论药品监管中行政执法与刑事司法的衔接

曹若愚

（安徽大学法学院，安徽合肥 230601）

论药品监管中行政执法与刑事司法的衔接

曹若愚

（安徽大学法学院，安徽合肥 230601）

药品安全问题是影响我国国计民生和社会秩序的重要问题，我国药品监管制度本身的不完善，行刑衔接过程中存在的诸如相关立法不足、信息交流闭塞、执法人员缺乏移送意识以及欠缺有效监督等一系列问题是隐藏在层出不穷的假药劣药事件的背后原因。美国整个监管体制及衔接模式促成了美国药品安全的良好秩序，对我国有很大的借鉴意义，与之相较，我国从整个法规体系、机构设置、人员素质到监督管理等方面都亟需改革与完善。

药品监管；行政；司法；衔接

药品安全问题关乎百姓民生社会稳定，药品安全监管工作好坏直接影响社会关系的稳定与和谐。近年来，药品安全事件被媒体陆续不断曝光，陆续出现的假药劣药现象受到了社会各界的密切关注。如果说假冒伪劣在资质不全管理不善的小黑厂家存在尚且情有可原，那么以2006年8月的“欣弗事件”和2012年4月央视曝光的“毒胶囊事件”为代表，让国人瞠目结舌的是连完达山药业与修正药业这类医药类知名企业都名列其中。原本应当用来救命的药却变成了害人的药，老百姓们听到这些新闻自然不寒而栗，又何谈对药品安全放心安心。药品安全方面的违法问题不仅涉及到违反药品安全行政管理方面相应的法律法规，甚至会触犯刑律，构成刑事犯罪，层出不穷的药品安全事件是我国药品安全监管疏漏的现实表现，不能否认的是，眼下有很多问题亟待解决。如何加强药品监管，保证药品安全，是行政执法和刑事司法共同面临的问题，将二者合理有机衔接进而使药品监管机制有效运转，真正实现行刑联动是药品安全的有力法律支撑，也是维护我国药品安全秩序，预防打击违法犯罪行为的有力保障。

一、我国药品监管行刑衔接实践

在媒体对国家食品药品监督管理局稽查局副局长崔恩学的专访中，崔恩学局长列举了两个案例以说明当下行刑联动的成功之处。一个是广东省食品药品监督管理局在联系日常监督监察中实际了解收集群众举报的具体情况资料，深入调查，认为可能涉嫌刑事犯罪。在掌握基本情况后广东省食品药品监督管理局便与当地公安机关进行密切配合，同时这个案件还涉及到其他的一些省份，例如浙江、安徽的相关公安机关和食品药品监督部门就根据相关情况统一协调，共同采取行动，彻底摧毁了这个制售假药的犯罪团伙。另一个则是在辽宁鞍山一带，政府的监管部门在接到群众投诉举报一些医疗机构涉嫌违法使用无证翻新的假冒CT机后，通过初步调查了解，认定其行为涉嫌刑事犯罪，而后该部门将案件情况积极向当地的公安机关进行了通报，配合公安机关在沈阳、鞍山、辽宁、铁岭等多个地区，以公安机关为主，药品监管部门和公安机关密切合作，高效有力彻底地挫败了这个犯罪团伙。这两个案件是行刑联动的成功典范，是药品监管部门与公安机关等部门协作完成的对违法犯罪的有力打击，也是行刑衔接的完美体现，体现了行刑联动在药品监管中的实际效果，证明了行刑联动的有效践行在实践中所具有的重要意义。

《药品管理法》是我国药品监管目前主要的法律法规依据，行政处罚则重点表现在该法的第七十四、七十五、七十六条，①《药品管理法》第七十四条生产、销售假药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款；有药品批准证明文件的予以撤销，并责令停产、停业整顿；情节严重的，吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十五条生产、销售劣药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款；情节严重的，责令停产、停业整顿或者撤销药品批准证明文件、吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动。对生产者专门用于生产假药、劣药的原辅材料、包装材料、生产设备，予以没收。刑事司法则以《刑法》对“生产、销售劣药”的条文表述为依据，可以看出，刑法对于这块的刑责规定相对模糊，除此之外，我国刑法对于犯罪的认定还存在一个特殊情形，即刑法中的但书，对于情节显著轻微，危害不大的，刑法可以不认为其为犯罪。这些规定的设置导致了针对生产、销售劣药的行为，如若想要追究其刑事责任，实践中将会很难予以认定，我国药品监管在立法层次上仍是滞后的。

除去立法上的漏洞，实践中的行刑衔接状况亦不容乐观。国家目前以规范性文件等形式对于案件移送程序和案件督办等方面提出了较强针对性和指导性的要求，我国许多地区也开始积极探索有效衔接的方法和途径，虽然其中不乏成功案例，但是由于全国各地发展尚不平衡，某些地区制售假药劣药的违法犯罪行为仍然猖獗，药品监管仍然问题频出，移送司法机关的案件在全部药品安全监管案件中的比例很小。这也从某个侧面说明了我国药品监管的行刑衔接存在一定的阻塞不畅通，这种情况也势必会不利于我国行刑联动打击药品违法犯罪，维护药品安全秩序。

二、我国行刑衔接不畅原因分析

（一）相关立法不足

目前我国药品监管部门与公安机关进行沟通衔接以国务院、最高人民检察院、公安部等机关分别或联合发布的打击假药劣药的文件为主要依据，尽管诸如此类的许多文件仍然在先后制定中，可是从法律效力上来看，这些文件层次较低，适用性受限，而我国至今尚未出台专门针对假药劣药案件行政处罚与刑事司法衔接的法律法规，《药品管理法》中对于如何依法追究犯罪人刑事责任以及药品监管中行政机关在认为相对人行为构成犯罪时如何将案件移送公安机关的具体规定仍为空白状态，最近的状况也仅限于国务院将建立食品药品行刑衔接机制纳入2014年食品安全重点工作安排。我国法律结构设置中，行政执法与刑事司法从立案开始就有很多差异，其后的案件推进方式更是大有迥异，这就导致了案件的有效衔接无法贯彻。故在立法层面上，我国药品监管的行政处罚与刑事司法的衔接就已经显示出了其薄弱，这也是药品安全事件得不到彻底监管和解决的重要原因之一。

（二）部门之间信息交流受阻

药监部门与司法部门之间信息沟通鲜少，交流闭塞，同样是药品监管中行政执法与刑事司法衔接机制运行的重要制约因素。由于各个部门长期从事的业务分工各有不同，不同的部门对于相同事件的判断能力也各有不同，药监部门面对情节严重可能构成刑事犯罪的行为，一定程度上需要司法部门的协助和指导才能做出及时准确的处理决定。然而，在现有的体制下，各部门之间尚且不能达到充分交流与沟通，相关部门常常“关起门做事”，部门之间沟通少甚至零沟通，容易导致刑事案件的半路夭折，加大了对违法犯罪的追究难度，使得药品刑事司法被架于真空状态。

（三）执法人员行刑衔接意识欠缺

在药品监管的执法实践中，药品监管部门以行政处罚代替刑事制裁的情况屡见不鲜，我国此类案件在查处中普遍存在重视行政执法，行政处罚远大于刑事司法的现象。相较于将案件移送司法机关，药监部门似乎更愿意通过采取罚款等行政处罚方式而不是通过直接追究其刑事责任对违法行为予以惩戒。此外，考虑人情，淡薄法治，执法人员往往认为我并非不执法不处罚，只是换了一种处罚方式。取而代之的是，很多本应进入刑事司法程序的案件被终结在行政执法环节。由此可见，药监部门的行政执法人员对于将假药劣药违法犯罪案件移送司法机关缺乏清晰准确的认识，执法人员法律素养的不足，行刑衔接意识欠缺，催化了一味追求行政处罚的执法模式。

（四）缺乏有效监督机制

目前我国尚无特定的机构对药品监管行政执法与刑事司法移送与否进行有效的监督，公安机关从法律层面上与药品监管部门法律地位平等，无法对药监部门的移送进行干涉和监督，从而一定程度上导致了药监部门“以罚代刑”，“有案不交”。欠缺有效的监督，使得我国药品监管的案件移交进入了一种“真空”模式，导致药品监管部门对于案件是否需要移送司法机关随心所欲。

三、美国药品监管衔接模式借鉴

（一）美国相关制度概述

在美国，药品监管中行政执法与刑事司法已然形成了高效有力的衔接模式，美国的诉讼程序中并没有设置独立的刑事立案程序，从向主管人员控告犯罪行为之初，刑事犯罪的侦查即已开始，其中也不包含警察的侦查活动，刑事诉讼肇始于逮捕或传讯犯罪嫌疑人之时。也就是说，在美国，FDA不仅是食品药品化妆品行业的行政监管主体，也同时拥有直接的调查权和检察权，甚至同样拥有采取搜查、逮捕等强制手段和参与控告犯罪的权力。①刘潇，丁锦希，邵蓉：《公共卫生应急事件中的行刑联动机制研究——从食品药品监督执法的角度探析》，《中国卫生法制》2009年第3期，第15-19页。美国行政执法与刑事司法的衔接就是以涉及刑事犯罪的案件在美国药品监管过程中主要是由FDA的职能部门进行侦查取证，进而由司法机关依法办理。

（二）美国制度的借鉴意义

美国FDA的部门设置和工作机制经历了100多年的发展与完善，是为了适应执法实践的需要而逐渐形成的，在打击假冒伪劣药品等方面取得了良好的效果，美国在20世纪90年代末就已经处于平均每年约5起药品假劣案件，2000年以来平均每年也仅有20多起的状态，这个数字是很多国家目前也难以达到的，无疑是世界范围内药品监管的典范，这种成效自然首先得益于制度的科学设计，笔者认为，美国药品监管的相关制度对我国药品监管机构组织的完善和制度的改革有着极强的借鉴意义，以以下几个方面为要：

第一、关于法律标准。美国刑事犯罪侦查从FDA提出控告开始自动启动，犯罪标准并不是启动侦查的唯一标准，所以在美国并不存在移送标准与犯罪标准不统一的问题，这就使得案件的移送更为方便主动，案件无须经过对是否构成犯罪进行法律标准的认定即可进入刑事司法阶段。

第二、关于执法权力。FDA的执法权力相对比较大，甚至拥有与警察相同的部分直接取证的权力，这种权力赋予就充分保障了FDA可以独立且高效地履行监管职责。不过，赋予FDA这种充分的权力的同时也必须对其进行信息的高度公开和完善的社会监督，否则，可能会引发由于FDA权力过大而导致的其他一系列问题。

第三、关于联动工作机制。FDA的专业衔接机构为常设性机构，专门负责与刑事司法部门的联合执法与工作协调，同时这些机构与政府机构建立并保持着长期的工作联系，配备专业人员开展工作，业务水平极高。FDA的工作远不止这些，它还与司法部、FBI等联邦机构以签署备忘录的方式协调工作，形成了稳定的联动工作机制，以更好地实现联动执法。

四、我国药品监管行刑衔接的完善

行政执法与刑事司法在很多方面确实具有很多不同之处，但是二者既然同为公权力的行使方式，就必然具有某些联系，如何将这两种不同的制裁方式有机地衔接起来，无论是从理论上还是实践上都是一个颇为重要的研究内容。结合上文所述，笔者认为，完善我国药品监管行刑衔接必须注意以下几个方面：

（一）健全药品监管法律法规体系

现行《药品管理法》是我国目前药品监管执法的主要依据，于2001年12月1日起实施，至今已14年之久。不可否认的是，这部法律对于药品监管过程起到了积极而深远的作用。然而，随着社会政治经济文化等各方面的迅速发展，药品行业涌现出很多新兴的概念与经营模式，《药品管理法》已不足以应对当前的药品管理状况，修改适时且必要。目前该法经历了2013年和2015年两次修改，最新修订的《药品管理法》于2015年4月颁布实施，但这次改动在监管行刑衔接方面仍未有所体现。笔者认为：第一、修订后的《药品管理法》应具有探视到未来发展的前瞻性，而不是局限在法律本身的滞后性，在法律文本中直接明确行刑联动未尝不能考虑；第二、刑事案件移送标准应当从立法上予以统一明确，行政机关由此即可分析属于自己管辖范围内的药品安全事件，当发现案件达到刑事案件立案标准时即可立即予以移送，同时也有利于其他部门、当事人及社会公众对案件移送予以监管，杜绝给犯罪分子因行政案件与刑事案件立案标准模糊而逃脱刑事责任提供任何可乘之机；第三、综合运用刑事、民事、行政责任的承担方式有利于实现药品监管中对于药品安全的控制，不局限于某一处罚方式，实现多种处罚方式并存，法律责任承担方式多样化，既可单独适用也可将多种方式并处。这种模式也能够使药品生产者、销售者由于惧怕各种惩罚方式的严厉性，有惮于违法犯罪，不敢贸然生产销售假药劣药。

（二）加强药品监管部门与其他部门的沟通

药品管理是一项庞大而艰巨的工程，其工作职责多样且综合性很强，这种工作性质就要求部门之间不能各自为政，互不理睬，应当建立有效的联动执法方式，加强信息交流和综合治理，如设置信息交流共享和监督平台、建立联席会议、进行正式或非正式磋商等，增加联系，实现各方密切配合沟通，全面、有效、高质量地实现药品监管。①宋华琳：《药品安全监管改革与法制建设》，《行政管理改革》2012年第9期，第46-50页。首先，建立一个信息共享交流与监督平台以便药品监管部门和公安机关进行充分交流。这样可以给二者之间提供充分的信息交流机会，以加强彼此之间的沟通与协作，方便对于重大疑难药品安全事件的定性与监管，有利于加大对药品安全违法犯罪的惩处力度，完美衔接行政执法与刑事司法，同时还可以加强各部门之间的互相监督，避免某一部门的权力过于膨胀导致执法不力执法不严现象。其次，建立联席会议制度并不断完善亦是增强沟通的有效方式，可以通过联席会议的方式明确药品监管中行刑衔接的范围，细化行刑双方的具体职能和责任，提高行刑联动的效率。②丁锦希，邓媚，李伟：《我国行刑联动信息共享平台运行绩效量化评价——基于对上海市食品药品行政执法的实证研究》，《中国卫生法制》2012年第2期，第4-11页。

（三）设立独立的药品监管行刑衔接机构

从之前的药品监管执法实践中看，行政执法与刑事司法未能做到良好衔接的一个原因就是行政机关不能明确向谁移送以及如何移送，而司法机关又不知如何干涉药品安全中的违法犯罪案件，行刑联动不清晰，处于一种模糊、任意、松散、不稳定的状态。建立一个独立的药品监管行刑衔接机构，可以针对药品监管中的案件移送做出处理，行政机关将案件上交衔接机构，由衔接机构做出判断，是执行行政执法还是付诸刑事司法，移交司法机关。由此，衔接机构成为行政机关与司法机关之间的一个媒介，通过该机构的再分析再处理，实现行刑联动。当然，此项机构的设立必须要根据国家的法治程度和公众及媒体的社会监督程度，否则容易滋生由于权力膨胀导致的腐败现象。

（四）完善监督约束与管理创新机制

为了全面充分地落实行刑衔接机制，加强药品监管，须配套建立一系列相关制度，如设立完整的考核选拔制度，建立问责制度等。首先，行政执法人员作为接触药品安全事件的第一线人员，这个执法群体的素质也是执法情况好坏的一个重要影响因素。不论是从专业的法律素养方还是道德水平的衡量方面，药品监管队伍人员的选拔都必须保证高素质高水平，这样一方面有利于对药品安全事件的正确认定与惩处，实现行刑衔接联动，另一方面保持队伍的正直形象也可以杜绝相对人有通过其他途径解决问题的想法，避免使相对人有逃脱法律惩罚的可乘之机。

其次，检察机关作为监督机关，在药品安全方面，其监督应当体现为对行政机关案件移送与公安机关立案的双重监督。此外，政府信息公开应该进一步公开化透明化，从而使得公众和媒体能够更加方便便捷地获取政府工作信息，进而使得社会监督进一步得到加强。当今互联网时代的迅速发展使得药品监管在网络领域的运用也日益受到重视，利用互联网的传播对药品非法买卖开展专项打击，针对监管当中暴露出来的薄弱环节，有针对性地在多部门联合工作机制下，加强对一些高危地方的监管，这些工作的开展和落实都需要对管理模式进行创新。

诚然，在药品监管过程中，药品监管部门所发挥的重要作用是毋庸置疑的，然而仅仅依靠执法监督和行政处罚的力量对有些问题无法发挥根本性作用。当某种违法行为本身已经涉嫌构成刑事犯罪，单独的行政处罚已然不能有效打击犯罪，不进入刑事程序反而是徇私渎职之表现，这时候就需要司法机关依照刑法的规定来进行打击处理，以维护药品安全秩序。加强行刑衔接，促进行刑联动，有效避免刑事司法出现制裁真空，营造安全健康的公共卫生环境始终是政府及各部门的共同努力方向，也是法治国家建设的必然要求。

On the connection between administrative law enforcement and criminal justice in drug supervision

CAO Ruoyu

Drug safety is an important issue affecting China's national economy and social order.Such factors contribute to an end less stream of counterfeit or substandard drug events as imperfect drug regulatory system,the problems in the process of convergence like the lack of relevant legislation,occlusion of the exchange of information,law enforcement officers lack transferred to consciousness and lack of effective supervision.The whole regulatory system and the convergencemode of the United States have contributed to the good order of the American drug safety,which has a great significance to our country.

drug supervision;administration;justice;linkage

DF31

A

1009-9530（2015）05-0035-04

2015-07-15

曹若愚（1993-），女，安徽大学法学院2014级宪法学与行政法学研究生。