加强保障房建设的正外部性及其措施

秦鸿滨

(惠州学院思政部，广东惠州 516007)

保障房是对商品房分配机制的必要补充，它主要由政府负责组织规划融资建设，以接近成本的微利价格出售出租，让中低收入家庭“居者有其居”。但是，国内保障房因房改政策被异化，目前其覆盖面仅占楼市总量的13%左右。

一、加强保障房建设的正外部性

如今，为摆脱以投资为主导的楼市泡沫与高房价的危害和隐患，应加强保障房建设，其具有以下正外部性:

1．改变楼市供需结构，平抑高房价，促进房地产业健康发展，推动城镇化进程

因保障房建设无法满足中低收入家庭的住房需求，使国内住房刚需80%以上涌入到商品房市场。加大保障房建设规模，可改变楼市开发和供应模式单一的局面，打破开发商对住房市场供应渠道和商品房价格的双重垄断。楼市目前中低价位和中小户型商品房供应不足，若中小户型的保障房在楼市比重上升，将逐渐改变楼市供求结构失衡的状态。

保障房大量入市，会使中低收入家庭因保障房实惠的租售价格而从商品房市场退出，进而遏制楼市的投机炒作与房价上涨，最终会使商品房的租售平均价格降低。非理性房价被抑制上涨后，可让消费性住房需求成为楼市的主导，使保障房和商品房市场平衡发展，避免楼市价格大起大落，有利于房地产业走上持续健康的发展轨道，从而加快我国城镇化进程。

2．扩大内需与就业，消灭冲高房价隐患，降低金融风险，以保护经济稳定增长

高房价抑制多数节衣缩食购房者对其他商品的消费，而保障房本身就可直接扩大内需因保障房价格接近成本价，间接增加民众可支配收入，会吸引部分中低收入者购买，也分流了部分商品房市场准房奴的购买力。此外，与商品房一样，保障房既增加建筑和装修等行业工人的就业，也促进了钢铁、水泥、装修和家电等相关行业的发展，并有效防止楼市泡沫破灭后房地产市场出现“硬着陆”导致百业萧条的困境。

靠房地产投资和炒房刺激经济增长是饮鸩止渴。提高楼市保障房比重，可挤压房地产泡沫，避免购商品房的中低收入者和炒房者还不起贷款，消除似次贷危机隐患，降低楼市金融风险。

保障房既保民生，又救经济促增长，改善中低收入者的住房保障问题，能增强民众对经济的信心，减少存储敢于消费。同时，支撑未来经济高速增长的最大动力之一是城镇化，而保障房则可加快城镇化进程，利于经济稳定持续增长。

3．调整经济结构，优化资源配置，推进国内产业升级，以增强我国未来竞争力

房地产业对国民经济虽是“重要支柱、举足轻重、至关重要”，但房地产业是资本密集性产业，对其过度投资会挤压减少其他领域的投资，从而扭曲国内经济结构和资源配置。并且，高房价会吸引利润低和增长较慢行业的资本大量流入楼市和相关行业，会造成与房地产市场关联度高的钢铁、水泥、建材和工程机械等诸多行业的产能过剩，容易引发经济过热和通货膨胀风险。楼市的高房价泡沫，不仅令实体产业陷入“空心化”，阻碍国内产业结构升级和科技成果的及时转化应用，还会因投资者减少对科研和教育的投入而抑制科技创新与发展，削弱我国未来的竞争力。

加强保障房建设可以使楼市利润平均化。让房地产发展回归理性，过热的楼市资金将回流到其他实体产业。如此以来，可以优化资源配置，使国民经济结构中的产业结构、分配结构、消费结构和劳动力结构等趋入合理协调发展，并加快产业结构升级，抓住更多的自主创新发展机遇，以提高产品科技含量，实现由“中国制造”向“中国创造”迈进，增强我国未来的竞争力。

4．缩小贫富差距，增加民众福祉，吸引人才汇聚，以激活城市创新力与竞争力

不断飙涨的高房价与民众收入增长极度脱节，导致大多数中低收入者被排除在商品房市场之外，而炒楼的投机者借房价飞涨而获取暴利。面对高房价加剧贫富差距两极分化的现实，若“十二五”规划的3 600万套保障房完全落实到位，低收入者就会租得起房，中等收入者也就有条件买得起“经适房”“限价房”。当民众可以降低生活成本，减轻生活压力，不再做“房奴”时，就可以增加个人学习、投资和创业等发展机会。

加强保障房建设可缩小贫富差距，提高民众福祉，令民众安居乐业，让中低收入者活得同样有质量，也能降低企业运营和雇工成本，缓解企业因高房价和高房租出现的“用工荒”。并且，保障房筑巢引凤“大庇天下寒士俱欢颜”会吸引国内外人才汇聚，提高城市人口素质。不言而喻，加快保障房建设，将利于增加城市民众的幸福感，激发企业创造力，提升城市的创新力和竞争力。

5．昭示立党为公执政为民理念，彰显社会公平与正义，利于促进和谐社会建设

地方政府为了“土地财政”，与民夺利，纵容房价越控越涨，损毁了政府形象，破坏了执政党的公信力，使党和政府的执政宗旨和理念受到民众的质疑，也使“人民当家作主”制度蒙羞。

住房是经济问题，也是社会问题和政治问题。让民众“居者有其居”，是建立和谐社会的重要保证，但高房价有悖于社会公平。当前加强保障房建设，既能拯救民生、挽救民心，又能弥补高房价对党群和干群关系造成的伤害，更昭示立党为公、执政为民和以人为本的执政理念，彰显出社会的公平与正义，保护公众的伦理道德信仰和政治信仰，巩固民众对社会主义制度的信念和信心，利于推动和谐社会建设。

二、保障房建设的窘境

尽管加强保障房建设能扩大内需刺激消费，改善民生缩小贫富差距，利于楼市房价“软着陆”和房地产业的长期健康发展，可谓事半功倍，是利国利民的伟业，但是，保障房建设却遭遇以下窘境:

1．保障房建设资金缺口大，用地审批迟缓众多地方政府敷衍塞责不重视

保障房建设资金目前主要来自各地土地出让金计提和中央财政拨款，但各地保障房财政拨款资金却不足当地土地出让金的10%，甚至中央下发保障房建设资金也被截留。此外，保障房用地审批周期长，已批土地也难落实，如有的地方借保障房之名和各种制度漏洞，把划拨土地改用商业开发违规盖别墅等。对保障房建设的困难与混乱现状，众多地方政府不但敷衍塞责不重视不解决，有的还采用欺骗手段应付上级部门对各地保障房建设任务完成情况的检查。

2．保障房分配入住退出机制操作僵化、不公平、不透明，易发骗购贪污腐败问题

目前，各地保障房分配入住退出机制操作僵化，出现“买得起无资格，有资格买不起”，而且，保障房的申请、备案、摇号和入住以及轮候周期过长。更重要的是，保障房分配不公开透明，缺乏有效监督机制，易引发内外勾结骗租骗购和贪污腐败问题，使惠民的保障房变相沦为少数富人和公务员的福利房。

3．保障房位置偏远，设施不全，空置率高，设计施工监理存在漏洞和安全隐患

地方政府为保留好地段，减少建设资金投入，保障房几乎都建在城市远郊。因保障房位置偏远，配套基础设施缺乏，影响居住使用，加上准入申请资格门槛高，导致部分保障房建成后被空置。此外，保障房在建筑施工和监理验收上，往往质量把关不严，以次充好，造成保障房建设屡现豆腐渣工程。

4．保障房时常被既得利益者妖魔化，其政策不够稳定，有再次被边缘化危险

保障房是给中低收入者提供的住房，但一些开发商和学者为了“托房价”，要么以经适房和限价房出现腐败和不公平分配现象，要么以限价房和经适房“不能物尽其用”是“赔本买卖”，要么以保障房是要退回到计划经济福利分房时代等借口来要求取消经适房和限价房，令保障房政策有再次被异化和边缘化的危险。部分保障房租售虽不公平透明，但不能因噎废食把经适房等保障房建设取消。毕竟，保障房是解决弱势群体生存居住的最基本民生问题，各级政府责无旁贷，不能为挽救房价和“土地财政”而回避责任。

三、解决保障房建设窘况的措施

鉴于保障房建设当前的困境，要使保障房建设正外部性落实到实处，须采取以下措施:

1．保障房建设资金来源和房源应多样化，可利用社会各类资源拓展保障房供给渠道

保障房建设进展缓慢，与资金来源和建设方式单一，不能多途经利用社会闲置资金和空置房资源有关。当前，保障房建设可选择多元化模式筹集资金和拓展房源渠道，主要有以下方面:

(1)提高个人第2套以上房产契税和所得税，开征房产税和闲置房税。可抑制房价上涨，降低保障房供给压力，弥补利用土地出让金和中央下拨保障房补助建保障房等资金的不足。

(2)吸引民间投资建设。通过银行融资，发行保障房债券，利用民间资金来建保障房。

(3)企事业单位自建。允许企事业单位自建或合作建保障房，按当地保障房租售标准，对单位内外公平出租销售。

(4)项目配建。给予开发商税费优惠让其在新建商品房项目中配建，或在旧城改造项目与高新开发区附近，由政府或民间投资集中配建。

(5)集体团购或给予购房者补贴。地方政府和企事业单位可牵头团购商品房或补贴购房保障户，间接筹集落实保障房。

(6)经适房实行预售制和扩大廉租房建设。改革经适房现房销售模式，利用预售制可解保障房部分资金困境;而减少经适房扩大廉租房等保障房建设，以租为主，则可减轻保障房需求和建设资金的双重压力。

(7)集体租赁或贴息转租。先由地方政府或单位出面，大批量租赁楼市空置房以降低房租成本，并作为公租房或贴息转租给中低收入者。

(8)有条件的让城中村和小产权房转正清理城中村和小产权房不应简单拆除，而是有条件的将其转正收编为保障房。

(9)允许保障户合作建房。符合经适房资格的保障户，可联合专业建筑公司承建经适房

(10)保障房实施封闭运行。其退出禁自由交易而由政府回购，以“节流”保障房资源。

2．科学规划保障房用地与配套设施，优化保障房户型功能结构，加强保障房施工验收监管

地方政府应把保障房建设纳入各地城市建设总体规划之中，使保障房建设用地做到选址科学、分布合理，充分考虑保障户及其家人的就业、看病、入学和出行等生活与工作需要，并顾及其与不同收入人群的和谐相处，以防出现“贫民窟”现象。为此，要把保障房安排在交通便利、公共基础设施配套齐全的地段，或在新建保障房区域，优先规划平价商场、学校、医院和公交等配套设施建设，避免保障房配套服务设施投入使用滞后，给保障户家庭带来生活不便和额外的成本支出。此外，也要合理规划廉租房和经适房等各类保障房建设比例，保证保障房资源利用效率，防止浪费。

保障房建设在考虑生活便利、节约用地与节能、环保和防震原则下，须优化保障房户型与功能结构设计，使保障房户型紧凑实用，实现“廉租房要廉，经适房要适”，以免保障房户型结构和功能不适用以及租售价格过高而被弃租弃购。

保障房的质量要合格有保障，要建立保障房建设、勘察、设计、施工、监理、质检、验收和审计等全过程全方位质量管理体系，以加强对保障房建设的各方行为的监督检查，消除保障房质量的安全缺陷和隐患。对不符合国家强制性标准的保障房工程建设必须责令整改，杜绝偷工减料、以次充好，并严格落实保障房建设各方单位负责人和项目负责人的质量责任终身追究制，以确保保障房的质量有“保障”。

3．健全保障房入住退出租售制度，适当扩大保障户范围，公开保障房租购者信息以便监督

地方政府应根据本地经济水平、人均收入和保障房需求等不同情况，健全保障房准入、申请、审核、公示、入住、退出和监管以及保障房资格年审机制等制度，杜绝骗购骗租保障房行为。保障房只能自住，不得擅自出售、转租、出借和改变用途，否则按保障房租售制度有关规定或合同约定收回保障住房，并取消其以后再次享有保障房的资格。对经适房保障户，若购买商品房后，须办理保障房退出回购手续，以便让新保障户再次购买。

保障房申请门槛过高，造成民众想租购却无资格。各地已建保障房均有部分被闲置浪费的情况，因此，需适当扩大保障户资格享有范围，把更多中低收入者纳入到保障房救助范围内，让各地空置的保障房能“物尽其用”。

为确保保障房分配的公开、公平、公正，各地须推动保障房住户信息入网，而且，房管部门要与银行、保险、证券、税务、工商、民政、公安、海关、民航、车管和社保等部门信息联网共享，以便在不损害个人隐私权的情况下，让保障房享有者的实际经济状况信息在网络等媒体上公示，以鼓励民众投诉举报，发挥全社会的监督作用。同时，保障房管理部门在居委会和物业公司协助下，也要强化对保障房日常租售、使用、管理和退出及其资格等情况的巡查和核查，及时剔除不符合享有保障房条件的人。

4．改革对官员的政绩考核内容和方式，增加保障房等民生权重，防止官员对保障房滥作为

当前，对地方党政官员能力和业绩考核仍是以所在地GDP为主，但扩大保障房建设会使房价下降，卖地收益减少，直接影响地方GDP，自然会遭到多数地方官员变相抵制。要扭转保障房建设被人为架空的困境，必须完善对官员的考核内容和方式，增加保障房等民生和民意权重比例，对地方官员实行严格有效的问责制

对地方官员的考核内容，既要重视当地经济建设发展方式、速度和质量问题，也要重视当地民生福利保障、民生实际改善成效与社会和谐稳定情况。特别是要将各地保障房建设任务完成情况纳入到官员政绩考核内容中，并对执行不力的官员要追究问责，以促使地方政府官员积极推动当地保障房建设。

目前，住建部对保障房建设滞后的地区官员采取约谈式问责，仅是上级职能部门临时局部问责，仍未改变对地方主要官员考核主体主要是上级机关的现状。仅靠上级组织对官员考核而其任职地的公众参与少，这将致使对官员日常的“不作为”和“滥作为”缺乏必要的社会监督和制约。因此，要扩大对地方官员考核范围，让党内外干部、群众广泛参与，逐渐改“官评官”为“民评官”，这样才能切实落实保障房建设资金、用地和建设任务如期完成，并可以保证优质的工程质量和保障房分配的公平合理。

5．加快住房保障立法，规范保障房制度并保护其稳定持续，以免保障房再被边缘化

房改之后，因政策被异化经适房和廉租房等保障房匮乏，中低收入者住房需求也不得不挤入商品房市场。然而，当前全国上下大规模启动经适房和廉租房等保障房建设，并非仅源于“优先解决中低收入者住房问题”。实际上一方面是美国次贷危机引发的世界金融危机与国内楼市泡沫的潜在风险和隐患，使之处于需要保增长救经济兼顾救民生的大背景下;另一方面是各个城市的政府人为制造大量拆迁改造的居民户需要安置，这也是保障房目前近40%以上都分配给拆迁户的缘故。

目前，保障房建设短期靠国务院与住建部的政策和通知约束规范不是长久之计，为防止保障房再次落入仅是靠金融危机推动的临时政策性救急与“上有政策，下有对策”的现状，也避免用于城市拆迁户居住的房屋数据被算作为保障房名目，必须将保障房政策加以制度化和法律化，用法律的力量约束和规范保障房建设的投入、融资、建设、申请、审核、分配、租售、维修、监管、退出和处罚等制度，做到有法可依和有法必依，以解决中低收入者“居者有其居”的长期问题。为此，全国人大须加快《住房保障法》立法进程，让保障房合理有效制度得到法律确认和规范，以保护其发展稳定持续，避免再受既得利益者破坏干扰而被边缘化。

6．骗购保障房行为应入罪严惩，让渎职腐败者得不偿失，以儆效尤

骗购保障房不仅挤压挤占中低收入者的居住权，也损害了社会公平与正义。目前，对骗购保障房者仅是责令退还和几年之内不得再申请保障房的轻微处罚，因违法成本小而收益却巨大，诱使诚信缺失者铤而走险弄虚作假，甚至与保障房管理部门的工作人员内外勾结骗购保障房。骗购作为公共福利的保障房行为完全符合刑法诈骗罪的构成要件，特别是经适房与商品房价格常常相差几十万到上百万，骗购得手倒卖或出租获利巨大，因此，给骗购保障房者处以诈骗罪合情合理。

对提供虚假材料申请骗购保障房的要没收保障房，除终身不能再申请保障房外，还要加倍处以罚金，令其领刑坐牢。此外，对骗购者出具虚假证明和伪造公文印章的单位和个人，对滥用职权在分房摇号弄虚作假、徇私舞弊的责任人及相关官员，对因骗购保障房涉嫌渎职、贪污、贿赂等犯罪的当事人，也都要追究刑事责任，这样才能彻底遏制骗购保障房的行为。

7．完善地方人大对保障房建设与管理的监督，避免保障房建设和分配被部分官员欺上瞒下

除上级机关对地方官员的问责与党内外干部群众对地方官员的舆论监督和民主考核常态化外，要防止一些地方政府部门官员无视民生和民意，暗中“救开发商”“救房价”“救地价”，而冷落改善民众生活的保障房建设，就必须加强并完善地方人大对政府官员的监督问责职能。可是，目前全国各地的地方人大代表组成人员中，党政官员和企业老板比重过高，致使各地人大许多代表既是“运动员”又是“裁判员”因此，造成地方人大对当地政府的监督问责成了“官员自己监督自己”的形式化。

为彻底避免地方人大对当地政府监督职能流于形式，也防止地方人大代表蜕化为“官商代表”，唯有降低地方人大代表里官员和企业老板代表比例，提高各行各业的普通民众代表权重，才能真正发挥人大对党组织提名任命官员的任前筛选与任后监督问责罢免职责，剔除忽视和侵害民生利益的官员，提高民众的满意度。只有使“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的人入围并重用，才能让高谈“房价下降民众将是最大受害者”和“为党说话，还是为人民说话”的官员认真反省如何才是“为人民服务”，才能保证各地保障房建设任务得到落实并确保保障房建成后租售公平合理。

总之，通过采用以上措施，可使保障房建设经常化和秩序化，能有效杜绝保障房建设与分配中的腐败和不公平现象，把保障房工程建成惠民工程、廉洁工程和放心工程，实现保障房建设的诸多重要意义。

［1］王春华．保障房建设资金筹集困境与破解［J］．中国房地产金融，2013，(1)．

［2］李海辉．借鉴国外经验完善我国保障住房融资机制［J］．西部金融，2012，(8)．

［3］秦鸿滨．反思房价为何“越控越涨”［J］．金融与经济，2008，(8)．

［4］刘云．香港保障性住房供应体系的特点及其启示［J］．现代城市研究，2002，(4)．

［5］孙瑞灼．骗购保障房当按诈骗罪论处［J］．深圳商报，2011，(12)．