能断章取义的理解成闭门造车，结合该文件中规定建立向宪法宣誓制度，这种借鉴外国有益法治经验的举措，应当认为关键在于强调不要“照搬”；将世界先进文化中一贯倡导的先进法治理念确定为我国社会主义法治理念，如自由、平等、法治等等，表明这是我国治理体系和治理能力现代化的必然要求。

二、“权”大还是“法”大问题正在向终极解决的方向前进

刚刚闭幕的中国共产党十八届四中全会聚焦依法治国，这是我党执政以来的第一次，也是我们民族走向共和以后的首次，表明改革开放以来政治体制改革找到了突破口。这个突破口就是全民推进依法治国；而在这次全会的决定中，主要亮点就在于对中共的依法执政进行了规范。

上世纪九十年代，学界围绕着“权”与“法”哪个更大而展开了争论，与此相关的就是国家治理究竟要“以法治国”还是“依法治国”。最终以中共中央决策高层决定的形式，明确以“实行依法治国，建设社会主义法治国家”为国家政治文明建设，也是政治体制改革的总目标，并将它写入宪法为标志，结束了那场争论。随后的党的十八大之前的十几年时间内，我们看见的只是国务院对依法行政、建设法治政府的规划和设计，作为执政党的共产党与国家法律之间的关系仍是语焉不详，党的领导干部干预司法活动的行为并没有得到明确否定性评价也没有制度性设计加以制止，于是就有了像薄熙来一样的党员领导干部肆意干预司法个案事件的发生。同时，依法治军的情况也没有得到充分的重视，以至于酿成徐才厚这样的案件。

近代以来，国家学说研究中取得的学术成就表明，国家政权和治权是不同的。国父孙中山先生的“五权共和”学说已经表明，我们民族曾有人接受过这一先进文化理念。国家政权属于人民，人民掌握国家大政方针的创制权和复决权；而治权，国家的治理，必须遵循法定的程序实施。执政党接受人民的信任和委托，其治国理政行为必须受到形式理性的约束，以正当程序理念规范执政行为，不允许抛开宪法法律的规制，更不能容许党员个人凌驾于国家宪法和法律之上，即便是党员领导干部。这就是说，执政的权力大于宪法和法律，或者说执政行为不受宪法法律约束就不称其为法治国家，也就没有依法执政一说了。

可是，这种法治国家的常识，并不是我党刚一取得执政地位就得到落实的。关于宪法，毛泽东早在1940年发表的《新民主主义宪政》一文中就指出：“宪政是什么？就是民主政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[1]由此可见，宪法只是革命胜利成果的确认，解释宪法的机构和机制在我国五四宪法中没有表述正是基于这种思想。而宪法条文在司法机关的援用，也被禁止。1955年，最高人民法院在给新疆维吾尔自治区高级人民法院《关于在刑事判决中不宜援引宪法作论罪科刑的依据的答复》中写道：“……中华人民共和国宪法是我国的根本法，也是一切法律的母法……对刑事方面，它并不规定如何论罪科刑的问题，据此……在刑事判决中，宪法不宜引为论罪科刑的依据。”林来梵教授就此评论道，这种说法当然是对的，“但问题在于，这个解释后来却被广泛理解为宪法不能适用于司法裁判中，这就有偏差了。”[2]改革开放后的2001年，针对山东的齐玉苓案，最高人民法院在批复（最高院法释[2001]25号）中明确：“经研究，我们认为，根据本案事实，陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任”。该批复被认为是最高法院适用（引用）宪法作为直接依据作出司法裁判，因而备受争议；2008年最高人民法院自己废除了上述批复。齐玉苓案就成了宪法在司法中直接适用的“昙花一现”。

关于法律的作用，毛泽东在1958年8月北戴河会议上讲法制问题时说：“公安、法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题”；刘少奇插话：“到底是法治还是人治，看来实际是靠人，法律只能做办事的参考。”主席继续说：“不能靠法律治多数人。民法刑法那样多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。韩非子是讲法制的，后来儒家是讲人治的。我们各种规章制度，大多数，90%是司局搞的。我们基本不靠那些，主要靠党的决议和开会。一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。”[3]结合文化大革命的历史，可以说在毛泽东主席在位的我党执政时期，我党的执政行为并没有在全局上接受宪法和法律的约束。

我们的改革开放是在国民经济已经到了“崩溃边缘”的背景下展开的。因此经济改革是邓小平启动改革开放的全部内容，关于政治体制改革，包含党的执政行为方式的规范化是在“摸着石头过河”的道路上行进的。关于改革的动力问题，邓小平同志在南巡讲话中提出了衡量改革成败的标准，即“三个有利于”。可是当时几乎所有的改革都是在突破现有法律制度框架，即不顾现行有效（没有被正当的立法程序给予废除或宣布无效）法律的情况下推进的，更重要的是不管哪个“有利于”，都是在实行改革以后从后果意义上进行追溯评价的。因此，在邓小平去世后不久，学界就掀起了“法大”还是“权大”的争论。

党的十八大以来，我党开始明确坚持改革要依法进行，同时梳理和清理党内法规，以使得党内法规都得在宪法法律之下运行，不得与宪法法律相抵触。党的十八届四中全会决议还明确提出依法执政，这是全面落实和推进依法治国，建设法治中国的重要举措，更是共产党执政方式有史以来之大变革，具有划时代的重大意义。自此，法治信仰就成为无缝隙地全覆盖到国家所有国家机关、政党、各人民团体等社会组织和公民个人了，任何个人，无论他是执政党成员还是非党公民，无论地位、身份、性别、财富等等，都要无一例外地遵守宪法法律的约束了。党的十八届四中全会公报提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。这就说明在执政党党员领导干部的权力与国家法律执法者执法权的关系问题上，党员领导干部不得干预已经成为基本方针；说明“权”大还是“法”大问题正在向终极解决的方向前进了。

三、从党内法规的内容上看，自觉接受宪法法律约束已然成为基本原则

约束政党活动的规范通称为纪律性规范，在我国的特殊政治生态中，将一定层级的共产党组织制定的有关党纪的规范性文件称为党内法规，虽然性质上仍然为中共的纪律性规范，但这种叫法更加突出了其对于党员及党员领导干部的强约束性；同时也有利于在全社会维护和树立党的严于律己的形象，便于党外群众监督。

（一）党内法规体系体现了中国共产党自觉接受宪法法律约束

2013年5月27日公布的《中国共产党党内法规制定条例》中，明确了党内法规体系。党内法规从高到低分为党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则等七种规范性文件。

1.从规范的内容上看，党章和准则是针对全体党员的。前者是“根本规定”，后者是“基本规定”。条例虽然也是针对全党的，但它是“全面规定”，是针对党的某一领域重要关系或某一方面重要工作或事项的。规则、规定、办法和细则是对党的某一方面重要工作或者事项做出的“具体规定”。

2.从规范的制定权限上看，党章是由党的全国代表大会制定和修改的；党内准则和条例的制定权和修改权在中央委员会全体会议；党内规则、规定、办法和细则的制定权及修改权在中央纪律检查委员会、中央各部门以及省自治区直辖市党委。也就是说，省级以下的各级党委、党组以及企事业单位的党组织所制定的规范性文件都不能称为“党内法规”。

3.从规范的制定技术上看，被称为党内法规的党的纪律性规范性文件表述更加严谨，具有准法律性质，“应当用条款形式表述”[4]；党内法规以外的其他党内规范性文件不用条款，名称上可以称为“决议”、“决定”、“意见”、“通知”等。

以上七种形式的党内法规的制定，所必须坚持的原则之一，就是“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”[5]。十八大党章第2条规定，共产党员“除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，不得谋求任何私利和特权”；第3条在规定党员的八项义务中，其中一项就是“模范遵守国家的法律法规”；而党章“是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”[6]。

（二）党内法规体现了社会主义法治理念，充斥着公正、法治、平等、文明、诚信等社会主义核心价值观

首先是党章。第一，党员的权利义务各规定为八项，应当被看作权利义务相一致，这是法治基本道理在党组织规范中的重要体现。第二，对于社会成员加入党组织和退出党组织，党章都规定了程序，从而对于其自由权给与了充分的程序保障。第三，党内重大决策的制定和出台，也规定了相应的民主程序。基本的程序规则是：集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。其中既有提案出台的民主集中，又有决策形成酝酿阶段的充分协商，更强调了会议决定的票决民主这个最终程序。党章第16条的表述强调了协商民主，更注重终局意义上的票决民主；[7]同时强调了防止个人专断，特别是在决定重大问题上的防止个人专权的程序规制。第四，对党员个人的纪律处分，强调了保障被处分人正当程序权利保障的要求。对党员的违纪处分，必须经过支部大会决定；应当实事求是的查清事实，听取本人说明情况和申辩，个人不服可以提出申诉，对申诉各级有关党组织不得扣押……。

其次，准则和条例等面向全党的行为规范同样充满了法治理念的意蕴。从《党政领导干部选拔任用工作条例》看来，第一，在党政干部应当具备的基本条件中，“依法办事”的能力和“以身作则”的道德要求共同被强调性列举。第二，选拔领导干部不仅要民主推荐，还要经过一定程序的考察推荐。提拔任职，要在原党委进行民主推荐，还要集体研究确定考察对象；而且考察对象人数应当多于拟任职务人数；考察内容为德能勤绩廉，注重工作实绩。第三，该条例还规定了具体的六个步骤组成的考察程序。除了一般程序之外，还规定了对地方党政领导班子成员个别谈话和征求意见的范围，规定了考察材料档案的必备内容，规定了考察组必须有两人以上组成。第四，该条例还对酝酿以及讨论决定阶段应当遵循的程序做了详细规定。凡此种种，无不闪耀着通行的法治理念（如公正、正当程序、权利保障、民主等）的光辉。

四、中共中央《全民推进依法治国若干重大问题的决定》更加明确地规范了党权

中国共产党是社会各项建设的领导者，当然是法治建设的领导者。党对国家的领导权具体地体现在政治领导、思想领导和组织领导。党的领导是通过带领全体人民藉由各级党政机关以及社会组织等来实现的，党的领导同时必须通过制定和模范践行各项法律和政策的方式来实现。因此，党的执政首要的是依法执政。党员，特别是各级党员领导干部树立法治信仰是第一要务，“要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”[8]同时，该规定还对涉及执政党的若干重大关系问题做了明确规定。

（一）党的政策与法律的关系

党的政策同国家法律的关系，是上下位阶的规范性文件之间的关系。《党章》中有关党在宪法法律的范围内活动的要求就明确了党内法规等规范性文件统统在法律之下的地位。该决定中“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”的规定，不仅是上述党章规定的重述，尊重宪法中全国人民代表大会是最高国家权力机关（因为制定法律的权利在全国人大）的规定，而且明确了保持党的政策与国家法律协调一致的各级党委的义务。

（二）党的执政同司法权的关系

首先，该决定明确规定，“各级党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率”，这里不再强调政法机关接受党委的决定统一领导，而是将党的领导定位于“要把工作的着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上”，党的政法委成员要“带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”，不再提让政法机关工作人员依党的政策办事，而是强调法律权威的至高无上性。

（三）党纪与国法的关系

党的纪律是党内规矩，是党员的行为规范，党纪不仅不与国家法律这种行为规范相抵触，而且是比国家法律更加严格的行为规范。所以可以这么说，违反党纪的行为不一定违反国家法律，但反过来说，违反国家法律的行为一定都是违反党纪的行为。

对于各级党委来说，执法和执纪同样重要，但是执纪是健全组织战斗力的要求，是党组织建设的内部要求，执法，模范带头执法守法则是作为执政党依法用权的要求，是人民对共产党的要求，是践行宪法的实践要求。十八届四中全会的决定明确要求将法治建设的成效纳入对于党员领导干部工作实绩的考核，以贯彻各级党委及党员领导干部模范守法和依法执政的要求。

（四）党执政与国家军事权的关系

党指挥枪是我党一贯坚持的原则，国家军队的治理由执政党全权负责已经成为我国的宪法惯例。一个时期以来，我们在依法治国方面仅仅强调了依法行政、建设法治政府，对于依法治党没有给予充分的重视，而对于依法治军更是无从重视，以至于发生像徐才厚案件这样的大案要案。十八届四中全会的决定尤其提出要依法治军、从严治军，要“构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化的水平。”为此，建立军事法律顾问制度、建立军事规范性文件合法性审查机制、完善和加强军事执法体制机制、改革军队纪检监察体制，将法治理念和法治素养教育纳入军队院校教育体系和干部理论学习及部队教育训练体系，列入军队院校学员必修课和部队官兵必须遵循内容等等举措，成为加强和完善依法治军一系列组合拳，从而，由依法行政，到依法执政，再到依法治军，形成了全封闭、无缝隙、全覆盖的全面的依法治国事业，以此为核心，必将推动治理体系和治理能力现代化在合理的轨道上顺利前行。

[1]毛泽东.毛泽东选集：合订本[M].北京：人民出版社，1964：729.

[2]林来梵.宪法学讲义[M].北京：法律出版社，2011：130.

[3]郭德宏.毛泽东民主思想的误区[J].炎黄春秋，2009，（3）.

[4][5][6][7]中国共产党党内法规制定条例[S].北京：中国法制出版社，2013：第5条，第7条，第2条，第16条.

[8]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[S].北京：2014.