对淮南市经济转型发展的若干思考

孔菊

（淮南市财政局，安徽　淮南　232001）

对淮南市经济转型发展的若干思考

孔菊

（淮南市财政局，安徽淮南232001）

资源型城市淮南的经济社会发展面临经济结构性矛盾突出，财政支出保障水平低，采煤沉陷区问题突出等现实困境。在加快淮南可持续发展、促进经济转型的战略背景下，建立长效机制，完善制度建设，规避“资源诅咒”；抢抓战略机遇，全力培育壮大接续替代产业；改善生态环境，提高城市发展的环境承载能力；争取政策支持，努力扩升发展的资金保障空间等建议都是可供参考的对策。

资源型城市；淮南；转型发展

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采和初加工为主导产业的城市类型，是国家基础能源和重要原材料的供应地。目前我国共有资源型城市118个，其中煤炭城市63座，有色金属城市12座，黑色冶金城市8座，石油城市9座，森工城市21座，其他城市5座。长期以来，资源型城市对资源过度依赖的粗放式、低技术、高污染传统发展方式，使得资源型城市经济结构失衡、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重等矛盾和问题日益凸显，严重制约了自身的可持续发展①张旭如：《资源型城市可持续发展教育——以山西省临汾市为例》，北京：中国环境科学出版社，2013年，第23页。。资源型城市的可持续发展是一个全球性难题，也成为我国经济社会发展中的焦点问题。美国地质学家胡贝特把资源型城市的生命周期划分为四个阶段：预备期、成长期、成熟期、转型期（衰退期）。研究和实践都表明，能够在资源型城市发展的成熟阶段主动转型可以比较平稳、以较小的代价实现资源型城市的可持续发展。淮南市作为一座即将步入成熟期的典型资源型城市，如何把握转型的最佳时机，摆脱资源型城市“矿竭城衰”的不堪宿命，未雨绸缪是十分必要的。本文拟从财政的角度，结合淮南市发展的实际，通过对淮南市可持续发展面临的财政形势进行分析，引发对财政工作的思考，寻求资源型城市经济转型和可持续发展的财政路径及措施。

一、淮南市的经济社会发展基本情况

（一）基本情况

淮南市位于安徽省中北部，总面积2585平方公里，总人口242.5万人，其中非农业人口113.3万人。淮南市是缘煤而建的城市，1950年国家为开发淮南煤炭资源设立县级淮南市，1952年升为省辖市，1984年与青岛、重庆等市一同经国务院批准为“较大的市”，享有地方立法权。淮南市是华东地区乃至全国重要的能源基地，煤田远景储量444亿吨，探明储量153亿吨，占安徽省的71%，华东地区的32%。

经过半个多世纪的快速发展，淮南矿区已经升级为“煤电基地”，成为全国首个投产的亿吨煤炭基地，是国家重点建设的13个亿吨煤基地和6个煤电基地之一。目前，淮南市已经建成安全高效矿井16对，2013年原煤产量8110万吨，现有7大火力发电厂，装机容量867万千瓦，2013年发电量465亿千瓦时，长三角地区25%的煤炭供应来自淮南，是“皖电东送”的主战场，淮南市为华东乃至全国经济建设的发展作出了巨大贡献②黄仕兴：《加快淮南市可持续发展的财政思考》，《淮南财政》2011年第10期，第12页。。

（二）面临的困境

1.经济结构性矛盾突出。依靠国家投资、因煤而立、缘煤而兴是淮南城市发展的历史轨迹，因而淮南经济结构性矛盾突出，三大产业比例严重失调，一产不突出，二产比例过高，三产偏低，呈现出过于依赖二产的产业结构特征。2013年全市地区生产总值完成803.5亿元，三次产业比例为7.8：64.4：27.8。第二产业中又着重依赖于煤炭、电力产业，煤炭、电力规模以上工业增加值分别完成275.1亿元、56.5亿元，分别占全市规模以上工业增加值的70.8%、14.5%。从财政收入看，2013年来自煤炭、电力行业的税收收入占财政总收入的42.9%，其中煤炭行业占36.2%，电力行业占6.7%。

2.财政支出保障水平低。资源型城市经济结构以重工业为主体，增值税、企业所得税为财政主体税种，且均为中央、地方共享税，其中中央分成比例分别为75%和60%，结果是资源产业发展越快，财政收入被中央财政集中越多。作为一个老工业基地，淮南市财政上缴任务一直较大，上划中央收入由1994年的26168万元增长到2013年的540116万元，增长了20.6倍，体制上解省支出也从16826万元增长到39130万元，增长了133%，而省对淮南市两税返还仅从1994年的 13521万元增加到2013年的21860万元，仅增长61.6%。淮南市为国家经济建设和各项事业的发展作出了较大贡献，而自身可用财力增长缓慢，支出规模小，2013年全市一般预算支出81亿元，居全省16市倒数第5位，既低于合肥、马鞍山、芜湖等经济较发达市，也低于宣城、亳洲、六安等经济欠发达市；支出占财政总收入的比重为 74.82%，低于 16市平均水平（107.55%）32.73个百分点，居全省倒数第5位，是典型的贡献型财政。2013年淮南市人均财政支出仅为3340元，居省内四个资源性城市倒数第2位，与淮北市基本持平，比铜陵市低4442元，比马鞍山市低3387元。

3.采煤沉陷区问题突出。淮南市煤炭开采对地表及生态环境的破坏十分严重，采煤沉陷区面积不断扩大，煤矸石堆积量不断增加。截至2013年，淮南市因采煤造成的沉陷区面积达到137平方公里，占全市总面积的5.3%，且每年以6000亩的速度递增；工业废物产生量2393.20万吨，其中：粉煤灰产量722万吨，煤矸石产量1478万吨。预计到2020年，采煤沉陷区面积将达到369平方公里，几乎接近全市总面积的15%，将来全部煤层开采完，最终沉陷面积可达683平方公里，约占到全市总面积的27%。煤矿沉陷区和矸石区基础设施损毁严重，环境污染危害极大，安全隐患令人担忧，大面积土地受损，可用耕地逐年减少，全市受沉陷影响农民超4.6万户，人数超13.4万人。目前，采煤沉陷区治理、土地复垦、环境修复，以及采煤沉陷引发的村庄搬迁、补偿安置、农民就业、社会保障等问题对淮南市经济社会的快速发展带来了严重影响。

二、加快淮南市可持续发展的对策思考

（一）建立长效机制，规避“资源诅咒”

一是建立新型支柱产业培育机制。要密切关注国家产业政策引导方向和宏观经济的变化，结合淮南市实际建立产业发展的长远规划，着力培育新型战略性产业，将非煤（电）产业占地区生产总值的比重作为衡量经济成效的重要指标。要用资源来换产业、引项目、调结构，用创新思维激活和引进资本、技术、人才、管理等各类要素，开创产业发展新天地。二是建立资源开发补偿机制和环境保护机制。对资源开采制订合理的开采计划，运用新技术、新工艺，提高资源采收率，拉长产业链条，提高资源利用效率，把资源优势转化为经济优势。在资源开采过程中，遵循市场规律，采取法律、经济和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。三是建立可持续发展稳定投入机制。要通过制定地方法规等办法，保障地方财政收入的一定比例用于支持资源节约和环境保护，这一比例应高于当地国民经济增长速度，并根据实际情况适当递增。建立可持续发展建设专项资金，增加节能减排、循环经济、环境保护的资金保障水平。积极争取上级财政支持，用于支持生态环境治理重大项目、示范项目及高效节能产品的推广。

（二）抢抓战略机遇，培育壮大接续替代产业

1.着力战略性新兴产业的培育。战略性新兴产业是引导未来经济发展的重要力量，在加快发展方式转变大背景下，要按照科学发展观的要求，明确方向，突出重点，推动高技术产业健康发展，带动传统产业转型升级。结合淮南的实际情况，充分利用产业和资源优势，重点发展煤机装备制造产业、公共安全产业、新能源产业、新能源汽车产业、新材料产业、节能环保产业等战略性新兴产业，重点打造煤电一体化、现代煤化工、煤制气、煤机装备制造、煤矿公共安全等煤基产业为淮南的支柱产业。要针对精深加工产品少、名优特新产品少、高附加值产品少、外销产品少的现状，加大企业科研投入水平，优化产品结构，推进产品创新，加强市场开拓，大力培育拳头产品、特色产品、名牌产品，尽快形成以煤为基、多元发展、具有较强竞争力的现代产业体系。

2.着力产业转移机遇的把握。承接产业转移是淮南加速崛起的必由之路。沿海地区，尤其是长三角核心区域转移到内地的产业，相对来说，其技术含量较高、环境污染较低、提供就业岗位较多，而且多为轻工行业，这也正是淮南这样重工业城市所需要的。“合淮同城”是淮南进入皖江城市带承接长三角产业转移示范区的重要平台，合淮工业走廊享受皖江城市带的相关政策，土地成本低，能源便宜，向用电大户直供电是我们独特的投资优势所在。值得注意的是，产业转移机遇性很强，新一轮国际产业转移的黄金周期可能只有3至5年，国内产业转移也不会无限持续下去。根据国家权威部门分析，国内东部地区这次向中西部的大规模产业转移估计5年左右完成。财政工作要深刻理解承接产业转移的重要性，抢抓机遇，主动作为，努力做得“谋划在先、政策在先、预算在先、资金保障在先”①《淮南市人民政府工作报告》，2013年，第16页。，走在承接产业转移工作的最前列。

3.着力产业园区平台的搭建。工业园区是承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群的主要载体。发展工业园区，有利于优化资源配置、共享基础设施、集中治理污染、集约利用土地。要结合产业转移的实际需要，做好园区规划，科学合理布局，打造特色优势产业园区。工业园区基础设施完善程度是项目能不能尽快落户的关键因素，财政工作要以高新技术开发区、煤化工基地以及合淮工业走廊为基础，通过财政补助、贷款贴息等方式，大力支持园区和工业集聚区的建设和发展，重点推进道路、水、电、气、通信工程建设，发挥基础设施的先导效应，增强吸引力和凝聚力。

4.着力民营和中小企业的扶持。围绕中小企业发展的有效需求，加大金融扶持与服务力度，改善中小企业融资环境。大力支持中小企业技术创新、节能减排、资源利用、争创品牌，推进中小企业科技进步。完善中小企业服务平台，规范办事程序，提高办事效率。营造民营企业和中小企业公平的发展环境，促进民间资金向民营资本转变，逐步提高民营经济占国民经济的比重、民营经济效益占全市整体经济效益的比重、民营企业实现税收占地方财政收入的比重。

5.着力发展文化产业推动转型。大力扶持文化产业的发展，不断壮大文化产业的规模。发挥文化产业专项资金的引导作用，加大投融资力度，鼓励和支持国家级文化企业参股、控股、兼并、收购文化公司。支持利用项目合作的形式，允许投资人以商标、品牌、技术、科研成果、个人声誉等无形资产评估作价出资组建文化企业。通过各种形式支持文化产业迅速发展壮大，优化产业结构，提升城市品位，弘扬楚汉文化、淮河地域文化、地方特色文化，为资源型城市的可持续发展注入更新、更为丰富的内涵。

（三）提升城市发展环境承载能力

1.加强采煤沉陷区治理。高度重视因土地沉陷造成的居民搬迁问题，有效预防采煤沉陷区、矸石山等重大地质灾害隐患。做好土地复垦规划，足额提取和用好政策规定的矿产资源补偿费、环境整治资金和土地复垦资金，加大煤矿废弃土地和沉陷土地的复垦力度。明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体，按照“谁破坏、谁修复、谁治理，谁受益”的原则，积极引导社会力量参与矿山环境治理，通过税费奖励返还、政府贴息等方式加大投入，变沉陷区为旅游区、生态区、实验区和希望区。

2.加强资源开采活动的环境监理。加强综合利用管理，运用先进开采技术、工艺和设备，提高矿区回采率和劳动生产率，减少物资能源消耗和污染物排放，推广清洁生产技术，积极推进煤炭资源开发利用的生态型循环经济体系建设，大力实施煤矿矸石等固体废弃物安全处置工程，降低成本，节约资源，减少污染。

3.加强项目立项的规划论证。认真借鉴和吸取历史经验教训，新建矿区和新项目着眼长远，科学规划，合理布局，加强对矿山资源开发规划和建设项目的环境影响评价工作，对资源开采的生态破坏和经济损失采取有效防范措施。

4.不断改善区域生态环境。城市建设是城市功能发挥的物质基础，也是经济转型的前提和保障。要依法治矿、依法治市，加强环境保护，大力发展城市绿化，改善城市生态环境，建设宜居城市。多渠道筹措资金，加快供水、供电、供热、供气、污水及垃圾处理等基础设施建设，改善城市面貌，提升城市形象，提高城市对生产要素的吸聚力。

（四）争取政策支持，努力扩升发展的资金保障空间

1.积极申报第三批资源枯竭城市和可持续发展转型试点城市。淮南煤炭开采的历史就是一部矿区更替迁移的历史，最近20多年淮南煤炭产业的快速发展，掩盖了百年老矿区资源枯竭对地区经济发展的巨大冲击，大通、谢家集、八公山、潘集老矿区资源枯竭带来的经济衰退和发展缓慢，不断诠释煤炭矿城发展“周期律”的严酷性。2008年、2009年国家先后已经公布了两批44个资源枯竭城市名单，第三批资源枯竭城市正在申报遴选中，预计年内公布。2011年年初，全国资源型城市可持续发展转型试点城市工作也已经全面启动。按照资源枯竭城市和可持续发展转型试点城市申报标准的不同要求，建议区别情况、各有侧重、分别申报：以淮南郊区为单位（含大通、谢家集、八公山、潘集区）组织材料申报第三批资源枯竭城市；以地级市为单位申报可持续发展转型试点城市，目前申报材料已经递交，财政部门应全力配合牵头部门积极跟进。

2.加快建立可持续发展准备金制度。建立可持续发展准备金制度是可持续发展长效机制的重要内容，是资源型城市可持续发展的制度保障。除资源税外，目前我国部分兄弟省、市开征了对煤炭企业的环境治理保证金、企业转产发展基金、可持续发展基金等各项基金和行政事业性收费项目，比如山西省征收的企业转产发展基金为每吨5元、可持续发展基金平均为每吨22元等。建议尽快出台《资源型城市可持续发展准备金管理试行办法》，争取在淮南先行建立和试行可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按规定的标准或占用矿区面积提取并缴纳，地方政府财政设立准备金账户，专款专用，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。

3.争取专项资金解决历史欠账。淮南与其他资源型老工业城市一样，在国家分税制改革之初都被确定为体制上解的财政贡献型城市，上解基数逐年累计递增。但随着老矿区资源枯竭和国有企业改制、剥离企业办社会职能等国家管理政策的调整，企业退休职工养老医疗保障、下岗职工安置、企业移交学校办学、采煤沉陷区失地农民安置和就业等历史遗留问题和社会责任全面向地方政府转移，资金保障问题一直没有得到有效解决。淮南作为资源型城市，一方面财政体制上解基数快速增长，另一方面历史欠账无力解决的问题愈加突出。建议国家加大扶持资源型城市的转移支付力度，逐步解决财政贡献型城市的历史欠账问题：停止淮南市体制上解的递增额；增加对企业移交学校办学经费的专项补助；改革矿产资源补偿费分成办法，实行中央、省、市三级分成；提高探矿权采矿权市、县分成比例；增加一般性转移支付，补偿资源型城市社会保障、生态、基础设施建设等方面的历史欠账，治理和恢复被破坏的地质环境和生态环境，扩大就业、消除贫困、维护社会稳定。

推进淮南经济的成功转型，实现资源型城市的可持续发展，是一项长期、艰巨的系统工程，既要做好前期规划，拟定科学思路，又要充分考虑本地实际，既要有序实施，又不可操之过急，需要各级党委、政府、职能部门及各行各业精诚配合、齐心协力，坚持稳定、发展的基本原则，有效解决转型过程中出现的各类问题，努力实现科学发展、绿色发展、安全发展，真正实现区域经济繁荣、民生富强。

Thoughts on the development of economic transformation in Huainan

KONG Ju

Huainan as a resource-based city is facing difficulties in the period of its economic and social development:economically structural contradictions，the low level of financial security，and coal mining subsidence area.Facing the strategy of accelerating Huainan's sustainable development and promoting economic transformation，it is proposed to take the following measures:to establish long-term mechanism to improve the system construction to avoid the resource curse；to seize strategic opportunities to foster and strengthen the sustainable development of alternative industries；to improve the ecological environment so as to enhance the environmental carrying capacity of urban development；to win the supportive policy to expand the development of financial security space.

resource-based city；Huainan；transformation and development

F293.1

A

1009-9530（2015）06-0024-04

2015-10-21

孔菊（1975-），女，淮南市财政局经济师，研究方向：财政形势分析。