建立城乡统一的建设用地市场研究——基于北京若干案例的调查分析

宋迎昌， 王建武， 倪艳亭

(1.中国社会科学院 城市发展与环境研究所，北京 100028; 2.国土资源部 中国土地矿产法律事务中心，北京 100034； 3.中国社会科学院 研究生院，北京 100102)

城市学研究

建立城乡统一的建设用地市场研究
——基于北京若干案例的调查分析

宋迎昌1， 王建武2， 倪艳亭3

(1.中国社会科学院 城市发展与环境研究所，北京 100028; 2.国土资源部 中国土地矿产法律事务中心，北京 100034； 3.中国社会科学院 研究生院，北京 100102)

为探索建立城乡统一的建设用地市场的实现路径，为国家制定细化政策提供依据，以个案调查与对比分析相结合，系统梳理相关问题，认为未来建立城乡统一的建设用地市场应该允许国家征地、农村自征自用、农村自主开发三种模式并存，国家、集体和农民收益分配大致均衡。建立城乡统一的建设用地市场还有许多复杂的问题需要应对，为此需要系统谋划，细化政策，应对风险。

城乡统一；建设用地市场；土地增值收益；集体建设用地

从近三年集体建设用地研究文献来看，学者们关注的主要问题是集体建设用地的流转制度[1-3]、集体建设用地流转收益分配[4-5]以及建立城乡统一的建设用地市场[6-8]。这些研究多立足于宏观政策层面的理论分析，缺乏对具体个案的深入解剖。党的十八届三中全会公报提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。新的大政方针指明了集体建设用地利用的方向，但是实现城乡同地、同权、同价，建立城乡统一的建设用地市场还面临许多深层次的复杂问题需要应对。本文试图通过北京若干案例调查分析，对建立城乡统一的建设用地市场可能遇到的若干问题进行系统梳理，目的是为国家制定细化政策提供依据。

一、北京集体建设用地利用若干案例分析

本文选择北京市昌平区郑各庄村、海淀区东升科技园、大兴区西红门镇村级工业大院综合改造三个案例进行具体分析。

(一)昌平区郑各庄村

1.基本概况

郑各庄村隶属北京市昌平区北七家镇，是一个通过自主开发集体土地实现村庄巨变的典型案例。该村以集体企业宏福集团为投资经营主体，牢牢掌控村集体土地，实施旧村改造、农民上楼、招商引资等工程，建立了完善的村民福利保障制度，得到了一些领导和学者的肯定。

2.发展条件

郑各庄采取的是农村自主城市化模式，其发展条件是：(1)区位条件好。郑各庄位于北京中轴线正北,南距天安门20公里，村南七北路、村北定泗路横贯东西，交通便利。域内还有地热资源。这种地理位置和自然资源条件十分有利于开发房地产和发展休闲度假产业。(2)发展起步早。从上世纪90年代末开始，村带头人黄福水就对全村土地进行了整体谋划和开发，抓住了发展的有利时机，取得了先发优势。(3)市场需求旺。郑各庄地处北京市北部城乡结合部，经济发展快，外来人口多，住房需求大，集体土地增值收益变现容易。

3.问题剖析

郑各庄自主开发农村集体土地存在的问题主要有：(1)早期以不合规、不合法的手段将大片农用地转为建设用地。(2)大量开发建设小产权房挑战现行土地管理政策。(3)土地增值收益主要由少量的村代理人和购房者获得，失地农民并没有获得相应的合理收益。(4)集体土地所有权性质对企业融资有限制，对企业长远发展不利。(5)逃避给政府缴纳土地出让金和城市基础设施配套费，但无偿享受了政府提供的公共资源与服务。

4.主要启示

现行法律、法规和政策，较多体现了政府的利益。村集体和农民用违法违规的代价获取自身的利益最大化，实则是一种利益诉求的体现，由此映射出集体建设用地增值收益在政府、村集体和农民之间合理分配的重要意义。

(二)海淀区东升科技园

1.基本概况

东升科技园是海淀区东升镇博展股份经济合作社开发建设运营的，总规划建筑面积约120万平方米，它是北京市第一个由乡镇自主建设，所有权和收益权归农民集体所有的科技园区。

2.发展条件

东升科技园有三个独特的发展条件：(1)地理区位。处于中关村国家自主创新示范区的核心区，有兴办科技园区的天然优势。(2)土地资源与经济基础。上世纪80年代乡镇企业发展遗留下来的土地资源与积累的资本成为合规合法建设科技园区的基础。(3)政府的肯定与支持。东升科技园的发展模式得到上级政府和领导的支持，可享受全套的中关村国家自主创新示范区优惠政策。

3.发展特征

东升科技园最突出的发展特征有两个方面：(1)自主开发集体建设用地，实行“自主投资、自主建设、自主管理”的发展模式。(2)建立农民与园区的利益连接机制，农民不仅成为合作社的股东参与分红，而且作为合作社的员工实现了在园区的就业。

4.问题剖析

园区成立至今，在实践中暴露出如下两个问题：(1)自主开发经营基于集体土地的科技园区缺乏强有力的制度支持，审批手续耗时长，进展缓慢。(2)集体土地属性导致入园企业融资困难。

5.经验启示

东升科技园的开发建设积累了宝贵的经验：让农民作为主体参与园区建设，既降低了城市建设的土地供应成本，实现城乡共同繁荣，又切实保障了农民的土地财产权利，让农民长期分享土地增值收益。

(三)大兴区西红门镇村级工业大院综合改造

1.基本概况

大兴区西红门镇有27个行政村和14个居委会，常住人口15.4万人，户籍人口2.6万人，是典型的城乡结合部地区。村级工业大院多处于北京市的第二道绿化隔离带中，聚集了大量的食品、服装、金属加工、货运、仓库、废品回收等行业的小作坊、小企业、小门店，是亟待改造的地区。

2.主要特点

西红门镇村级工业大院综合改造计划是2012年启动的，其主要特点是：(1)政府主导。北京市委和大兴区委做出决策部署，西红门镇政府具体实施，各相关部分协调配合，形成了“用20%的建设用地指标换80%的绿化面积”的具体政策(具体为：拆除10平方公里低端的工业大院，还建2平方公里的居住与产业用地，实现8平方公里绿化)。(2)切身考虑农民利益。在保证集体土地所有权不变的前提下，由村集体出资，组建一个集体联营公司，依据各村现在入股土地的价值所占比重，形成全镇统筹分配、农民收益稳定增长的长效机制。(3)“腾笼换鸟”，区别对待。从产业和企业主利益出发区分对待，采取了引导、疏导、清理的不同政策，实现好的转移留下、一般的介绍他处、小散低劣的清除。

3.问题剖析

西红门为了吸引投资商参与改造，创造性地实行了“房地分离”政策，即土地归农民集体所有，房屋归投资者所有，并给投资者颁发地方认可的房屋产权证书。这项政策虽然得到了部分商业银行融资抵押贷款的认可，但缺乏国家上位政策支持，有可能给企业经营带来风险。

4.经验启示

一是目标明确。明确提出“产业升级、农民就业、人口调控、环境改善”的综合改造目标，给利益相关者以清晰的远景预期，得到了大多数人的理解。二是政策清晰。围绕改造目标，提出了明确的政策口径，各部门服从大局，共同配合，形成合力，提高了改造的执行力。三是兼顾国家和农民利益。国家得到的是环境改善、人口控制、产业升级等宏观效益，企业得到的是发展环境优化，农民得到的是就业机会和长远收益保障。

(四)三个案例比较

郑各庄、东升、西红门三个案例是在国家对集体建设用地政策并不十分清晰的背景下进行的实践探索，它们有各自的背景条件，各自的操作手法，各自的特点，也有各自的问题和各自的风险。它们之间有共性的地方，也有差异性的地方。

郑各庄是农村自主城市化的代表。强势的村委会和村集体经济组织(宏福集团)发挥了主导作用，带头人黄福水依靠敏锐的眼光抓住了早期国家土地管控较松的机会，依靠小产权房积累资金，滚动开发，引进企业，改善村民居住条件。后期通过编制规划并得到政府认可，基本上化解了非法占用耕地的政策风险。但是，在集体土地上开发小产权房仍然为国家政策明令禁止，其面临的风险依然存在。同时，在土地增值收益分配中，政府没有任何收益，农民个人所得也很少，大部分被宏福集团(农民以土地入股，所占股比不高，集团被少数高管控制)据有，不符合十八届三中全会提出的土地增值收益在国家、集体和农民之间实现合理分配的政策精神。

东升科技园是在集体土地上开办科技园的典范。早期工业大院留下来的集体建设用地为合规合法开办科技园奠定了基础，各级政府的支持也发挥了重要作用，集体经济组织积累的雄厚资金成了保障园区滚动开发、持续发展、牢牢控制土地资源的保障，高科技企业入驻替代传统的低端的乡镇企业符合政府意图，以现代企业制度改造的集体经济组织(东升博展股份经济合作社)迸发出极大的活力。为了适应国家土地政策变化，规避土地政策风险，东升科技园在保留集体建设用地与国家征地之间不断进行抉择。在土地增值收益分配中，政府只从二期征地中获取了没有溢价收入的土地出让金，绝大部分收益归东升博展股份经济合作社及其股东。

西红门是政府主导城乡结合部改造的样本，改造过程中较多地体现了政府的宏观目标，即“产业升级、农民就业、人口调控、环境改善”，同时也兼顾了农民利益，在改造过程中不征地，全部保留集体建设用地，将全部土地资产股份量化到农民头上，并打包交给农民专业合作社经营，不接受集体经济组织以外成员以资本入股，避免大股东侵蚀农民利益。但由于农民农业合作社经济实力有限，在土地开发过程中不得不引进有资金实力的企业合作开发(农民专业合作社出土地，合作企业出资金)，并以“房地分离”政策给合作企业办房屋产权证(土地归农民集体所有，房屋归合作企业所有)，此政策虽有一定程度的创新，但给合作企业带来了难以估量的政策风险。

三、建立城乡统一的建设用地市场的基本思路

传统的建设用地市场是城乡割裂的，城市土地属于国有，乡村土地属于农村集体所有。城市土地可以公开上市交易，可以作为抵押物融资贷款；农村集体建设用地只能由本村集体经济组织的企业利用，不可公开上市交易，更不能作为抵押物融资贷款。城市土地开发有完善的规划建设审批程序，农村集体建设用地规划建设审批体系不完善，与国有建设用地待遇不平等，很难合规合法开发利用。城乡建设用地市场的二元结构决定了城乡建设用地同地不同权、不同价，农村集体建设用地增值收益获取的唯一合法途径是征地转为国有，但征地补偿标准太低，导致农民对征地多有抵触心理。以隐形流转方式获取土地增值收益又面临着规划政策调整风险。

结合国内学者的研究成果和本文的案例分析，笔者认为城乡建设用地市场不统一的根源是土地增值收益分配制度设计不合理。国家征地保障的是政府的收益，设计出来的城乡二元土地利用市场恰好是保障政府收益最大化的工具。设想一下，如果农村集体建设用地像国有建设用地那样可以在一个市场下公开交易，不必经过国家征地环节，政府收益最大化的愿望就会落空。同样，从另一个极端的角度来看，农村集体自主开发利用集体建设用地，将土地增值收益全部据为己有，但无偿享受社会提供的公共资源和服务，也是不合理的。这两种情形由于土地增值收益分配不合理，都无助于建立城乡统一的建设用地市场。

据此，笔者认为城乡统一的建设用地市场必须建立在土地增值收益在政府、村集体和农民合理分配的基础上，具体手段就是放权让利，放权即允许农民在符合规划和土地用途管制的前提下参与城乡建设，允许农民主导集体建设用地开发利用，让利即把土地增值收益的一部分让渡给村集体和农民。具体来说，未来建立城乡统一的建设用地市场应该允许国家征地、农村自征自用、农村自主开发三种模式并存，国家、集体和农民收益分配大致均衡。其实现路径如下：

第一种路径：提高国家征地补偿标准

十八届三中全会公报提出严格界定公益事业用地，缩小征地范围，规范征地程序。从政策上说，将来国家动用公权进行征地的范围将大大缩小，公益事业用地仍然要依赖国家征地。问题的核心是按现行征地拆迁补偿标准给农民的补偿太低，实质上是让农民承担了公益事业用地成本，对农民来说很不公平。建立城乡统一的建设用地市场，让农民公平地获取土地增值收益应得的份额，应该大幅度提高征地拆迁补偿标准，或者用市场价格向农民征地。据此，国家应该修订征地拆迁补偿条例，完善征地拆迁程序。

房地产开发按目前政策只能使用国有建设用地，在集体建设用地上开发房地产归属为小产权房，为政策明令禁止。因此，房地产开发也必须走国家征地的程序。作为经营性用地，政府从农民手中征用的房地产用地也应该遵循市场经济原则，按市场价格向农民征收。

第二种路径：允许农村自征自用集体建设用地

所谓自征自用，是指村集体经济组织通过国家征地程序将手中的集体建设用地转性为国有建设用地，并以协议价格向政府支付土地出让金。土地出让金的溢价部分(没有经过公开招拍挂程序)隐形返还给村集体经济组织。实质是政府将国家征地享受的部分土地出让金收益返还给村集体经济组织，提高了集体经济组织享受的份额。这种模式一般适用于城乡结合部地区商业开发(占用流动资金较多，有用土地抵押融资贷款需求，近期集体建设用地有较多开发限制)的土地，它与目前国家对经营性用地必须走招拍挂程序的规定相抵触，但为了保障农民发展权益，可以作为国家实行城乡同地、同权、同价前的过渡政策。据此，建议国家调整经营性土地招拍挂政策，允许村集体在政府监管的前提下通过协议自征自用集体建设用地。

第三种路径：鼓励农村自主开发集体建设用地

十八届三中全会公报提出农村集体建设用地与国有建设用地同地、同权、同价，可以在一个市场上市公开交易，这意味着农村集体经济组织可以自主开发利用、转让、租赁、抵押集体建设用地。因此，农村自主开发集体建设用地将成为市场的主流。问题的核心是，农村自主开发集体建设用地，政府代表社会承担了公共资源及其服务的成本，但没有获得相应的土地增值收益。据此，在设计建立城乡统一的建设用地市场政策时，应该考虑以税收的形式向农村集体建设用地(针对所有权)征收土地增值税，可以采用从价或从量办法按年度征收，具体标准应该考虑与国有征地和自征自用两种模式大致均衡。需要做的基础工作是，集体建设用地合规合法认定，确权登记，颁发所有权证和使用权证。需要应对的风险是土地出让金收入大幅下滑可能带来的不确定性后果。

总体看，建立城乡统一的建设用地市场是一场伤筋动骨式的革命，不仅要求政府拿出勇气放权于民，还利于民，还要求政府进行自身改革，创新土地管理理念，完善土地规划管理机制和程序，出台土地增值收益在政府、集体和农民个人之间合理分配的综合配套政策，同时也要积极应对由此带来的各种政策风险和挑战，比如减少国家征地可能带来政府土地出让金收益大幅度下滑，政府在城市边缘区规划的产业园区有可能建立在集体建设用地上，农村自主开发集体建设用地如何有效经营管理，既保护农民利益，同时又体现政府规划意图等等，这些问题都是细化建立城乡统一的建设用地市场政策时需要考虑的。

[1]吴春岐，李嘉.我国集体建设用地流转制度研究[J].中国房地产，2013，(4):9-20.

[2]梁琳.我国宅基地使用权流转制度研究[J].青海社会科学，2012，(5):30-32.

[3]孙鹏，谢慧阳，李任舟.集体建设用地流转的风险与控制[J].中国不动产法研究，2013,8:141-163.

[4]王文.集体建设用地流转收益分配政策研究[J].中国土地，2011，(12):41-42.

[5]刘瑶，卢炳克，潘莹.集体建设用地使用权流转的利益分配研究[J].现代商业，2012，(8):87-88.

[6]张合林，贾晶晶.我国城乡统一建设用地市场构建及配套政策研究[J].地域研究与开发，2013，(5):119-127.

[7]陈燕.城乡建设用地市场一体化的突破点及模式选择[J].福建论坛(人文社会科学版)，2012，(12):31-37.

[8]戴伟娟.建设城乡统一的建设用地市场的模式比较[J].经济体制改革，2011，(2):11-15.

(责任编辑：沈松华)

On the Establishment of Unified Urban and Rural Construction Land Market: A Case Study in Beijing

SONG Ying-chang1, WANG Jian-wu2, NI Yan-ting3

(1.Institute for Urban and Environmental Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100028, China； 2.China Legal Affairs Center of Land and Minerals, Ministry of Land Resources of People’s Republic of China, Beijing 100034, China;3.Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100102, China)

This paper aims to explore the way in which the unified urban and rural construction land market can be achieved, and also provide the government with the basis for enacting the policy. Based on the investigation and analysis of the case, several related problems are to be discussed. The results show that the coexistence of three models, including national land acquisition, rural self-acquisition-self-utility and rural independent development should be all permitted; and the profit distribution among nation, the collective and famers should be balanced. In order to establish a unified urban and rural land market, it is necessary for us to make a systematic plan and refine the policy so as to cope with risks.

Urban and rural unification; construction land market; incremental value of the land; collective construction land

2014-11-19

宋迎昌(1965-)，男，山西大同人，中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理、研究员、博士生导师，主要从事城镇化、城市规划、城市治理、城市可持续发展等研究；王建武(1972-)，男，江西吉安人，国土资源部中国土地矿产法律事务中心副研究员、博士，主要从事国土资源管理研究；倪艳亭(1985-)，女，山东泰安人，中国社会科学院研究生院城市发展与环境研究系博士研究生，主要从事城市经济学研究。

F 301.24

A

1674-2338(2015)02-0108-05

10.3969/j.issn.1674-2338.2015.02.013