皖北农村“空心化”形成机制及治理策略

田 伟，贾敬全

(淮北师范大学a.经济学院；b.皖北经济与社会发展研究中心，安徽 淮北 235000)

皖北地区农村“空心化”是农村地域经济社会功能的整体退化，造成土地的荒芜、宅基地闲置；导致农村社会精英的流失，农村只剩下老人、妇女和儿童，带来复杂的社会问题。农村“空心化”导致了农村凋零与土地浪费、粮食生产堪忧和农村社会管理困窘，这一状况严重制约着新农村建设的良性发展，也对皖北经济的协调发展带来不利影响。

城镇化进程使皖北农村“空心化”问题出现并发展，成为新时期新农村建设和统筹城乡发展面临的首要难题。在承接产业转移的背景下，经济欠发达的皖北只有解决农村“空心化”问题，实现自然、生态、社会、经济的良好互动才能有效的开发人才、吸引人才、留住人才，抓住这一经济腾飞的历史机遇。

一、农村“空心化”的内涵与特征

（一）农村“空心化”的内涵

改革开放以来，农村经济的快速发展，收入的提高促使农民产生更大的空间欲望，为了获得更好的生活质量，房屋向原村落周边地域扩张，村庄中心则保留了大量破旧民房且许多已经无人居住，同时，年青一代的农民大多通过教育，工作等方式已经市民化，无法适应农村生活，农村常住人口减少，最终导致原聚落成新度下降，非居住房屋增加，人口密度锐减，原来成新度较为均质的聚落，发展为新旧二元结构的“空心化”聚落，形成地理上的空心化。

在工业化、城市化及社会转型的发展背景下，极化效应仍起主导作用，农村劳动力、资源的大量转移导致农村经济发展缓慢，引起农村人口、农村产业、社会服务、基础设置等多方面的“空心”，长期留在农村的是老人、小孩和妇女，造成新农村建设主体缺失、农业生产、农村养老和教育等各种问题，产生经济上的空心化，严重制约了经济的和谐发展。

“农村空心化的本质是城乡转型发展进程中乡村地域系统演化的一种不良过程，是复杂的社会经济过程在村庄物质形态中的表现”[1]，在经济发展的初期阶段，城镇化进程的加快，使大量农村精英流向城镇，改变了农村人口的结构，城镇化的发展以抑制农村发展为代价、排干农村智慧和资源，使新农村建设失去建设主体和建设意义。

（二）皖北农村“空心化”的特征

1.从人口年龄来看，留守人口呈现低龄化、老龄化趋势

城镇化的发展，农村青壮年劳动力大量外出、留居人口呈老龄化趋势加剧，造成农村人口在年龄结构上的“空心化”。以宿州市为例，绝大部分农民家庭会一方甚至夫妻双方外出，留在农村的多为妇女、老人、儿童，留守人口呈现低龄化、老龄化、贫困化趋势，引起农村经济的衰退和社会结构的变革。

2.从空间形态来看，村庄建设选址随意

皖北很多村庄建设规划不到位，村民选择在村庄外围或公路两旁建造新住宅，选址带有很大的随意性，致使村庄整体格局和景观风貌受到极大破坏，村中心多处于破旧房屋闲置或半闲置的空间形态。根据安徽统计年鉴2013的统计结果来看:农村未使用房屋居住面积持续增加，从2000年的22.16平方米/人，增加到35.28平方米/人。

3.从经济发展来看，农村精英流失

农村青壮年离开农村去城里谋求发展，在房贷低首付的政策下越来越多的农村精英人员选择在条件较好的城市安家置业，农民精英的流失导致农村经济发展更加缓慢甚至停滞不前。根据安徽统计年鉴2013的统计结果可以看出：2012年，人均收入最高的马鞍山市农民人均收入为10920.28元，而地处皖北的农业大市阜阳农村人均收入仅为5922.05元。

总的来说，皖北农村青壮年劳动力流失严重，留守大多是妇女、老人和儿童，造成新农村建设主体的缺失，产生经济、教育、养老等诸多社会问题；村庄建设规划缺失，浪费了大量优质的耕地，产生大量的住宅荒废；农民精英的流失使得皖北农村的发展受到了很大的制约，农民收入增加缓慢，严重制约了皖北经济的和谐发展。

二、皖北农村“空心化”形成机制

（一）城乡分割的二元体制因素

“城乡之间的二元制度体系是造成我国农村空心化的深层次外源性制度原因”[2]。①户籍制度在很长一段时间内限制了城乡的自由流动，农民即使在城市获得工作和住房也很难获得城市户口，因此农民很难放弃在农村的宅基地，造成农村房屋的闲置；②在城乡二元体制下，城市优先发展，优越的工作和生活条件吸引了农村精英离开土地，农村产业发展失去建设主体，造成农村土地荒芜和产业的空心化；③城乡教育资源分配极度失衡，农村孩子很难获得优质的教育，文化技能水平普遍较低，随着经济的发展，生活成本的提高，大部分到城市谋求发展的农村人口很难在城市长期稳定的生活，使得他们在拥有多年的财富积累后回乡建设更大更优越的住房，导致大量老旧房屋空置；④城乡二元制度下，农村土地产权属于农村集体所有，很难自由流转，缺乏退出机制，即使少数农村精英在城市获得住房也很难放弃农村的宅基地，造成农村宅基地的流动性空置；⑤城乡二元体制下，农村缺乏合理的村庄规划，农民建造房屋选址随意，互相攀比，造成村庄外围房屋增加，村庄内部房屋空置。总之，城乡二元制度作用于户籍制度、土地制度、产业制度、社保制度、教育和就业制度等各要素，是空心化产生的本质原因。

（二）资源环境与地理区位因素

皖北六市地处内陆，产业发展滞后，多是依靠农业发展的地域，农业人口多、增长快，且受农村风俗的影响，年轻农民结婚早，对住房的需求大。随着经济的发展，农民收入增加后，渴望改善住房条件的意愿加强，成为宅地空心化的主要内生动力；皖北煤矿资源丰富，在工业化的推动下，多年的开采使农村地区的生态环境遭到不同程度的破坏，形成众多的采矿塌陷区，粉尘散落区，特别是对煤炭产品的深入加工更是形成了很多废气排放区，污水浸染区。受到环境恶化的影响很多农民不愿意回到村中居住或是对老房维护修缮，转而兴建更多新房，导致非居住房屋增加、废墟面积扩大，形成乡村聚落空心化和住宅的空心化。

皖北地区人口密集，人多地少，人地矛盾突出，例如淮北市濉溪县很多乡镇农民平均不到一亩地。大量农村劳动力只能通过外出务工获得生存收入，从而造成农村人口的空心化。

（三）经济与社会文化因素

经济与社会文化是农村空心化的诱因，由于农村经济发展水平落后于城市，以及教育、医疗、工作、就业等因素的巨大差异形成巨大的推力，而城市优越的物质条件、社会地位产生无形的拉力，使得越来越多的农村人口向城市转移，导致农村产业的空心化。城乡二元制度体系使得农民即使在城务工也无法彻底摆脱对农村土地和房屋的依赖，农民在城乡季节性流动，造成房屋季节性闲置。传统的文化风俗也离不开城乡二元制度的影响，农村的年轻人在城市接受了较高的教育，适应了城市的生活文化，很难在融入农村偏僻落后的文化，由于户口和就业歧视的客观存在，农村的年轻一代一方面很难在城市买房安家。另一方面也很难再回到农村生活，从而造成了农村人口的空心化；在封建迷信思想的影响下，农民很难容忍邻居的住房比自家的高大，这也造成农民不愿意费钱费力修缮以前的老屋转而在村庄外围修建宽大的新房，助推了农村住宅的空心化。

（四）管理和政策因素

我国宅基地所有权属于农村集体经济组织，不允许随意买卖,因此农村宅基地只能在本村集体内部成员之间流转。“由于宅基地使用权不能实现，以及房屋和宅基地的不可分性也促使进城农民不愿轻易放弃农村的房屋所有权，宅基地使用权制度的固化成为空心村整治改造的重要阻力”[3]。同时，“现行立法对农户的内涵界定比较模糊、宅基地使用权取得与建造房屋的目的相脱钩，以及宅基地实行无偿无限期使用、房屋继承后实行地随房走的制度，使‘一户一宅’难以形成有效约束，‘一户多宅’现象更加严重”[4]，造成了大量房屋的空置。“在城乡二元规划编制与实施体系下，村镇规划缺位，严重影响了《土地管理办法》的实施，造成村庄布局散乱，住宅建设缺乏合理的空间引导和户型指导，无序发展，用地粗放”[5],皖北村庄整体格局受到极大破坏，村中心多处于破旧房屋闲置或半闲置的空心化空间形态。

总的来说，形成皖北农村空心化问题的因素既独立发挥作用又相互联系、相互制约。其中城乡二元体制是根本性的制度原因，城乡二元体制既导致农村空心化各个方面出现和发展，又深层次影响了经济与文化的发展；在经济发展初期，城市的发展排干了农村的资源，抑制了农村的发展，造成农村资源的缺乏和建设主体的缺失；在管理上，由于城乡二元体制的存在，政府机关大多选址在城市，城市的发展享受了更多的优惠政策，城市的发展规划相对于偏僻的农村也十分合理有序，城乡二元规划深层次影响了城市和农村经济文化的发展。经济与文化因素是农村空心化形成和发展的诱因，经济的发展农民多年压抑的住房需求有了经济的保障得以释放，在城市二元体制的影响下，大部分农民很难在城市安家，不能享受城市优越的教育资源，社会保障等一系列的福利，即使在城务工也最终会回到农村的家，在社会文化的影响下，村民在城市务工赚到资金后，会在农村建设高大宽敞的新房，导致原来老旧的住房大部分空闲起来，同时农村缺乏管理和规划，村民建房就会出现选址随意，加剧了农村住宅的空心化；农村资源禀赋和地理位置不佳，在生存和发展上很难享受城市的各种优惠政策，资源有限，交通不便，特别是年轻一代的农民不愿意在这种闭塞的环境中继续生存发展，保守的文化让外出务工接受了城市文化的村民不愿意继续回到这种封闭的经济和文化下生活，导致新农村建设主体的缺失。在城乡二元体制、经济与社会因素、资源禀赋和地理区位、管理和制度的共同影响和推动下，皖北农村空心化问题产生与发展，制约了经济的和谐发展。

三、解决皖北“空心化”问题的策略

（一）统筹协调，加强村镇规划

户均宅基地数是空心化形成的重要影响因素，政府应加强农村住宅建设用地规划控制，结合皖北六市不同乡镇所处空心化阶段的具体情况采取不同的方法，皖北地处黄淮海平原，“近年来农村人口就业非农化加剧，农村‘人走屋空，两栖占用’现象已经普遍存在”[6]，但和东部经济发达的沿海县域相比仍处于空心化发展的初中期。空心化发展不太严重的区域，完善宅基地申请审批制度，加快建立农村宅基地登记制度，尝试建立宅基地流转与退出机制，逐步减少“一户多宅”现象，同时，根据城镇化发展的规划，对零散的自然村进行撤并，确定中心村的位置，合理规划使村庄新建设住宅向中心村靠拢，防止空心化的进一步发展；对于空心化较为严重的地区，实行村庄边界冻结制度[7]，并加强对村庄内部改造，经济水平发展较好的乡镇可以先行撤并零散自然村，向中心村搬迁。

（二）承接产业转移，加快发展劳动密集型产业

农民收入增加有利于改善农村发展环境，提高村庄要素集聚能力，给城镇化发展提供物质保障，皖北六市多是农业发达，人力资源丰沛的地域，在承接产业转移的背景下，加快招商引资，大力发展劳动密集型产业，结合产业集聚的现状，对农民进行综合技能培训，提高农民致富能力，实现农村劳动力的就近转移。皖北平原人多地少，家庭联产承包很难实现土地的规模效应,政府应积极引导土地规模经营，大力推进农业产业化进程，把村民从土地的束缚中释放出来成为产业工人，为皖北承接产业转移提供更丰沛的人力资源，最终实现物质的富裕。

（三）推进体制创新，弱化城乡分割的二元体制

“城乡分割的二元体制是空心村形成的根本原因”[8]。城乡二元户籍制度使农民权益束缚在土地上，极大限制了农民向城市的自由流动，农村经济、教育的匮乏，使得年轻农民进城后和城市居民竞争过程中处于劣势，很难获得较好的待遇条件，最终难以在城市长期立足，加上农村房屋不能自由买卖，宅基地退出机制缺失，使得农民最终会回到农村。皖北六市应结合乡镇发展特点，从制度上打破城乡分割的二元体制，构建城乡一体化新格局，以科学规划引领城乡统筹和谐发展，推进城乡产业、市场、基础设施、公共服务和管理体制一体化。在中国户籍制度改革的背景下，皖北六市应加快户籍制度改革，取消农业与非农户口界限，破题城乡二元壁垒，建立城乡统一的户口登记制度；皖北地区尚未形成具有对周边辐射能力较强的大中城市，应全面放开落户限制，有序引导实现皖北人口在农村、乡镇、城市之间的“梯度转移”；健全皖北人口信息管理制度，提供城乡一体的公共管理和服务，弱化城乡界限。

[1]冯丽.城市化背景下的“空心化”现象及调控机制探讨[J].理论界，2008（2）.

[2]崔卫国，李裕瑞，刘彦随.中国重点农村空心化的特征、机制与调控[J].资源科学，2011（11）.

[3]张正河，卢向虎.农村宅基地的整治和增值[J].调研世界，2006（1）.

[4]吴文恒，牛叔文，郭晓东，等.黄淮海平原中部地区村庄格局演变实证分析[J].地理研究，2008（5）.

[5]龙花楼，李裕瑞，刘彦随.中国农村聚落空心化问题实证研究[J].地理学报，2009（10）.

[6]王介勇，刘彦随，陈秧分.农村空心化程度影响因素的实证研究——基于山东省村庄调查数据[J].自然资源学报,2013（1）.

[7]杨忍，刘彦随，陈秧分.中国农村空心化综合测度与分区[J]. 地理研究，2012（9）.

[8]刘彦随，刘玉.中国农村空心化问题研究的进展与展望[J].地理研究，2010（1）.