资源整合背景下矿业乡镇治理的困境与出路*

卢爱国，陈洪江

(广西师范大学，广西 桂林 541004)

一、问题的提出

自2005年国务院出台《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》以来，全国掀起了一场轰轰烈烈的矿产资源整合“浪潮”。矿产资源整合首先从开采秩序和安全生产存在较为突出问题的煤炭产业作为突破口，而国务院又选择了山西作为煤炭工业可持续发展试点省份，率先推进矿产资源整合。

煤炭作为我国最主要的工业能源，是国家经济命脉的重要支撑。然而，改革开放以来，在“有水快流”的政策导向和对煤炭巨大需求的推动下，各类社会资本纷纷进入煤炭开采领域，出现“多、小、散、乱”的开采格局。据统计，2005年全国共有各类煤炭企业2.6 万个，规模以上煤炭企业只有5206 个；在山西，30 万吨及以下产能的小煤矿占矿井总数的80%以上；在湖南，有“石墨之都”美誉的湘南鲁塘镇17 平方公里矿区分布着690 多座煤炭石墨矿井。“多、小、散、乱”格局，引发资源浪费严重、矿难事故频发、生态环境破坏、地企矛盾突出、产业发展失衡等问题，亟需整顿矿产资源开发秩序，实现可持续发展。

契合国家能源战略和产业结构调整方向，2005年以来，山西省政府相继出台《推进煤炭企业资源整合和有偿使用的意见(试行)》、《煤炭资源整合和有偿使用办法》、《煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案》、《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》和《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》等政策，并授权省内七大国有煤矿集团主导重组中小煤矿(主要是民营)，使煤矿由整合前的4389 座缩减为整合后的1053座，从而实现煤炭经济的重大转型。

煤炭资源整合的“山西模式”产生了极大的政策推动效应和经验扩散效应。2010年10月，国务院办公厅转发了国家发改委《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》，要求山西、内蒙古、河南、陕西等重点产煤省(区)，要坚决淘汰落后小煤矿，大力提高煤炭产业集中度，促进煤炭资源连片开发；黑龙江、湖南、四川、贵州、云南等省，要加大兼并重组力度，切实减少煤矿企业数量。国有化取向的煤炭资源整合“风暴”随之扩展到河南、湖南、内蒙古等省份。2010年3月，河南省政府公布《煤炭企业兼并重组实施意见》，授权六大煤业集团实施煤炭企业兼并重组；2010年8月，“石墨之都”——湘南鲁塘引进中国建材集团进行煤炭石墨资源整合；2011年3月，内蒙古自治区政府出台《煤炭企业兼并重组工作方案》，宣布至2013年区域内煤企减至100 家以内。与此同时，资源整合“浪潮”由煤炭推进到铁、锰、铜、金、钨、石墨等矿种。

对于这一场轰轰烈烈的矿产资源整合“浪潮”，理论界和实践界褒贬不一。学者们围绕排斥市场机制的政府整合行为是否合法、“国进民退”的资源整合方式是否合理等问题展开热烈讨论。[1]然而，国有化取向的矿产资源整合实践及争论主要集中在“政府-市场”框架中思维，较少关注矿产资源整合遗留和引发的问题对基层社会治理的深刻影响。事实上，国有化取向的资源整合“浪潮”对矿业乡镇治理带来的困境和挑战很可能远大于资源整合对经济发展的单纯意义。有鉴于此，本文以石墨之都——湘南鲁镇为个案，综合运用问卷调查、结构性访谈、实地观察和SPSS 统计分析等方法，深入分析资源整合背景下矿业乡镇治理存在的突出问题及其善治出路。

二、资源整合后矿业乡镇的治理困境

1.经济转型困境

资源整合前，尤其是改革开放之初，在“大矿大开、小矿放开、有水快流”的资源开发政策导向下，中小民营工矿企业在全国各地如雨后春笋，蓬勃发展。微晶石墨储量位居亚洲第一、世界第二的湘南鲁镇矿业经济应运而生。据不完全统计，从1995年到2004年，该镇持证矿井由35 座增长到110 座，另有非法矿井500 多座；矿产开采量由年产200 万吨增至500 万吨，年均增长率高达30%；全镇16 个行政村6556 户24388 人中有5417 户20303 人直接从事煤炭石墨开采、加工和运输业；全镇90%以上的村民收入来源于矿业经济，4800 户持有矿上股份，矿业经济从业人员达22000 多人，外来务工人员达30000 余人；矿区涌现大小煤场100 多家、运输车辆3000 多台。矿业的高速发展为国民经济和社会发展做出了巨大的贡献。2004年，鲁镇国民生产总值高达7.8 亿元，财政总收入8175 万元，村民年人均纯收入6 万元，湘南鲁镇因而被评为湖南省首批乡镇企业产值过亿元乡镇、小城镇综合改革与开发试点镇、郴州市首批小康镇。

2010年，湘南地方政府引进战略投资者中国建材集团投资11.539 亿元对矿区进行整合，积极推行现代矿业管理模式，由中国建材集团旗下南方石墨公司运营。由此，传统的“矿老板”全部退出采矿行业，全镇从事煤炭石墨产业人员锐减至350人，100 多家加工煤场全部倒闭，3000 多辆运输车锐减至300 余台；镇政府财税收入由整合前的1.7亿元锐减至0.03 亿元，村民收入广泛锐减。基于360户村民的随机抽样调查和统计分析结果显示，只有13.6%的入股南方石墨公司或成为该公司临时务工人员，有高达86.4%的被访者成为下岗失业人员，返乡务农或者外出务工；2012年家庭年人均收入1500 元及以下、1501-2500 元、2501-5000元、5001-7500 元、7501-10000 元、10001 元及以上分别占31.6%、18.2%、28.2%、10.6%、4.5%、7.0%；22 项需求调查中，位列前三的分别是“收入太低不能养家”、“农田污染难以耕种”、“没有工作”；有超过三分之二的被访者认为煤矿整合后村集体经济收入锐减；有高达94.2%的认为煤矿整合后“就业有压力，不满意”或“就业问题突出，很不满意”；有83.6%的认为“家庭生活水平不如煤矿整合前”。

所谓经济基础决定上层建筑。资源整合后，矿业乡镇治理面临的首要问题就是经济转型，即如何尽快改变纯粹依托矿产而形成矿业经济独大、农业经济萎缩、服务产业发展迟缓的单一资源产业格局，如何尽快改变经济发展只顾效率不顾环境的“黑色战略”，如何尽快形成结构合理、多元包容、绿色发展的现代产业经济，如何既培育新的支柱财源又满足失地农民再就业需求。

2.社会管理困境

从政治学视角看，矿产资源整合实质上是政府、国有企业、民营企业、村级组织、普通村民间利益重新分配过程，矿产资源整合往往伴随着纷繁复杂的利益冲突，围绕民企收购定价、集体收入分配、山岭水源权属、山土租赁、山土污染、劳动力转移等问题干群冲突频繁，地企矛盾突出，村际纠纷不断。而政府主导的矿产资源整合又往往使其公信力大降，使民众在面对利益纷争问题时要么诉诸传统的家族力量，要么诉诸暴力，要么诉诸集体抗争，使矿业乡镇陷入社会管理困境。

一方面，社会冲突频发。一是群体性事件频发。据不完全统计，资源整合后的2011年湘南鲁镇登记在册的群体性事件有700 多起，没有登记在册的有1700 多起，平均每天至少发生9 起群体性事件。围绕资源整合发生的群体性事件有围堵政府、聚众闹事、集体上访、阻塞交通、村际械斗、静坐请愿等。二是矿山纠纷不断。农田土地纠纷、补偿款分配纠纷、矿井承包纠纷、材料货款纠纷、工资工伤纠纷、股权纠纷、祖坟被毁纠纷、私产归属纠纷、贯通工程纠纷、借道资金分配纠纷、电费收缴纠纷等频繁发生。三是违法事件“井喷”。普通村民因无收入来源，部分村民偷挖抢运矿石、偷盗矿山器械乃至拦路抢劫时有发生；高息借贷经营的矿主因无力还债，导致暴力讨债、多发性侵财犯罪。

另一方面，村民自治失范。其一，民主选举“乱象丛生”。300 份样本的问卷调查中分别有74.2%、71.4%的认为当选村干部是依靠“有钱贿选”或“家族势力大”，69.7%的被访者认为当选村干部要依靠“与政府领导干部关系好”，分别只有20.3%、18.9%、13.3%的认为依靠“人缘好”、“能力强和有威信”、“能代表和维护群众利益”。其二，民主决策“流于形式”。当问及“您是否参加过所在村重大事项决策的村民会议或村民代表会议”，有高达98.4% 的被访者表示没有参与过。分别有92.7%、90.6%、89.1%、92.2%、93.5%、92.2%的村民表示“村集体经济所得收益的使用”、“本村公益事业的兴办和建设承包方案”、“土地山岭承包经营方案”、“村集体经济项目的立项、承包方案”、“南方石墨公司收购本村煤矿的收入处置情况”、“南方石墨公司开矿征山、征地补偿费的使用、分配方案”是由村干部自己决定。其三，民主监督“形式主义严重”。有高达95.9%的认为国企并购村集体煤矿的收入处置情况不能及时、真实公开；绝大多数村民认为村务公开监督小组形同虚设。

3.生态建设困境

生态环境是人类生存与发展的基本条件。很大程度上，改革开放以来我国矿业经济的发展是以牺牲生态环境为代价的。矿产开发的“国进民退”无疑会在相对程度上遏制生态环境破坏的“增量”，但“存量”依旧在。资源整合后，矿业乡镇政府面临着严峻的地质灾害、水资源破坏、矿渣污染、空气污染等生态环境问题。

一方面，矿山地质灾害严重。悠久的无序开采历史和失缺的地质环境治理，使湘南鲁镇矿区地质环境遭遇严重破坏。据调查，湘南鲁镇矿石废渣堆放面积多达5000 亩，占压矿山陡坡、周边农地，因暴雨诱发的山体滑坡、泥石流等地质灾害隐患点有18 处，严重威胁民众生命财产安全；矿山日久开采，深达海拔-180 米，山体内部岩石应力均衡严重破坏，废弃矿井未进行矿坑回填，导致地面塌陷、地下水位下降、村民房屋坼裂，17 平方公里采矿区引发土地塌陷区30 多平方公里。

另一方面，农田水利设施破坏。由于矿区的过度开采导致煤矸石堆积成山、淤积河道、地面开裂、水源破坏，直接导致湘南鲁镇所辖10 个行政村绝大部分耕地或因水源枯竭或因污染严重或因矿石冲埋而无法耕种。据不完全统计，矿区总耕地6000 亩中有4000 多亩农田因水源破坏、矿石废渣冲埋而无法耕种，被煤矸石冲毁的河道40 多公里，70%的行政村组饮用水资源严重匮乏。

面对税源枯竭、财税锐减的现实，如何解决生态环境建设存在的诸多问题，如何恢复矿区青山绿水的生态环境，成为资源整合后工矿乡镇亟需破解的突出问题。

三、资源整合后矿业乡镇的善治出路

1.积极发展接续替代产业

根据现代公共财政理论，财政是基层政府实现善治的物质基础和重要保证，所谓无“财”则无“政”。依据现行财税体制，国有化取向的矿产资源整合必然使矿业乡镇政府财税锐减，而民本民生和生态治理刚性支出与日俱增，亟需积极发展接续替代产业以培育新的支柱财源和替代财源。这需要国家对资源型乡镇接续替代产业项目建设予以倾斜，并在发展规划、产业布局、项目审批、资金安排等方面高看一等、厚爱一层；同时将历史贡献巨大、转型任务艰巨的资源型乡镇定位为转型试点镇，给予“先行先试”特殊政策和建设基金支持。

就湘南鲁塘镇经济转型而言，该镇石墨储藏量“亚洲第一、世界第二”，作为我国重要战略资源石墨的主要产地，为新中国的军事、航天和材料工业作出了特殊贡献，如今因资源整合和资源的渐进枯竭面临转型困境，国家对这一类型的矿业乡镇可定为资源型乡镇转型试点镇，制定优惠政策，优化传统资源产业链，积极发展接续替代产业。

接续替代产业是一种产业转型的复合模式，既包括资源产业的延伸，也包括新兴产业的替代。这要求一方面要采用先进技术工艺改造传统采掘业，提高加工能力，由采掘业向加工业、由粗加工向精深加工发展，提高传统产业的科技含量和产品附加值；另一方面要依托和挖掘本土其他优势资源，充分利用矿业资源开发所积累的物质资本、人力资本和社会资本，建立基本不依赖矿业资源的全新产业集群。当然，无论是接续产业的开发，还是新兴产业的介入，都必须采用绿色发展的战略。

2.着力解决社会民生问题

在长期的矿业经济发展进程中，矿业乡镇凭借得天独厚的资源优势使少部分人集聚了财富，亦工亦农的当地居民大都生活无忧、经济丰裕。国有化取向的资源整合，使传统的“矿老板”退出了历史舞台，使多数矿农退出了矿工行业。旷日持久的矿产无序开采、矿石废渣随意倒放，引发矿山地质灾害，污染农田沟渠，严重破坏了矿业乡镇生态环境。面对资源整合后的经济萧条、生态破坏状况，不少“矿老板”可“以脚投票”，移居城市生活，另谋发展；多数民众不得不固守本地，加入失业大军，甚至陷入赤贫状态；地质灾害严重地区的村民则面临举家搬迁、另谋生路的问题。如前所述，对湘南鲁镇360 户村民22 项需求调查中，“收入太低不能养家”和“没有工作”分别位列第1、第3；资源整合后爆发数起要求解决就业问题的游行、示威和静坐活动；三分之二的农田因污染缺水无法耕种；2个行政村因地质灾害需要整体搬迁。可以说，就业与再就业、社会保障和矿区移民安置是资源整合后矿业乡镇迫切需要解决的主要社会民生问题。

为此，矿业乡镇政府要建立健全就业服务体系，及时做好就业需求的调查、就业信息的收集、就业技能的培训及就业机会的及时反馈以顺利转移劳动力。针对“不患寡而患不均”的矿农意识，在矿区居民最低生活保障、社会医疗救助、矿区职工基本养老保险等制度运行中要彰显公平正义，实现政府基本公共服务均等化。矿区移民安置则要分步运行：当务之急，重点解决地质灾害重点区域的危房户、无房户安置工程和棚户区改造工作；长期来看，稳步推进小城镇规划和建设，实现矿区人口向中心镇及社区集中。

3.加强生态环境恢复整治

实现经济社会可持续发展，提高人民生活幸福指数，必须加强矿业乡镇生态整治，重现青山绿水。首先，建立监测预警机制。进一步查明闭坑矿山可能存在的地质灾害隐患，综合分析矿山地质环境条件和矿山地质环境问题及其危害与发展趋势。根据隐患状况及发展趋势，建立矿山生态环境监测预报制度，在生态环境重点区域建立预防监测和保护体系，依靠民众建立群测群防地质灾害预警体系，设立专业监测机制，对重大地质灾害隐患点，编制地质灾害防灾预案，形成一个相对完善的群测群防及专业监测相配合的网络体系。[2]采取综合措施防止地质环境恶化和破坏，最大限度减少和避免各类地质灾害的发生。其次，加强水环境治理保护。由于矿山开采，造成河水污染，河道堵塞，严重影响矿区及下游居民生活用水和农耕用水。水环境治理重点在于，推进河道清污(清除河道中的淤泥、矸石、废渣等河流污染物)、修复河堤等工程。同时，加大水利基础设施投入、加强水质的监测和执法力度，以确保居民生活用水和农田灌溉。再次，加强矿区和土地复垦还绿工作。通过政策扶持和科技投入，开展矿山沉陷区生态修复工程，做好废弃矿山复垦、绿化和水土保持工作，同时加强遭遇破坏土地的复垦整治和土地流转经营工作。第四，加强对矿渣综合利用。通过引进先进技术和工艺，扩展固体废弃物的再利用渠道，加强对矿渣综合利用和综合治理。

四、结语

矿产资源是不可再生资源，是人类赖以生存和发展的重要基础，是经济社会可持续发展的重要保障。如何保护和合理开发利用矿产资源，一直是摆在各国政府面前的重要议题。改革开放以来，在“大矿大开、小矿放开、有水快流”的资源开发政策导向下，资源型地方政府对矿产资源掠夺开采、粗放利用，不仅造成矿产资源的极度浪费，加速了资源枯竭态势；而且破坏了民众生存的自然环境，使民众生命财产安全面临巨大威胁。正是在这一背景下，全国掀起了一场轰轰烈烈的以国有化为取向的资源整合“浪潮”。从矿业选择看，资源整合“浪潮”由煤业逐步推进到铁、锰、铜、金、钨、石墨等矿业。从地域推进看，资源整合“浪潮”由山西逐渐推进到内蒙古、河南、陕西、黑龙江、湖南、四川、贵州、云南等省份。可以说，这种整合改革很大程度上契合了国家能源战略和产业结构调整方向，也很大程度上解决了矿业秩序乱象的“老大难”问题。然而，资源整合“浪潮”也给矿业乡镇治理带来了巨大困境和严峻挑战。正如盖伊·彼得斯所言，改革是一个持续不断的过程，改革能解决某一时段内存在的问题，但在改革过程中又会出现新的问题，进而又引发后续的改革。[3]P4基于湘南鲁镇实证调研发现，矿产资源整合“浪潮”，给矿业乡镇的经济转型、社会管理和生态建设带来巨大挑战，或者说将隐藏在矿业经济畸形发展背后的基层治理问题凸显出来了。曾经的“繁荣”和荣光与现实的衰败和凋敝形成巨大的“落差效应”，冲击矿业乡镇基层政权，要求各级政府密切关注资源整合后矿业乡镇治理存在的突出问题，并探寻善治路径。[4]我们认为，资源整合后矿业乡镇应进行全方位转型，但重点在于积极发展接续替代产业、着力解决社会民生问题和加强生态环境恢复整治。

[1]潘伟尔.论煤炭资源整合的国有化倾向[J].经济研究参考，2009，(69).

[2]王树义，郭少青.资源枯竭型城市可持续发展对策研究[J].中国软科学，2012，(1).

[3][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[4]刘阳春.转变经济发展方式与改善民生[J].湖南省社会主义学院学报，2014，（6）.