我国教育政策伦理的演变与走向——以县域教师轮岗交流政策为例

文献标识码：A

文章编号：1671-6124（2015）06-0012-06

县域教师轮岗交流政策作为通过促进教师资源均衡，从而实现义务教育均衡发展的政策选择，是我国在借鉴日本、韩国等国家和地区相关经验和做法的基础上形成的一项教师管理政策。这一政策虽然经历了十余年的试行与调整，但仍旧尚未成熟。新华社2014年9月2日报道：“教育部、财政部、人力资源社会保障部2日出台文件，提出义务教育阶段公办学校校长、副校长在同一所学校连续任满两届后，原则上应交流；在同一所学校连续任教达到地方教育行政部门规定年限的专任教师均应交流轮岗。” ［1］学者们关于县域教师轮岗交流政策的研究，多是基于部分地区相关政策施行结果进行的对策分析，或是对日韩等国家和地区教师轮岗管理经验的介绍，缺乏对我国教育政策传统的理性反思和对现行县域教师轮岗交流政策所蕴含的政策伦理的实然分析。因此，本文期望基于梳理我国两千余年教育政策的衍变过程来提供历史与逻辑的观照、通过对我国县域教师轮岗交流政策运行现状的调查研究来提供现实与实践的观照，进而对我国教育政策伦理的走向提出应然的探求。

探讨县域教师轮岗交流政策的政策伦理即“这个政策怎么进行调节才是好的”的问题，其中会涉及县域教师轮岗交流政策的利益基础即“这个政策调节的是什么”的问题，还会涉及县域教师轮岗交流政策的政策工具选择即“通过怎样的途径才能达成这种调节”的问题。“利益”关涉促使政策相关者们使用各种手段来应对县域教师轮岗交流政策的施行，而县域教师轮岗交流政策设计的本身也是由不同的利益主体融入了本身利益需求而进行的一种利益表达，这其中所涉及的公益与私益考量的背后，隐含着相应的伦理价值取向 ①，进而决定了县域教师轮岗交流政策本身所蕴含的政策伦理内涵，而这种政策伦理又表现在其所选用的政策工具 ②之上。教育政策伦理是国家行政部门为实现特定的教育目标，在调节与分配有限教育利益资源的过程中所遵循的伦理规范与道德原则，表层是政策工具选择，深层是教育政策利益，也可以说根源是教育政策利益，其又决定着教育政策工具的选择。

一、我国教育政策伦理的演变：逐渐还原的公共性

县域教师轮岗交流政策作为教育政策中的一

收稿日期：2015-07-08

基金项目：江苏高校优势学科建设工程资助项目［PAPD］

作者简介：陈　栋，南京师范大学教育科学学院博士研究生。种，不是凭空产生的，是属于人类调节自身行为的规制之一，是与人类文明发展的历史阶段相契合的社会历史产物，是教育发展规律和现阶段社会政策需求共同作用的结果，与其他的教育政策有着一脉相承的品质，同时又具有自身独特的发展规律和社会适应性。只有在社会历史发展和人类政治文明发展的大背景之下，探讨教育政策所调节的教育利益、教育政策背后的政策伦理、教育政策所赖以表达的政策工具之后，我们才能更进一步地探究县域教师轮岗交流政策所应当遵循的政策伦理。

从核心的政策伦理和运用的主要政策工具的角度来看，我国教育政策发展历史可以大致分为四个基本阶段，即远古社会至周阶段、秦至元阶段、明至民国阶段和中华人民共和国建国至今阶段。

1.远古社会至周阶段

教育政策几乎没有形成专门的政策系统，也罕有专门的教育行政部门去制定、执行和监督教育政策的施行。这一阶段以夏立国为界限又可以分为夏以前的部族散治和夏至周的长者治国两个时期。夏以前的远古社会、奴隶社会一般没有什么教育政策存在，教育行为的发生存在于相互模仿和粗略的经验总结之中，所以叫“散治”，意思是散乱的治理。夏至周时期，奴隶社会国家产生，国家机器开始行使其统治职能，教育作为一种可以为国家培养人才的有效手段，其权力开始逐渐向政府集中，这其中又经历了长者为教、以官为教、以吏为师和百家争鸣等过程，这一时期的国家教育政策总体而言是开放自为，以富有经验的“长者”和代表知识的官吏治国治教的。这一历史阶段的政策工具选择是以具有开放性的自愿性政策工具为主的，教育政策伦理总体而言是崇尚经验主义。

2.秦至元阶段

国家掌控在皇室家族和门阀士族联合体手中，秦始皇确立的中央集权体制使得国家政策的产生和运行都是“政从己出”，后世一直到元都是奉行这种高度中央集权的政权体制，及由此而产生的高度专制的政策系统。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”（《诗经·小雅·北山》）天下都是皇家的天下，皇室家族治国治教，所以教育政策也就变成了皇家的教育政策，教育的目的就是为了维护皇家统治和为皇室选拔奴才。这一时期的政策工具选择是以命令工具为唯一选择的，教育政策伦理总体而言是奉行绝对专制主义。

3.明至民国阶段

朱元璋为了维护皇权而平衡政府系统功能，取消宰相并权分六部，由专门的政府部门掌管教育行政和考核，而且八股取士的考试制度进一步完善了封建教育体系，这一时期教育把持在各个封建官僚集团手中，其中皇室集团是最大利益占有者。相应而言，教育政策也就成为各个官僚集团相互争权夺利的工具。民国时期虽然结束了封建官僚统治时期教育政策把持在地主官僚集团手中的局面，但是又形成了新的政治官僚集团和买办阶级群体，教育政策并未摆脱沦为各个利益集团谋取私利的工具的地位。官僚集团治国治教，首重自我利益目标的达成与维护自身的优势地位。这一时期的政策工具的选择是以强制性政策工具为主要选择的，教育政策伦理总体而言是奉行功利主义。

4.中华人民共和国建国至今阶段

国家权力回到了人民手中，教育政策的制定和执行也是由代表广大人民利益的政府教育行政专门机构来进行的。但由于一直以来的重政治轻其他、重理工轻人文等治国思想占据主导地位，以及政权系统中残留的封建主义思想、官僚主义思想和计划经济体制等因素影响，我国的教育政策一直没有真正地将人的主体地位突显出来，一切都是围绕集体主义国家建设和“教育为生产建设服务”等目标展开的，奉行技术专家治国治教，以工业生产的方式来规范教育活动。这一时期的政策工具的选择是以强制性政策工具和能力建设工具为主要选择的，教育政策伦理总体而言是奉行工具理性主义。

同时，建国后我国教育政策实践的伦理取向经历了一个长期、复杂而又波折的变化过程。具体而言，这一阶段教育政策伦理的特征依次表现为：建国初期到“文革”之前是“为工农服务、为生产建设服务”的伦理取向 ［2］，这一时期教育政策优先保护的是刚上升为统治阶级的工农阶级的利益，采取国家直接供给的方式加以实现，突出特点是“普及取向、生产为主”。文革时期是“平均主义、政治至上”的伦理取向，这一时期教育政策优先保护的是国家的利益，采取严重牺牲个人利益的方式来实现，突出特点是“平均取向、政治为主”。20世纪80年代至90年代中后期是“效率优先、兼顾公平”的伦理取向，这一时期的教育政策优先保护的是国家重点发展地区的区域利益以及部分社会精英阶层的利益，采取政策倾斜和经济扶持的方式加以实现，突出特点是“精英取向、效率为主”。20世纪90年代中后期，我国经济增长与社会发展之间出现断裂，“经济增长在很大程度上已经不再导致社会生活状况的普遍改善” ［3］，为此国家对教育政策伦理作出了调整。20世纪90年代末至今是“缩小差距、均衡发展”的伦理取向，这一时期的教育政策优先保护的是全体人民的基础教育利益，采取国家供给和政策福利的方式加以实现，突出特点是“社会取向、均衡为主”。

同时，我们可以发现在整个西方社会发展的历史进程中，政府行使其公共职能，设计和实施公共政策有三种基本方式：统治、法治和德治。在文艺复兴之前的西方传统社会中，统治者通过国家机器和暴力强制的手段来实施对被统治者的统治，在政策伦理和政策工具选择的历史阶段上大致等同于我国的秦至元阶段。文艺复兴以后，人们开始着重于通过法律规范公共行为和进行社会管理，政府职能的发挥是以对法律规范的建构、执行和完善为主要内容的，反映到政策伦理和政策工具选择上就不同于我国任何的历史阶段了。同时，以上两种统治方式都特别重视外生型的统治手段，重视工具价值和规则设计。在现代西方社会，人们呼吁德治并崇尚自由，一方面注重提升民众内在素质，挖掘其创造潜能，倡导主动回应政治；另一方面也注重提升行政人员的内在伦理修养，重视其对服务意识的自觉追求。功利主义的政策伦理逐渐让位于新自由主义的政策伦理，政策工具的选择也走向了复合型。而这一整个的政策伦理演变的历史过程与我国一样，都体现着“逐渐还原的公共性”的总体特征。

二、我国县域教师轮岗交流政策系统的运行现状：错位的权力

对县域教师轮岗交流政策系统的运行现状进行总体观照，既是对我国教育政策伦理演变的“管中窥豹”，又能透视当下实然教育政策伦理的逻辑理路。根据笔者对安徽省黄山市、芜湖市、合肥市、蚌埠市等地区近年来县域教师轮岗交流政策文本的分析和政策运行系统相关人员的调查走访发现，现行县域教师轮岗交流政策系统具有以下四个方面的共同特征：

1.政策目标重均衡轻效率

在国家相关政策文件中，多次明确地将县域教师轮岗交流政策的目标表述为“促进教师资源合理配置”，安徽部分地区的教育主管部门在制订具体的县域教师轮岗交流政策细则的时候，多以“大均衡”为目标，强制公办学校教师整体流动，并以参与流动的人数等指标作为考核地方和学校对该制度的执行情况的主要依据。笔者所调查的大部分地区的《教师轮岗交流工作实施方案》都将“不断优化教师资源配置，促进区域内义务教育均衡发展，促使接受义务教育阶段学生尽可能享受到平等教育”作为总体目标，有的则将“建立健全中小学教师正常流动的长效机制，增强学校活力，不断优化教师队伍资源配置，促进县域内教育均衡发展”作为指导思想。这些政策文本中大都以极大篇幅规定了交流对象、交流时间及人事管理、工作要求等内容，却将教师轮岗交流的教学任务、考核任务和配套保障措施等重要内容悉数交给轮岗交流学校来制订具体的标准并部署实施。县级教育主管部门一般只负责下达各学区需要参与轮岗交流的教师人数指标，对参与轮岗交流教师的教学成效和生存状态则鲜有关注。如此一来，轮岗交流政策虽达成了其“均衡”的目标，却失去了应有的“效度”。另外，大部分的轮岗交流政策对县域内农村教师生存现状的独特性，及其与城市教师的差异性的关注度不够，尤其是在编制与岗位之间的不匹配等方面少有关心，采取“一刀切”的做法，更加剧了结果与效率的双重背离。

2.政策手段重强制轻弹性

我国教育政策的主导运思方式并非是“如果一种行为的结果是不可控的，那么就需要对这种行为加以限制；如果一种行为的结果是可控的或有限的，那么就不需要对其进行过多干涉”，而是一味偏重强制性和计划性，这在县域教师轮岗交流政策的制定环节表现得尤为明显。如安徽省蚌埠市某区就将“以教师参与轮岗交流任教工作作为考核学校管理水平的重要指标之一，并将教师参与轮岗交流任教实际情况与教师绩效工资考核挂钩”写入了《2010年XX区教师轮岗交流工作实施方案》中。有些地方甚至规定：“对拒不执行交流轮岗安排或虽然参加交流轮岗，但年度或学年度考核结果为‘基本合格’或‘不合格’等次的人员，三年内不得评优和晋升职称，五年内不能提拔担任学校中层级以上领导。县城学校交流轮岗教师三个年度考核均为合格以上等次者，方可申请返回原校工作。否则，三年期满将关系转到农村学校。”这种“冷冰冰”的政策很容易造成参与轮岗交流工作的教师和学校产生“负面评价恐惧”，对轮岗交流任教工作产生逆反心理或进行“违规”的风险规避。而纵观日本和韩国的有关政策则更多的是支持和服务性质的条款，体现出重视弹性和人本关怀的特点。

3.政策执行重形式轻实质

在县域教师轮岗交流政策的执行过程中，由于“重均衡”的政策目的所限制，以及县级教育主管部门对教师的人权、事权、财权的实际管控能力的缺乏，往往只能将“学校关心交流教师，领导能通过走访慰问或以其他方式激励交流教师努力工作，交流教师作用体现充分，除认真完成本职教学任务外，能为双方学校架起交流的桥梁，积极沟通双方学校进行交流活动，交流教师能认真完成支教办要求的常规工作材料”等口号性条款作为轮岗交流政策的执行限度。同时，轮岗交流政策涉及诸多利益相关者的利益博弈，由于现行政策缺陷较多，执行过程中自然也就面临着各种“被曲解”。如有的地方规定“各校要首先将教师资格、学历和职称不达标的教师，确定为交流轮岗对象”，这就在很大程度上削弱了教师轮岗交流任教的价值，使得教师轮岗交流政策的执行只能流于形式上的均衡。教师是“动起来”了，可是却缺失了轮岗交流政策的“真意”。

4.政策结果费资源缺实效

正如安徽省黄山市徽州区某中学校长所说：“轮岗交流制度解决不了教育公平问题，真正的公平机制一定是学校校长和教育部门有关领导共同协商出来的。”县域教师轮岗交流政策从国家层面上来说是为了均衡师资以促进教育公平的实现，可是在具体的政策制定、实施过程中由于缺乏相应的政策环境和社会支持系统合力，加上政策本身的缺陷，使得现实中的县域教师轮岗制度用安徽省芜湖市无为县某中心校校长的话来说就只能是“口号喊得响，实际无法做”。安徽中北部地区那些在教师轮岗交流方面取得较好反响的政策，一般是采取全员分批流动、学校适当补贴、评优制度配套等措施，纵使这样也只能解决部分偏远地区和薄弱学校师资短缺的问题，还远远达不到通过均衡师资以促进教育公平的目标。其他大部分地区的教师轮岗交流政策或流于形式、或被束之高阁，就算有付诸行动的也多是迫于政府主管部门所施加的压力，空耗资源而难有实效。

三、我国教育政策伦理的走向：复归于仁

我国举办着世界上最大规模的教育，2.6亿学生，1 600万教师，52万所学校，各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强 ［4］。因此我国的教育政策系统应提供一个可供各利益相关者群体对等研究和商讨共同关心问题的平台，促使多方共同参与政策制定、实施、评价、反馈等全过程。

1.工具理性为主导的政策伦理

关于什么是良好的政策过程，学者们观点不一。理性主义理论认为实现教育政策的价值目标首先就要明确所有价值取向与偏好，然后提供各种可供选择的方案，并对各种方案进行价值比较，最后选择可以实现社会收益最大化的备选方案。而以Lindblom为代表的渐进主义理论否定理性万能的哲学假设，他们认为人的理性都是不全面的，教育政策价值目标不是选择“最优”而是“次优”，教育政策目标的实现过程是一个渐进的调试过程。此外，与理性主义理论有关的还有利益关涉的诸多理论，如以布坎南为首的公共选择理论建立在“经济人”假设的哲学基础之上，他们认为“人是一个自私的、理性的效用最大化者”，应当从个体的经济行为去考察教育政策行为，政府的决策过程实质上是一种利益交换过程，公共政策就是各种利益集团之间讨价还价的结果。团体主义理论认为，公共政策的制定过程并非决策者的理性行为过程，而是各个利益团体相互斗争和博弈的过程，以实现本团体的利益最大化为价值取向。精英主义理论认为，精英是社会潮流、主流价值观的代表，公共政策应当体现他们的偏好与价值。博弈理论认为公共政策价值目标其实就是不同的利益诉求方与利益集团在正式的和非正式的制度中经过利益博弈的过程实现的，公共政策是博弈的结果。

据此分析，我国的政策过程带有明显的理性主义色彩，换言之就是政策伦理和政策工具都带有浓厚的工具理性意味。正如罗素所言：“‘理性’有一种极为清楚和准确的含义。它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么。” ［5］但Wildavsky指出：“在很大层面上必须承认，知识是负面的。它告诉我们不能做什么，我们不能去哪里，我们曾经错在哪里，但不一定告诉我们如何改正这些错误。毕竟，如果现在的努力是令人完全满意，就用不着分析和分析者了。” ［6］工具理性可以告诉我们如何达到目标，却并不能为目标的合理性提供任何依据，这显然是接下来我们所需要着力应对与突破的方面。

2.渐进调试为特征的政策过程

如果我们要达成一个良好的政策过程，改进我们的政策伦理和政策工具以更加适应未来社会需要，我们必须在政策过程中注重利益综合，即把各项诉求转变为重大政策选择。各种要求得到大量政治资源的支持，就转变为重大的政策选择 ［7］。这也就意味着我们至少需要认同以下三种观念：（1）对任何具有自我意识的或是可辨识的团体或是特定利益而言，标准并非绝对有害或者有益 ［8］，即政策并非绝对有益或有害。（2）基于个人成就的任何一个标准都会存在这样一个缺陷：在人类可以控制的领域内，任何标准都会不合理地剥夺社会大众中一部分人的权利，但是每个这样的人可能都会渴望最终获得此项权利。而基于个人意愿的任何一个政策都会存在一定缺陷，所以从公正的角度来看，把拥有基本权利与任何人或任何团体成员的正直、善意和不偏不倚联系起来，是极其危险的。（3）规定任何人承担责任却不赋予其相应的权利，这是不公平的，反之亦然。

因此我们要在政策系统中引入渐进调适思维。渐进调适是指在政策制定过程中，各种社会力量通过交互作用对已有政策进行适当的增删、修订或补充。Lindblom在政策制定方面持渐进主义的立场，他认为在处理复杂的政策问题时，仅仅“根据界定的目标，对各种选项进行全盘评价”的方法是行不通的，取而代之的应当是“依据过去的经验和当前的形势，对已有政策进行适当的增加、补充” ［9］。要坚持“过程性”思维，因为前文分析到，单纯从理性层面澄清、预算、分析、比较，选择一个“最佳方案”的政策制定方式是行不通的，这样很容易以偏概全，最终会导致政策被形式化地执行。McDonnell认为影响政策的关键要素是制度、利益与理念 ［10］。渐进决策中强调政策的制定必须具有“合情境性”，即政策必须关注价值、资源，也就是格斯顿所说的象征性问题与实质性问题。政府在遭遇政策伦理的危机时应当有所作为，使政策的理念或图式不仅要与核心的政治价值观相联系，而且要与实证资料和情感诉求相结合。同时，政府不能在“社会问题———公共问题———政策问题”这一过程中成为被动者，而应该将政策分析的范围延伸到政策问题的前身———公共问题，甚至是社会问题之上。先有政策事实后有政策研究往往会造成问题解决的滞后与延宕。因此，每一方政策决策者都应当至少立足于一个社会问题研究团体，促进其研究结果转化为实际的政策，继而贯彻执行并进行反馈，促其修正与调适。

3.复归于仁为旨归的政策走向

国家政策行为由管理走向治理最后走向服务，至少在目前来说是为学界所公认的政策趋势。教育政策系统作为社会政策系统的一个子系统，也面临着同样的挑战。随着社会形势的发展变化和民众教育吁求的高涨，迫切需要我们加快实现由“办教育”向“管教育”转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理 ［4］。教育政策的终极目标是为了促进每个人的和谐发展，教师轮岗制度调节的是教师，实质上影响的是学生的受教育权与教育质量。未来的教育管理趋向是公众治国治教，奉行社会民主主义，信息公开，群体决策，走向官方主导、民众参与、渐进调试、服务至上的教育政策之路。进而言之，县域教师轮岗交流政策应该是以促进教师职业成长、增进教师职业幸福感与成就感为主的，而非像现有政策把他们当做婴儿一般，一方面要求教师积极轮岗，一方面又加之以种种限制，使得教师的政策“不被信任感”增强，从而对该政策加以诸般抵制与消解。同时，由于教师们更关注于眼前利益和直接利益，这就需要政府加以合理调控与疏导，既不可“强令”又不能“媚民”，必要时可以采取一些消极政策手段以达成目的 ［11］。

总而言之，未来的教育政策伦理和政策工具选择必然是走向服务于人的，教育政策作为直接服务于人的发展的公共政策，更加需要彰显“人”的价值。仁政应当是新常态下我国教育政策的伦理规约和终极追求，“求仁得人”才是其精神实质。法律应当“无情”，严格依照法理、法律规范社会行为；而政策应当“有情”，将公平正义与有限弹性的政策伦理贯穿始终。这其中，政策伦理研究与实践也将日益显现其重要作用。教育是人类最伟大的事业，教育政策也应当“全心全意为人民服务”。从教育利益的权衡到教育政策工具的选择与调整，再到教育政策伦理的彰显，我们的教育行政部门应当时刻怀着敬畏的心情去对待政策受众的意见。只有政府全面综合改革其自上而下的传统行政方式，改革其现行政策系统的封闭性和功利性，我们的教育政策才能真正地服务于人民。

注释：

①现代教育的公共性“并不等同于社会公益或社会福利，而是包括私益在内，即既满足个人私益又满足社会公益”，教育制度在施行过程中也面临着公益和私益的双重解构，基于对河南、安徽部分地区所施行的县域教师轮岗相关制度的考察发现，现有县域教师轮岗交流制度较多的是受到私益化倾向的挑战，主要是各利益主体在私益驱使下运用多种手段规避政策要求，通过重新定义政策概念边界、调整政策安排的组合结构、政策架空、政策浮夸、政策缺损等途径使得教育政策失真，从而实现私益或部门化利益的行为倾向。

②当前学界对于政策工具的分类主要有两种学说，一是霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）根据政策工具的强制性程度进行的分类，即分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具三类；二是麦克唐纳尔和艾莫尔（L.M. McDonell and R.F.Elmore）根据工具所要获得的目标进行的分类，即分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具五类。