新常态下潍坊滨海新区发展对策研究

潍坊市社会科学界联合会、潍坊学院联合课题组

一、产城融合发展方面

（一）认清地区发展阶段，分步骤有秩序推进产城融合发展

首先，产业先行，通过产业发展集聚原始人气；其次，当产业区发展到一定阶段为产业人员配套居住、社区级公共服务设施，注重居住与公共服务设施配套的多样性，如发展商品住宅、人才公寓、职工宿舍等多种住宅类型，完善日常公共服务设施配套，包括市场、小型超市等；产业区实力继续提升，人气持续集聚，根据持续增长的发展需求，通常在城市滨水地段、轨道交通站点、风景区等地区打造新区生活服务与生产服务中心，布置大型商场、商务写字楼、文化中心等公共服务建筑。通过分步骤、有秩序地推进，逐渐在城市新区实现产城融合。

尽管潍坊滨海新区已有近20年的发展历程，但从总体上看，仍然处于产业发展成长期，加之地域范围广的现实，产业整体实力不强、产业层级较低的问题依然存在，尤其是人气不足问题尤为突出。因此，面对滨海新区步入经济新常态和向产城融合转变的规律，滨海新区产城融合的重点依然是产业实力的增强和产业层级的提升。以产业发展带动人气集聚，以人气集聚催生城市配套服务功能的完善。考虑到潍坊滨海新区产业和人口主要集中于大家洼和央子两个街道，两个街道驻地规模较小、配套服务不够完善，以及产业园区分布较为分散的现实，滨海新区建设应该规划引导的方法，区域上预留未来新城发展空间。当下城镇建设应重点放在这两个街道驻地，以及为产业园区工作人员服务的特色小镇。以后随着产业实力的增强和产业层级的提升，逐步打造新区高端的生活、生产综合服务中心，提升新区的城市品位，实现高水平的产城融合。也就是说，要根据滨海新区目前的发展阶段，分步骤有秩序地推进产城融合发展，避免脱离现实的“唯高端”倾向和“空城”现象。实际上，规划可以超前，但建设必须按照时序分步实施。

（二）明确就业人群结构，有针对性地完善配套服务设施

从目前滨海新区的现状看，就业人群以产业工人为主，收入水平较低，消费能力不高，尽管近年来滨海新区房地产发展较快，但商品住房的刚性需求不足，相当部分的产业工人无力消费新区提供的商品住房。因此，近期政府应该运用政策手段引导房地产开发企业在两个街道驻地和特色小镇开发一些针对产业工人的商品房或廉租房，并配套建设超市、药店、银行、书店、邮政、维修店、餐饮店、文体活动中心、洗衣店、美容美发、卫生所等服务设施。除了必要的基础设施功能外，还应充分考虑活动场所、幼儿园、公交站等设施，以满足家庭型务工人群的需要。

产城融合水平的提升依赖于就业人群结构的优化，而就业人群结构的优化又依附于产业结构的优化。针对滨海新区目前产业结构层次不高、产业转型升级任重道远的现实，要提升新区产城融合发展水平，需要不断优化就业结构、产业结构，促进产业转型升级，这是促进新区可持续发展的根本动力。因此，滨海新区在进一步增强化工、装备制造等传统优势主导产业和积极发展农副产品加工等劳动密集型产业的基础上，应通过政策支持、平台建设等手段，加快发展科技研发、信息咨询等生产性服务业和金融保险、文化创意等现代服务业，以产业结构的高级化优化就业人群结构，以就业人群结构的优化促进服务配套设施档次的提升，推动滨海新区产城融合发展水平的不断提高。

（三）维护规划的严肃性，强化各项相关规划的统筹衔接

滨海新区的规划一旦形成，就应该作为新区建设管理的“宪法”来执行。有关职能部门特别是城市和新区主要领导，要树立规划执法理念，增强规划法规意识。要在全社会广泛进行规划宣传，增强市民规划法规意识和对规划实施的舆论监督力度。要强化创新规划的理念，科学合理搞好城市规划布局和功能分区，以适应城市发展要求。要强化执行规划的责任心，做到谁违反规划谁承担责任。要严把规划审批关，任何个人、任何单位都必须严格遵守规划，在规划范围内作出决策。要搞好每个项目控制性详规的制定，做到每开发一个项目都进行详细的规划论证。要确保规划的前瞻性、规范性和制度性，严格按规划要求执法。

要加强产业园区规划与城市总体规划、土地利用规划等相关规划特别是其中强制性内容的统筹衔接，因地制宜地划定工业特别是污染工业控制线、城镇生长边界、基本生态控制红线、蓝线、紫线和黄线，以促进园区与城镇协调发展。此外，通过城市规划和土地利用规划实施手段，统筹区域产业空间布局与土地开发，加强规划实施与监督力度，避免对规划的任意调整或篡改。

（四）切实强化要素保障，促进产业聚集和产城融合发展

强化用地保障。坚持集约节约用地，大力提高单位土地的综合产出效益，按照“集约、优用”的原则，确保基础道路、公建配套、农居安置、重点产业、商贸住宅等建设用地，加强土地批后监管，进行土地使用综合考核和评价，切实提高投入产出率。进一步加大“腾龙换鸟”力度，对部分占地大、贡献小、不履约的项目要通过回购等形式，提高土地集约节约利用水平。

搭建融资平台。完善财政投资体系，按照开发建设时序研究财政投资的重点领域，以及财政投资的程序和方法。完善社会融资体制，积极吸收外资和民营资本投入开发区基础设施建设，解决建设资金紧张的问题。积极搭建银企合作平台，加快推进小额贷款公司筹建和企业救助基金建立，鼓励和支持开发区企业上市融资，拓宽中小型企业融资渠道。

强化政策引导。继续制定完善产业政策体系，按照“加快产业集聚、推进产城融合”要求，提出明确的发展规划、产业布局、规模标准、重点建设项目要求，充分运用优惠贷款、生产控制、政府采购等投资鼓励政策，建立和健全财政、税收、金融、外贸等与产业政策相配套的保障体系，以保证产业政策自身、产业政策与相关政策的协调和完善，推动产业集群的形成与发展。

二、产业培育方面

（一）创建集群环境，促进产业集群转型升级

一是围绕产业集群升级需要，建立和完善集群公共服务体系，采取政府购买服务等多种方式，建设技术平台、展会平台、孵化器平台、产权保护、风险投资、公共信息、营销网络等服务平台。这种多方式的平台构建既可以减少政府因对供需双方信息了解不足导致盲目投资问题，又可以调动平台供给方的主动性。鼓励和支持行业协会的建设，督促行业自律，促进集群治理。政府要提供充分的、高质量的公共产品，配套相关基础设施建设，提高社会化服务的水平。

二是要完善有利于产业集群的政策环境，鼓励企业法无禁止即可为，激励集群内企业不断创新。同时，政府要在经济新常态下积极鼓励新业态发展，寻找产业链短环，培植价值增值环节。滨海新区要依托区位优势，在发展海洋经济、做大海洋产业和加快临港经济区、海洋科技大学园等重点园区开发建设上，发挥集群成本优势，寻找利益契合点，打造发展新亮点。政府应提供创新机会，促进企业、大学、政府等各创新结点之间的有效交流与合作，促进区域创新系统建设。创造合理的制度环境，协调企业之间的共同行动，增进企业之间的信任，丰富本地的社会资本，催生出企业间良性竞争与合作的格局，并创造良好社会文化氛围，鼓励和倡导创新文化，激发人们创新的热情。

（二）大力发展生产性服务业，增创制造业的竞争力

一是滨海新区在今后的发展中要把生产性服务业特别是临港物流业放在中心位置，加快发展不同阶段的生产性服务业，致力于服务业的结构升级和增强现代制造业的竞争力，使之成为生产者所生产的产品差异和增值的主要源泉。生产性服务业是知识密集型、智力密集型行业，应充分运用高新技术促进生产性服务业的发展，生产性服务业要广泛应用信息技术，实现信息管理网络化，大力发展电子商务。要逐步建立生产性服务业科技创新体系，提高生产企业的技术创新能力。

二是健全政府规制，加强行业管理。发展生产性服务业，必须处理好它与第一、二产业，与城市周边地区经济，与服务业内部各行业间、行业内部各经营者间以及生产者与消费者间等错综复杂的经济关系。因此，必须建立一整套规制体系。鉴于生产性服务业具有行业多，经营单位数量大等特点，以及培育生产性服务业市场的需要，对生产性服务业的规制应更多采用经济手段。滨海新区要依据国家和潍坊经济发展战略并结合自己的具体情况，对生产性服务业发展目标、速度、比例，鼓励与限制发展的行业，以及企业组织、行为规范、市场竞争、技术引进与采用、参与国际竞争等方面进行指导，并通过地方法律、法规及税率等经济杠杆贯彻实施，促进生产性服务业协调、健康和快速发展。

（三）提高企业研发投入强度，增强自主创新能力

首先，切实提高企业研发投入强度。当前滨海区企业的研发经费投入强度仍然偏低，政府应综合利用财税、金融、政采、产业及人才等各方面的政策措施，完善和规范市场经济环境，降低企业研发投入的风险，使企业在科技创新活动中获得切实利益。其次，激励和引导企业增强基础研究和应用研究投入。政府在鼓励企业研发过程中，要加强对企业科学研究活动的监测和引导，特别是要重视对大型国有企业开展科学研究活动的评价与考核。针对行业龙头企业、经认定的创新型企业以及设有国家重点实验室、工程技术中心的企业制定相关政策，支持和鼓励其提高科学研究投入。

（四）加强校企联合，解决企业招工难问题

对于滨海区企业招工难的问题，一方面需要从产业发展规划和企业本身出发，通过技术创新、信息化等途径实现传统劳动密集型企业的转型升级，逐步摆脱对高劳动密集生产模式的依赖；另一方面，随着滨海区诸多职业院校的入驻和快速发展，如何使大学生尽快转变成企业所需的实用型的人才是影响滨海产业发展和产城融合的重要问题。对于转型升级困难较大的企业，重点培养校企长期、稳定的合作关系，以企业需求为导向，通过职业院校和企业联合培养人才，力争使毕业生成为企业的“专用性资产”和终生员工。不仅是针对劳动密集型企业，滨海的校企合作应该面向所有的企业，重点是技能型人才紧缺的企业。

工程应用方面，目前尚无在与±800 kV极导线共塔架设的接地极线路上装设避雷器的工程应用案例。目前国内各主要厂家亦无现成产品，需要厂家对新型直流线路避雷器开展相应研制和型式试验。

（五）处理好市场约束与资源约束的关系

滨海新区的产业健康发展必须走新型工业化道路，其核心就是要改变单纯靠投入增加，以消耗资源、污染环境为代价的粗放式增长方式，“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。因此，在重点产业的投资发展过程中，必须引导企业在重视市场需求约束的同时，更多地重视资源、环境等方面的制约因素，处理好市场需求约束与资源约束的关系。

三、滨海生态建设与环境保护方面

（一）建设循环经济体系

一是构建循环型社会。针对滨海区的生态城建设，开展可再生能源建筑应用示范，在地热泵、太阳能热水系统等方面广泛开展试点，进而推广应用。在现已推行的绿色公共交通基础上扩大范围，推广双能源、电动、太阳能、氢气、天然气等清洁能源机动车。通过完善新城内部服务设施，实现职住平衡，减少城市的能量代谢需求。提高能源、原材料的利用率，实现废弃物在区域内一体化再利用、再循环，促进低碳化城市建设。

二是构建循环型工业体系。经济新常态下，滨海区要更加注重经济发展质量效益，加强对现有工业的改造，采用和引进先进的技术和设备，延长现有企业产品生态链，建立企业间生态共生关系，使资源和能源在工业系统中循环使用，上家的废料成为下家的原料或动力，尽可能把各种资源都充分利用起来，做到资源共享，各得其利，共同发展。不断拉伸产业生态链。通过引进下游企业，实现深加工及副产品、废弃物和能量的相互交换与衔接，逐步构建以化工为主体、相对比较完整的工业生态网络。当前开展的盐化工与石油化工相结合是提高资源利用效率，减少污染排放的重要方向，可以更为便利的由原料、中间品环节向成品环节延伸。

（二）发展低碳环保产业

一是加大环保基础设施建设。以水源保护、污水收集、处理、循环利用等为主要内容的水环境保护产业链，能够实现滨海区水资源持续供给、防止水体污染。区内未来发展越来越趋向于组团化、产业板块化，污水产生类型和数量都将激增，单个污水处理厂无论从处理能力还是处理类型而言，都难以应对。目前污水处理能力几近饱和，应及早选址增建污水处理厂。

二是提供高水平的环保服务。鼓励企业开展相关科研攻关，引进独立研究机构，重点支持环境保护新技术设备、新工艺、新管理模式、资源再生利用等方面的研究与开发；提供环境保护技术研究与开发服务、环境管理与咨询服务、环境与能源合同管理服务、环境保护培训与教育服务以及环境金融服务等。

三是延展环保设备和相关产品制造产业链。充分发挥潍坊市装备制造业基础较强，以及滨海区装备制造能力高度提升的综合优势，强力引进国内外环保设备制造企业和技术，引导机械加工与化工产业和环保产业发展相衔接，实现环保装备制造产业跨越发展。同时，鼓励和支持现有环保设备制造企业进行新技术、新设备的研究与开发，不断扩大产品品种和生产规模。鼓励区内有良好基础的化工业与设备制造业相结合，自主攻关或引进外来环保产品生产企业，积极发展原水处理设备、污水处理及中水回用设备与药剂，开展固体废弃物处置装备的研发与制造；以现有企业为基础，积极培育龙头企业，扩大脱硫成套技术设备、除尘设备和噪声振动控制设备的市场占有率。整合现有化工企业、装备制造、电子产业技术力量，开展环保药剂和环保监测设备制造。

四是使用新能源、可再生能源和节能设备。除太阳能设备、风能设备、生物质能源利用设备、地热能利用设备等清洁能源开发设备外，还应开拓可燃废弃回收利用设备、余热阶梯利用设备、楼宇节能控制设备、采暖（制冷）计量设备、节能型交通装备等其他节能设备。

（三）资源集约利用

一是水资源利用方面。一方面采用多水源供给。滨海区未来用水需求量激增，而自身水资源短缺，要通过跨流域调水、再生水和海水淡化等途径解决水的供给问题。另一方面实施分水质利用。目前滨海已经实现自来水的直接饮用水和生活用水的分水质利用，满足了优质优用、低质低用的要求。以后要特别开展的是对多种水资源的分质利用，比如建立单独的中水供应系统，将雨水收集、城市再生水、微咸水等用于绿化、市政、工业、物流、港口用水。

二是节能降耗。滨海区未来的能源消耗在生产领域中除电力、燃料消耗外，还包括石化产业的相关消耗；生活领域中的能源消耗则包括电力、燃气、采暖等多方面的需求。应通过绿色交通、绿色建筑等手段，稳步提高绿色能源使用比例；通过改进生产工艺，加强监管，降低化石能源消耗量和污染物排放量。

四、投融资体制方面

积极探索滨海区步入新常态下开发建设的投融资模式，创新金融服务，放开市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。逐步构建起以政府投入为引导，社会投入为主体，政府、社会、个人互动投入的多元化投入机制，形成符合滨海开发区发展需求的投融资保障机制。

（一）创新行政管理体制，强化滨海区管委会的职能

滨海区目前的政府管理体制非常复杂。滨海新区不是一级政府，却承载着重大的新区开发开放重任。因此，应尽快推进管理创新，建立统一、协调、精简、高效的管理体制是促进滨海区开发建设的关键。

（二）建立财政引导的投融资模式，积极探索社会资本参与滨海区建设的有效途径

建议从市、区两级财政预算中安排一定比例的产业发展引导资金，采取股权、债权、担保等方式交由相关平台公司经营运作，充分发挥政府财政在融资过程中的引导和杠杆作用，引导金融资本和民营资本共同参与滨海区建设。

（三）不断拓宽政府购买服务模式

在包括公交运营、水电供应、滨海区生态维护和城市基础设施建设方面都可以尝试政府购买服务的模式，拓展社会资本参与滨海区建设的范围。

（四）试点发行地方政府债券

积极推进预算制度改革，将政府债务纳入地方财政预算，在条件成熟时发行地方政府债券，用于滨海区交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。

（五）引导社会资本投资公用事业，减少公用事业领域政府性投资垄断

健全和完善城市基础设施领域商业化运营的政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化、制度化，指导国企、民企、外资等各类市场化主体，通过BOT（建设—经营—转让）、PPP（公私合营）等模式，参与城市基础设施建设和运营。一是对于已有的基础设施，政府通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。这样一方面提高了基础设施的使用与运营效率，另一方面还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。二是对于新建的基础设施，政府可以采用BOT（建设—经营—转让）的形式与民营企业合作，以提高资金的使用效率和基础设施的建设质量。三是在公共服务方面，如：供热、供气、供水、污水处理、垃圾处理等公用基础设施，探索推行PPP模式（政府公共部门与私人部门合作）。即：政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成，从而实现政府公共部门职能的管理模式。

（六）鼓励金融资源向滨海开发区集聚，构建多层次金融体系，多渠道满足滨海开发区融资需求

一是积极争取政策性金融机构对诸如公共交通、城镇排水管网、供气管网、公立医院等公共项目的融资服务，保障项目收益和还款来源，维持滨海开发区建设过程中此类基础设施建设项目融资的稳定性和安全性。二是积极引进银行、证券、信托、保险等金融机构进驻滨海，培育村镇银行、小额贷款公司、贷款担保公司等民营金融机构和新型金融机构。进一步完善金融服务功能，实施更加优惠的金融扶持政策，解决中小企业融资难、融资成本高的问题。鼓励各类金融机构和高层次金融人才聚集，为滨海开发建设提供更加有力的金融支撑。三是加快金融产品创新力度，不断提升服务层次。开展“一站式”服务,满足企业多样化、个性化的金融需求；积极开展中小企业股权质押贷款、应收账款质押、仓单质押等品种；创新权益型的融资工具，积极推进资产证券化产品（包括资产支持证券和住房抵押贷款证券等）试点、产业投资基金运作模式试点工作，吸引社会资金的广泛参与，为滨海区的建设提供必要的资金支持。

五、需要审视的几个问题

（一）立足新常态，统筹规划滨海区发展有关战略

滨海新区今后发展要更加注重从产业发展质量上要效益，做到统筹兼顾，重点带动。统筹发展就是要做到“一个规划”、“四个兼顾”。一个规划就是要根据省政府批复的新区规划，统筹制定包括滨海区、寒亭区和寿光、昌邑相关区域在内的“新区”全域总体发展规划；四个兼顾就是兼顾生态环保、兼顾基础设施建设、兼顾产业布局和兼顾产城融合。重点带动就是首先要发挥港口优势，打造“一带一路”重要衔接点。按照“一市一港”原则，形成潍坊港、潍坊渔港和羊口港、下营港的协同作用。其次要建好“四园、两区、两基地”（海洋科技大学园、海洋动力机械装备产业园、绿色工业产业园、中外产业园、旅游度假区、中央商务区、羊口生物基新材料示范基地、下营特色化工基地），做到集群发展，重点带动。

（二）实现顶层设计、法制配套

以往滨海新区的改革呈现出渐进式改革的阶段性和局部性特征，缺乏具有法制约束力的顶层规划设计，这样势必导致滨海区建设的“重复规划、多次重跑”困局。要走出这一困境，一方面政府要在科学规划的基础上做到法制配套，做到改革的到位、定位，让有能力的管理人才放权解决深层次问题，允许有改革的试错成本。另一方面，一旦完成了顶层设计，政府要有宽广的胸怀做到一张蓝图绘到底。

（三）完善组织管理，明确责任权利

滨海区建设进入新常态，并不意味着要减少投资，放慢建设速度。按照滨海区的现实条件，滨海区发展到目前的现状，已经来之不易，只能加速发展，没有其他选项。目前，从发挥工作人员激励性考虑，要明确责任，积极放权，实施责权对等，提高工作人员的工作、生活条件，完善监督、业绩考核机制，以充分发挥工作人员的积极性和主动性，防止出现消极应付现象。