从形式法治迈向实质法治的行政审判制度——评《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》

王华伟，尹燕波

（1.中国政法大学　法学院，北京　100088；2.山东众成仁和律师事务所，山东　济南　250400）

从形式法治迈向实质法治的行政审判制度
——评《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》

王华伟1，尹燕波2

（1.中国政法大学法学院，北京100088；2.山东众成仁和律师事务所，山东济南250400）

作为研究形式法治向实质法治转型的一部力作，《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》一书在体例结构及内容上独出机杼，实现了研究范式之新构。该书揭示行政审判制度公正的内核在于以有效保护公民诉权为宗旨，而行政审判制度高效的要旨需以诉讼结构的均衡和优化为径路，行政审判制度权威的形塑需以协商和解公私合作理念为引领。

公正；高校；权威；实质法治

随着我国法治实践的发展，现有的（形式）法治架构模式越来越暴露出局限性，这既表现在对法律的形式主义理解导致它对实质合理性关注的不足，又表现在法律运作的链条中，司法权威严重缺失，导致行政诉讼陷入深刻困境。①何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，北京：法律出版社，2009年，第421页。“形式法治建设发展到一定程度之后，国家的法治文明形态就会迈向更高层次的实质法治建设阶段。”②高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2013年，第1页。对于形式法治与实质法治的区分，学者们从不同角度分别展开了论述。本书作者提出的“两道分水岭”的辨识标准亦别具一格：“一是观念层面自然法的分水岭，二是制度层面人类文明共同体法的分水岭。”③同②，第3页。贯穿本书的“灵魂”和“主线”亦在于此，即行政审判应确立一套切合公法性质的自然法观念，形成一套将自然法转换为实在法的法律解释和法律推理的方法论，以及将人类文明共同体法的一般法律原则纳入行政审判依据之中，建构一套崭新的行政审判依据理论和适用公法一般法律原则的独特方法论。这将是构建现代实质法治主义行政审判制度的重要突破。

一、研究范式之新构：体例结构及内容独出机杼

“在科学研究的意义上，范式已经被广泛地用来表征或描述一种理论模式，一种框架，一种思维方式，一种理解现实的体系，科学共同体的某种共识。”④张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），北京：中国政法大学出版社，2001年，第370-371页。故而所谓研究范式，实则就某问题展开研究的方法、思路、框架、体系等等而已。就行政司法制度而言，虽其包括行政审判、行政复议、行政仲裁、行政调解，但基于行政审判制度的核心地位，本书作者立足于行政审判制度的研究，并在研究范式上进行了创新和重构。传统的行政审判制度研究思路和体例结构多为线性条状的结构，即从行政诉讼概述、受案范围、管辖、参加人、证据、审判程序等等一条线至上而下予以串联起来。本书作者并未被“条条框框”的传统格局所限制，而是以“公正”、“高效”、“权威”之最高目标为统领，将行政审判制度划分为三大模块十四章目，对其展开“模块型”、“系统性”的全面检讨。在每一模块内部又均以“意义和问题”为切入点，对行政审判制度所遭遇的“瓶颈”和“难点”进行“抽丝剥茧”、“渐次深入”的解读和剖析，并提出切中时弊、富有建设性的诸多真知灼见。

二、行政审判制度公正的内核：立足有效保护公民诉权的宗旨

公正作为法律的核心道德属性具有三个不同的理论层次，包括自然法层面的自然公正（Natural Justice）、人类文明共同体法层面的社会公正（Social Justice）、实定法层面即个案裁判中的司法公正（Judicial Justice）。可以说，完整意义上的司法公正应当是个案经验实证的裁判公正、历史普遍先验的公正、神圣超验的自然公正的有机统一。①高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2013年，第20页。

实现行政审判制度的公正，其内核在于制度的设计应当立足于公民行政诉讼诉权的有效保护。行政诉讼权的有效保护之所以如此重要，是因为大凡现代实质法治国家都将人权保障确定为国家的基本政治决策之一。②同①，第23页。对于公民诉权有效保护的标准，作者极富先见地地提出将临时性法律救济制度作为诉权保护有效性的一个试金石。所谓临时性法律救济制度，主要包括起诉停止执行、先予裁判、先予执行、财产保全和证据保全、事前预防性紧急救济五个方面。在研究的逻辑进路上，作者又从均衡诉讼目的、扩大受案范围、放宽原告资格、拓宽第三人范围的角度，对如何完善公民的诉权保护在制度设计层面进行了深层次的检讨，其中多处见解和论证闪烁着作者智慧的光芒。

目的定位是行政审判制度设计的首要环节，就行政诉讼目的而言，行政法学界存在着三种代表性观点：一是保障行政机关依法行政或保护公民权益的一元目的说③姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：法律出版社，2003年，第28页。；二是兼具保护公民合法权益与维护监督行政机关依法行使职权的二元目的说（《行政诉讼法》第1条）；三是包涵程序正义、利益平衡、促进合作等若干层面的多元目的说④胡肖华：《行政诉讼目的论》，《中国法学》2001年第6期。。在“汗牛充栋”的行政诉讼目的说面前，作者兼采各家之长又富有创新地提出“二元主从目的均衡说”，认为保护公民权益为行政审判制度之首要和核心——但并非绝对、无条件地优先——之目的的前提下，力求达成与维护公共（法）秩序——这一为司法制度所普遍具有的一般目的——之间的平衡，乃是最有利于构建公正的行政审判制度的目的定位模式。⑤同①，第63页。

受案范围所涉的是如何确定行政审判的客体问题，即何种行政争议应纳入人民法院审理的范围，它直接关乎公民的诉权能否有效行使。有学者指出，我国现行行政诉讼受案范围过于窄小，已不能适应时代的发展变化，如受案范围的确定方式有漏洞、对合法权益的保护范围过窄、所针对的被诉行政行为极其有限等等。⑥方世荣：《论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进》，《行政法学研究》2012年第2期。受案范围的狭隘与繁琐，已成为我国行政审判制度迈向实质法治的难点所在。为此，作者分别从宪法、行政法和诉讼法三个层面，逐层阐释了受案范围划分的标准，地指出应彻底摒弃行政诉讼法的现行规定方式，提出从以下三条径路提出了改进行政诉讼的受案范围：一是将行政审判视角从行为界定转变争议的界定，即着眼于争议化解；二是简化方式，以概括式规定为主，凡法律没有规定其他救济方式的公法争议，均可诉诸法院；三是扩大司法解释，除非符合比例原则，否则不得采取任何限制性的规定。⑦同①，第94-95页。这种去繁就简、清晰明了的改革建议，抓住了行政诉讼受案范围的“病症”所在，不失为一副“治病救人”、“标本兼治”的良方。

原告资格涉及的是如何确定行政审判参与主体的问题，对于公民诉权能否得到有效保障至关重要。原告资格制度的本意并非限制公民诉权，恰恰相反，意在引导公民以理性的方式正确地行使诉权。⑧同①，第98页。针对我国相对保守、内容苍白的行政诉讼原告资格理论，作者对域外具有代表性的原告资格理论进行了极具启迪性的比较剖析。比如英国“足够利益”标准的细微探讨，美国的特别法律利益理论、私人检察总长理论、双重结构理论、单一结构理论的历史演变考察，德国规范保护理论的精妙分析以及日本“法律上的利益”学说的独到阐述。在此基础上，作者旗帜鲜明、富有深意提出自己的观点，即在继续沿用“法律上利害关系”一词的同时，对其内涵、解释方法和政策取向进行——实质性的——全面改造，简而言之，应将原告资格的视点从“个人权益遭受被诉行政行为的不利影响”转移到“起诉人是否享有值得保护的足够利益”。①高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2013年，第153页。

三、行政审判制度高效的要旨：以诉讼结构的均衡和优化为径路

“行政诉讼结构是指原告、被告、法院三方在行政诉讼过程中的相互关系，它是行政诉讼活动的基本框架。”②谭宗泽：《行政诉讼结构研究——以相对人权益保障为中心》，北京：法律出版社，2009年，第61页。行政审判制度高效的关键在于通过诉讼结构的均衡和优化实现制度合力。这种制度合力首先来自行政审判制度的内部结构优化，同时又有赖于信访、和解、复议等外部制度与行政审判制度的均衡与协调。为此，作者从优化职能配置、完备诉讼类型、协调诉讼关系、平衡举证负担的角度进行了全面的分析，从而对如何形成行政审判制度（高效）的合力进行了深刻的揭示。

首先，就行政审判制度的改革而言，有学者提出建立行政法院彻底解决行政审判体制专业性和独立性不足等问题③马怀德：《行政审判体制重构与司法体制改革》，《国家行政学院学报》2004年第1期。。本书作者并不否认这一主张的先进性，但认为在现行法院体制框架内提高审判效能的主要途径应当是优化行政审判职能的配置④高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2013年，第183页。，这或许是当下最快最稳妥的措施。这就需要通过充实核心职能、完备辅助职能、淡化执行职能来完善行政审判职能的结构，又需要在分权制衡、人权保障等原则的指引下恪守行政审判职能的界限，更需要在适度能动司法哲学观的引领下，使行政审判做到“需要能动时则能动，需要克制时则克制，需要保守时则保守，需要消极时则消极”⑤同①，第205页。。其次，行政诉讼类型化就如同一台更加精密的流水生产线，为法院提供了更为精致的操作平台，更有助于提高行政审判的质量和效率⑥李广宇，王振宇：《行政诉讼类型化:完善行政诉讼制度的新思路》，《法律适用》2012年第2期。。本书作者在精妙分析了德法美日行政诉讼类型之后，精准地指出客观诉讼类型的缺失是我国行政诉讼救济体系的结构性大漏洞，并将我国行政审判制度改革的落脚点放在“增补客观诉讼类型”方面，即通过增补规范之诉、公益之诉、执行之诉完备我国行政诉讼的类型。再次，因行政诉讼与民事诉讼关系的失调而导致的“循环诉讼”问题日益突出，作者又深入细微地论证了以“系统整合”视角协调行政审判与其他外部制度关系的方案。最后，关于行政诉讼的举证责任问题，历来是有争论的，其中争论最大的莫过于原告是否承担举证责任的问题。本书作者在比较分析英美法德日先进做法和成熟经验的基础上，创新性地提出“法官裁量分配举证责任”的主张，认为应当围绕举证负担均衡的原则，从以下四个方面灵活性地调整举证责任：一是区分不同的案件类型和案件事实，适当地赋予原告针对特定案件事实的说服责任；二是根据案件事实关涉公民权益的性质和程度，灵活掌握证明标准的刻度，分别采用案件事实清楚证据确实充分的标准、清楚的明确的和令人信服的标准，优势的盖然性标准和合理可能性标准；三是谨慎地采用推定和认知来调整当事人的举证负担；四是必要时法院进行补充调查。⑦同①，第302页。这四大层面清晰地呈现了行政诉讼举证责任的分配过程，形成了行政诉讼举证责任分配的完整体系和科学架构。

四、行政审判制度权威的形塑：以协商和解公私合作理念为引领

所谓司法权威，也就是由司法拘束力和司法公信力所构成的、公平而有效地解决纠纷并引起普遍服从的公共性力量，相对而言，只有司法公信力才是构成司法权威的核心要素。①郑成良，张英霞：《论司法公信力》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2005年第5期。而在现代实质法治主义的审判模式下，仅凭法官的专业裁判以及国家的强制力并不是树立司法权威和公信力的最佳路径，作为司法权威内核的公信力越来越依赖于社会的共识和当事人的合意。②高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2013年，第305页。本书作者正是遵循这一思路，从行政诉讼本质开始，将协商和解公私合作理念引入到现代实质法治主义行政审判制度权威性塑造的过程之中。

对行政诉讼本质的认识有利于准确定位行政审判的目的与功能，以及明确行政审判制度改革的方向与目标。著作就行政诉讼本质学界从不同的角度展开了诸多探讨，比如从保障公民权益的角度，既有常见的“民告官说”，又有崭新的“权利斗争说”③胡肖华：《行政诉讼目的论》，《中国法学》2001年第6期。，又如从监督行政机关行使职权的角度，有“合法性审查说”④姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：法律出版社，2003年，第321页。、“民主监督说”⑤王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法 （草案）〉的说明》，《中华人民共和国最高人民法院公报》1989年第2期。、“监督制衡说”⑥余凌云，周云川：《对行政诉讼举证责任分配理论的再思考》，《中国人民大学学报》2001年第4期。。而作者从哈贝马斯有关理想交流语境和民主商谈理论的角度，重新审视我国的行政审判制度，阐明行政诉讼本质应为“协商对话说”的立场，认为行政审判本质上是一种由法院主持的公共协商对话机制，以人权保障为根本宗旨的实质法治理想目标的追求。⑦同②，第328页。作者的观点显然不同于已有的行政诉讼本质的各种学说，其“协商对话说”既契合了现代社会走向公共治理的发展潮流，又符合国家治理现代化的最新目标。作者以“协商对话说”的行政诉讼本质论为红线，进而将公共政策协商、和解制度、公私合作以及检察监督贯穿一起，共同促进权威型行政审判制度的建立和完善。

就我国行政审判合法性审查的深度而言，目前仍停留在形式法治的层面，即仍局限于被诉行政行为的法律、法规、规章和规范性文件依据的审查，对于行政机关作出被诉行政行为的政策动机以及政策的合法性问题尚未足够的重视。作者敏锐地观察到行政诉讼合法性审查的这一局限性所在。对于如何开展公共政策的合法性审查，作者将哈贝马斯的“民主法治国家的商谈理论”和布坎南有关宪政秩序建构的“公共选择理论”引入研究的视野，提出以“协商、对话和共识的方法论”在行政审判的特定时空内搭建诉讼参与主体开展公共政策协商对话的平台，以此作为对公共政策或行政政策进行合法性审查的方式⑧同②，第351页。。这种“协商、对话和共识的方法论”以及将法庭作为公共政策协商平台的认知，开拓了司法机关（法院）审查被诉行政行为背后政策动机的新视角和新方式。虽然在相当长的时期内，司法实务界对被诉行政行为的审查未必能达到如此的广度和深度，但域外经验表明，这确是建设实质法治主义行政审判制度的必由之路。

我国实质法治主义行政审判制度构建无法回避的另一个现实问题就是，行政裁判的“定纷止争”功能在司法实践中大大弱化，集中表现为行政诉讼案件的上诉率、申诉率长期居高不下。这与行政诉案件不适用调解的法律禁止性规定有关。但行政审判实践中以“协调之名”行“调解之实”的做法早已司空见惯，而行政审判理论的研究更不应“裹足不前”。作者在本书中所倡导的“完善争议和解制度”的主张可谓独具新意，其在细致入微地分析和解与调解区别的基础上，又具体地提出“和解为本，调解为用”的观点作为完善行政争议和解制度的径路。

“人与人之间相互合作的实现，构成了主体之间的相互尊重和平等对话、人们之间的团结互助和同心协力、民族凝聚力和社会的持续发展。”⑨叶必丰：《行政法的人文精神》，北京：北京大学出版社，2005年，第132页。社会需要合作，法律更需要合作，这是建构现代实质法治主义行政审判制度的重要课题。“服务哲学、平衡哲学与合作哲学如同孪生兄弟那样亲缘，凡是努力建设服务型政府的国家必然奉行合作的哲学，重视公私合作伙伴关系的法治化建构。”（10）同②，第386页。在行政审判中法院应当将促成公私合作确立为一项重要的功能。但是，我们必须注意到“与行政法层面的公私合作已经朝着稳定持久的合作伙伴关系方向发展的态势不同，诉讼法层面的公私合作主要表现为当事人的协力（助）义务”。具体的协力义务因案件的具体情况和事项的性质而异，但一般的协力义务主要包括诚实、规范、完整、一致、明确等内容。除明确当事人的协力义务外，还应规范法官的程序引导职能，包括营造理想的交流语境，着力探索圆桌型审判会议的程序规则等。①高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2013年，第392-401页。

五、启示与借鉴

“一本好书的意义不在于终结人们的思考，而在于启发人们的思考，甚至不在于它解决了什么问题，而是提出了什么问题。”②罗豪才：《罗豪才教授序》，载何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，北京：法律出版社，2009年，第3页。高家伟教授的这部书同样也带给我们诸多启示和殊值学习借鉴之处：一是研究范式的与众不同，作者对行政审判制度的研究体例结构及内容“自成一派”，极具新意（鉴于前文已述，此处不再赘言）；二是比较分析的研究方法娴熟运用，作者几乎在本书的每一篇章都极为成功地运用了比较研究的方式，包括横向分析、纵向对比、综合分析等，显示出作者丰硕的域外法治知识和极高的比较研究水准；三是诸多远见卓识的观点引人深思，比如将行政诉讼的本质定位为“协商对话说”的立场，又如将公共政策协商精神和机制引人行政案件的司法审查过程，再如以公私合作的现代理念力促行政审判方式的转型等观点，无不令人闻之一新，无不为构建公正、高效、权威现代实质法治主义的行政审判制度注入源源不断的“活力”。此外，尚需一提的是，作者的某些观点可能看似与现行的行政审判司法实践运作体制或模式有些“格格不入”，但这也正是学者的使命所在。理论来源于实践，更应超越于现实，为未来的实践指明前进的方向！

The administrative trial system transforming from form rule of law to substantive rule of law

WANG Huawei，YIN Yanbo

The Study of Administrative Justice System in the View of the Justice and Efficiency and Authorityas a famous book on the administrative trial system transforming from form rule of law to substantive rule of law is distinctive in the style of structure and content and realizes a new structure of the research paradigm.It reveals the core of justice of the administrative judicial system is to effectively protect citizen's right of prosecution.The core of efficiency of the administrative judicial system lies in the balance and optimization of the litigation structure as the path，the shaping of authority of the administrative judicial system exists in negotiation reconciliation and public-private-partnerships as the idea.

justice；efficiency；authority；substantive rule of law

DF3

A

1009-9530（2015）06-0008-05

2015-10-15

王华伟（1984-），男，中国政法大学法学院宪法与行政法专业博士研究生，主要从事法学基础理论、行政法学研究。尹燕波（1984-），男，山东众成仁和律师事务所律师，主要从事公司治理、并购重组、证券发行、律师实务研究。